淺談完善社會保險法律體系

郭巍

經(jīng)過多年的社會保障制度改革和探索，我國城鎮(zhèn)基本上建立了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等保險險種。在一定程度上為遭遇這些風(fēng)險的勞動者解除了后顧之憂，為勞動者提供了很好的底線正義，對國家的和諧與穩(wěn)定起到了不可估量的作用。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和不斷完善，現(xiàn)有的社會保險法律制度存在的問題逐漸地暴露出來，主要表現(xiàn)在立法嚴(yán)重滯后和不健全、現(xiàn)有的社會保險制度的法規(guī)、規(guī)章立法層次低，各種保險制度之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一、社會保險的法律實施機(jī)制較為薄弱、社會保險的制度安排存在缺陷等，因此，我們應(yīng)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，立足于我國的國情和實際需要，同時要借鑒和吸收其他國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過改革和制度創(chuàng)新，盡快由全國人大或常委會制定、頒布在社會保障法中處于核心地位的《中華人民共和國社會保險法》，構(gòu)建開放而健全的社會保險法律體系。

一、選擇適合我國國情的社會保險制度模式

1.注重我國的實際國情

在我國的社會保險立法中，必須充分考慮到我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和基本國情。一是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，地區(qū)之間發(fā)展不平衡；二是城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還將在相當(dāng)長的時期內(nèi)存在；三是在經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展過程中，各地區(qū)各行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡；四是人口多，人口老齡化進(jìn)程快；五是計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)保障制度的束縛和影響較重。因此，社會結(jié)構(gòu)的不同、文化背景的差異，決定了我們對西方國家的社會保險制度不應(yīng)簡單地照抄照搬。應(yīng)根據(jù)我國的國情，構(gòu)建出適合我國國情的社會保險模式，并用法律的手段使之制度化，從而推動我國社會主義經(jīng)濟(jì)全面健康發(fā)展。

2.建立低水平、?；尽V覆蓋、多層次、互助互濟(jì)的混合型的社會保險制度

由于我國人口多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大差異，這就決定了我國社會保險法規(guī)定的待遇標(biāo)準(zhǔn)不能過高，保險標(biāo)準(zhǔn)要有所區(qū)別，不能實行福利型的社會保險模式，要根據(jù)國家的財政和企業(yè)的實際承受能力，適當(dāng)降低繳費(fèi)的費(fèi)率，同時也降低享受的待遇，提供一個最基本的保障。

廣覆蓋，就是逐步擴(kuò)大社會保險的覆蓋范圍。社會保險的對象不僅僅是職工，而應(yīng)覆蓋到全體公民，比如，養(yǎng)老保險問題，不僅規(guī)定職工的基本養(yǎng)老保險，也應(yīng)包括城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、事業(yè)單位人員和公務(wù)人員的養(yǎng)老保險；基本醫(yī)療保險不僅包括職工基本醫(yī)療保險，還應(yīng)包括城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。

多層次，就是在開展社會保險的同時，還要建立企業(yè)補(bǔ)充保險、參加市場化的商業(yè)保險、鼓勵個人儲蓄型保險。建立多層次的社會保障體系，以滿足不同人群、不同行業(yè)的多層次的社會保障需求。

二、加大社會保險的立法力度

目前，社會保險基本法的制定和頒布，已成為為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境及社會和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然由于我國目前城鄉(xiāng)存在著二元結(jié)構(gòu)，基本法的制定應(yīng)該較粗、較簡，然后國務(wù)院依據(jù)城鄉(xiāng)有別原則盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，從而可以由粗到細(xì)，由簡到繁，逐步實現(xiàn)社會保險法律制度的科學(xué)化、合理化，以保證社會保險工作有法可依。同時，社會保險制度的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與其他法律部門的立法內(nèi)容相銜接，以保證社會保險法律規(guī)范的有效實施。

推動當(dāng)前仍以部門規(guī)章為主要依據(jù)進(jìn)行試點(diǎn)的工傷保險和生育保險的社會統(tǒng)籌步伐，加強(qiáng)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險的法律實施，可以實現(xiàn)五保合一，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一征繳，強(qiáng)化社會保險制度的實施機(jī)制，明確各主體的法律責(zé)任和義務(wù)，確保社會保險基金籌集到位、保值增值和社會保險待遇按時足額發(fā)放。并圍繞《社會保險法》，應(yīng)出臺一系列配套法律法規(guī)，包括《基本養(yǎng)老保險條例》、《基本醫(yī)療保險條例》、《失業(yè)保險條例》、《社會保險爭議處理條例》

三、完善社會保險的各項制度

1.建議社會保險范圍實行全覆蓋

國家應(yīng)當(dāng)實行全民強(qiáng)制社會保險，不分公務(wù)員還是企事業(yè)單位、農(nóng)民及自由職業(yè)者，使全社會公民都能夠享受到社會保險待遇。并且在設(shè)計各類社會保險制度時，要做到相對公平，避免因職業(yè)、身份、地區(qū)的不同社會保險待遇差距過大。

2.取消或降低養(yǎng)老保險最低繳費(fèi)年限

社會各界不少意見提出，養(yǎng)老保險要做到廣覆蓋，同時卻規(guī)定15年的最低繳費(fèi)年限，達(dá)不到最低繳費(fèi)年限的不能領(lǐng)取養(yǎng)老金，等于將已經(jīng)納入保險的職工再排除出去，這讓人不能理解，建議取消最低繳費(fèi)年限的規(guī)定，確立“多繳多得、少繳少得”的待遇計算原則。還有的意見提出，很多四五十歲的人以前由于種種原因沒有繳納社會保險費(fèi)，如果從現(xiàn)在開始繳，到退休時也不夠15年的繳費(fèi)年限，建議降低最低繳費(fèi)年限。

3.提高醫(yī)療保險待遇水平

看病難、看病貴，是讓不少人非常焦心的問題。雖然有了醫(yī)療保險，但報銷起點(diǎn)高、報銷比例低等問題的存在，使得不少人個人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。包括公共衛(wèi)生投入不足、醫(yī)療保障覆蓋面不廣、統(tǒng)籌層次不高以及個人賬戶降低了風(fēng)險分?jǐn)偣δ艿?。因此，提高醫(yī)療保障待遇是這一制度發(fā)展的必由之路。目標(biāo)即是疾病醫(yī)療不再構(gòu)成參保對象的負(fù)擔(dān)。從當(dāng)前現(xiàn)實出發(fā)，醫(yī)療保險制度需要解決的問題主要有：一是盡快擴(kuò)大覆蓋面，力爭這一制度覆蓋到全體勞動者身上，同時促使城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度并軌，由三元制度安排發(fā)展到二元制度安排，以促進(jìn)公平性；二是加大公共投入，包括政府對城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障補(bǔ)貼，發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)；三是完善醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與農(nóng)村新型合作醫(yī)療由一個統(tǒng)一的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，徹底改變各行其是的分割格局，以便提高管理效率并為日后多元制度的整合奠定基礎(chǔ)；四是取消職工醫(yī)療保險中的個人賬戶，將個人賬戶基金全部納入社會統(tǒng)籌基金，真正按照風(fēng)險分?jǐn)偂⒒?jì)互助的原則構(gòu)建社會化的醫(yī)療保障制度；五是應(yīng)當(dāng)將醫(yī)療保險與疾病預(yù)防、公共衛(wèi)生事業(yè)乃至醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革、醫(yī)藥流通改革等結(jié)合起來，求得相得益彰的效果。

4.加強(qiáng)對社會保險基金的監(jiān)督管理，明確運(yùn)營不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任

社會保險基金是老百姓的“保命錢”，社會保險基金監(jiān)督工作雖然不斷加強(qiáng)，但由于一些問題的影響，基本還是粗放型的，尚未形成有效的機(jī)制，與社會保險事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。因此，要建立健全社保基金監(jiān)督法律法規(guī)，明確監(jiān)督和被監(jiān)督的主體，加強(qiáng)對違反社?；鸸芾淼奶幜P力度，建立縱向與橫向的監(jiān)督職能。第一，對社保基金預(yù)算、籌集、支付、管理、監(jiān)督檢查等做出規(guī)范，強(qiáng)調(diào)社?；鸺{入單獨(dú)的財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ茫魏蔚貐^(qū)、部門、單位和個人均不得擠占挪用，也不得用于平衡財政預(yù)算。第二，各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)行、信息系統(tǒng)等方面加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，從源頭防范風(fēng)險。第三，各級人力資源和社會勞動保障部門要暢通工作渠道，及時掌握社?；鸢踩珷顩r，重大要情及時上報，對隱瞞要情不報或報告不及時的，要對有關(guān)負(fù)責(zé)人實行問責(zé)，追究決定人的責(zé)任。

因此，對當(dāng)前社會保險立法的關(guān)注，不應(yīng)止于一部“集大成者”的社會保險法，更要將目光投向一個符合國情、內(nèi)外協(xié)調(diào)且具有開放性、可操作性的社會保險法律體系。社會保險立法是一個開放而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有在社會保險基本法的統(tǒng)領(lǐng)下，完善與之相匹配的其他單項法規(guī)，以形成一個健全的社會保險法律體系。