關(guān)于工程移民社會(huì)保障的問題及對策

郭巍

一、工程移民社會(huì)保障在現(xiàn)實(shí)中存在的問題分析

1.制度設(shè)計(jì)存在缺陷

目前，我國社會(huì)保障體系仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，農(nóng)村社會(huì)保障體系還處于起步階段，因此，工程移民直接納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，并不能有效降低移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而將他們納入城市社會(huì)保障體系又存在制度障礙。作為一個(gè)特殊社會(huì)群體，土地資源的喪失給移民生活帶來了極大的不穩(wěn)定性，他們雖然為國家建設(shè)做出了巨大犧牲，但很難與城市社會(huì)保障銜接。因此，破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)制度，切實(shí)保障移民權(quán)利，是我國亟待研究和解決的重大課題。

2.社保資金缺口較大，資金監(jiān)管混亂

盡管經(jīng)過改革開放近40年經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但資金來源仍然是約束工程移民社會(huì)保障的瓶頸。與城市社會(huì)保障比較，工程移民社會(huì)保障無論在保障項(xiàng)目還是投保檔次上都存在很大差距，所需資金缺口大。如果由移民個(gè)人負(fù)擔(dān)，則由于移民安置補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)偏低而無力承擔(dān)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，根據(jù)規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納年限必須滿15年，才能在到達(dá)法定退休年齡時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金。工程移民如果轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)保險(xiǎn)體系，原有的農(nóng)村保險(xiǎn)要進(jìn)行折算，不足15年的需要進(jìn)行補(bǔ)繳。按照現(xiàn)行移民安置政策，每個(gè)移民生產(chǎn)安置費(fèi)顯然無法解決。由征地單位為移民繳納社會(huì)保障基金，則因缺乏法律的強(qiáng)制約束力在實(shí)踐中也難以落實(shí)，而由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又因財(cái)力問題解決起來有很大難度。可見資金來源問題是建立工程移民社會(huì)保障的一大障礙。當(dāng)前，我國社會(huì)保障缺乏統(tǒng)一監(jiān)管使移民社會(huì)保障基金管理效率較低。移民社會(huì)保障基金主要由民政部門主管，但民政部門既是基金的管理者還是政策的執(zhí)行者。角色的多元化導(dǎo)致職能混亂、交叉，效率低下。各相關(guān)部門間職責(zé)不明、監(jiān)管不力、相互推諉時(shí)有發(fā)生，對移民社會(huì)保障工作的開展也極為不利。

3.部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴(yán)重

部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，是實(shí)施工程移民社會(huì)保障的觀念障礙。目前，土地收入仍然是農(nóng)村工程移民家庭經(jīng)濟(jì)的重要支柱。農(nóng)民特別是我國中西部地區(qū)的農(nóng)民，市場意識(shí)、競爭意識(shí)比較淡薄，一旦土地被征用后，他們不是積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，而是一味等待征地單位為自己安排就業(yè)和繳納社會(huì)保障金，負(fù)責(zé)他們的生活和養(yǎng)老。

二、進(jìn)一步建立和完善工程移民社會(huì)保障的基本對策

盡管建立工程移民社會(huì)保障困難重重，卻是勢在必行，刻不容緩。工程移民社會(huì)保障問題是一個(gè)龐大、復(fù)雜的社會(huì)工程，需要科學(xué)論證和實(shí)施。

1.科學(xué)確立工程移民社會(huì)保障基本原則

根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，結(jié)合工程移民實(shí)際，工程移民社會(huì)保障建立的原則應(yīng)該包括：一是人本原則。政府要尊重工程移民的人格尊嚴(yán)，考慮移民的利益訴求，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。二是公平原則。政府在建立移民社會(huì)保障體系過程中，要充分保障移民的各項(xiàng)權(quán)利，在公正、機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上最大限度地滿足移民的利益訴求，使他們得到的補(bǔ)償，為他們提供經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的能力。三是多樣性原則。政府部門同社會(huì)各界力量共同做好移民社會(huì)保障工作，對于不同類型的工程移民，采取不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，并多渠道地籌措移民社保資金來源。四是層次性原則。我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡性決定了不同地區(qū)移民保障具有鮮明的層次性，工程移民的社會(huì)保障水平要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。五是漸進(jìn)性原則。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，工程移民社會(huì)保障水平也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

2.構(gòu)建功能完善覆蓋全面的社會(huì)保障體系

工程移民社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)完善的系統(tǒng)，可以分為若干個(gè)彼此獨(dú)立、功能互補(bǔ)、覆蓋全面的子系統(tǒng)，包括工程移民社會(huì)保險(xiǎn)子系統(tǒng)、工程移民社會(huì)救濟(jì)子系統(tǒng)、工程移民社會(huì)福利子系統(tǒng)、工程移民社會(huì)優(yōu)撫子系統(tǒng)和工程移民其他社會(huì)保障子系統(tǒng)。更為重要的是，應(yīng)加強(qiáng)移民社會(huì)保障的法制建設(shè)，在借鑒和整合近年來各部委頒布的各項(xiàng)關(guān)于移民文件資源基礎(chǔ)上，結(jié)合中國移民實(shí)際狀況，制定一部科學(xué)規(guī)范的移民法，在法律上給予移民社會(huì)保障。

3.建立專門管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)基金籌集管理，加快隊(duì)伍建設(shè)

在管理機(jī)構(gòu)方面，應(yīng)建立統(tǒng)一的移民管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行集中管理。由人力資源和社會(huì)保障部門會(huì)同移民開發(fā)部門設(shè)立移民社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，對全國移民社會(huì)保障實(shí)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下實(shí)行分散管理，由地方政府人力資源和社會(huì)保障部門會(huì)同移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)具體管理，建立科學(xué)合理、運(yùn)作高效、便于操作的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)移民社會(huì)保障有效管理。在資金方面，應(yīng)建立專項(xiàng)工程移民社會(huì)保障基金?；饋碓纯杀局嘣⒍鄬哟?、多渠道的原則來解決。如通過國家財(cái)政單獨(dú)撥款，國家和地方財(cái)政按比例撥款以及從征地搬遷到補(bǔ)償安置費(fèi)用或扶持基金中抽取一定比例等方式建立移民社會(huì)保障基金。同時(shí)加強(qiáng)基金監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)移民地區(qū)至少以縣一級為基金統(tǒng)籌單位，通過安全可靠的基金運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。在隊(duì)伍方面，要建設(shè)一支思想過硬、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊泼裆鐣?huì)保障工作專職隊(duì)伍。要加強(qiáng)對這一隊(duì)伍的教育和培訓(xùn)，提高他們的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)他們的法律觀念和工作責(zé)任，實(shí)現(xiàn)移民社會(huì)保障隊(duì)伍年輕化、專門化和科學(xué)化。此外，有必要加大移民社會(huì)保障的政策宣傳力度，消除移民的陳舊觀念和思想疑慮，從而推進(jìn)移民工程順利進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)工程移民全面而科學(xué)的社會(huì)保障。