南水北調(diào)中線干線征遷穩(wěn)定形勢(shì)分析及對(duì)策研究

孫貝貝　黃　茜　陳　魁　常敬偉

南水北調(diào)中線干線征遷穩(wěn)定形勢(shì)分析及對(duì)策研究

孫貝貝黃茜陳魁常敬偉

為了摸清南水北調(diào)工程在新形勢(shì)下產(chǎn)生的新矛盾，對(duì)工程由建設(shè)期轉(zhuǎn)入運(yùn)行期后，干線征遷的穩(wěn)定形勢(shì)作出科學(xué)的預(yù)測(cè)，提出應(yīng)對(duì)措施，用于指導(dǎo)下一步征遷穩(wěn)定工作，針對(duì)南水北調(diào)干線征遷穩(wěn)定形勢(shì)開(kāi)展分析及對(duì)策的研究工作；對(duì)工程建設(shè)及運(yùn)行初期的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，提出風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施，以期降低項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，保障工程運(yùn)行期社會(huì)穩(wěn)定。

南水北調(diào)中線風(fēng)險(xiǎn)分析風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施

1　工程概況

南水北調(diào)中線工程自河南省淅川縣陶岔渠首自流引水，沿京廣線西側(cè)北上，跨越長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河四大流域，沿線經(jīng)過(guò)河南、河北、北京、天津4個(gè)省 （直轄市），輸水干線全長(zhǎng)1 432 km，年均調(diào)水量95億m3，主要受益地區(qū)是北京、天津和河北、河南的嚴(yán)重缺水城市。

中線干線工程征地拆遷工作涉及河南、河北、北京、天津4個(gè)省 （直轄市）13市77個(gè)縣 （區(qū)）上千個(gè)村莊。工程征遷永久征地2萬(wàn)hm2（30萬(wàn)畝），臨時(shí)占地2.56萬(wàn)hm2（38.4萬(wàn)畝），搬遷人口6.7萬(wàn)人，生產(chǎn)安置人口23.7萬(wàn)人，拆遷房屋338 萬(wàn)m2，拆遷企業(yè)單位834個(gè)，拆遷專項(xiàng)設(shè)施7 235處。

中線工程于2003年12月30日開(kāi)工，2014年12月12日正式通水。

2　研究?jī)?nèi)容及方法

本文主要通過(guò)文獻(xiàn)調(diào)研、座談、訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方法研究南水北調(diào)工程干線征遷安置有關(guān)信訪遺留問(wèn)題及處理情況，梳理、匯總矛盾糾紛排查化解工作的成效。對(duì)南水北調(diào)工程干線征遷群眾穩(wěn)定形勢(shì)作出預(yù)測(cè)。根據(jù) 《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法的通知》（發(fā)改投資［2012］249號(hào)）的規(guī)定，對(duì)南水北調(diào)干線征遷的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別和判定，并提出相應(yīng)的化解及預(yù)防措施，最終通過(guò)化解措施將風(fēng)險(xiǎn)降低到最小。

3　風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

3.1村莊層次調(diào)查

村莊調(diào)查包括村民代表座談會(huì)、入戶訪談兩個(gè)層次。村莊調(diào)查在南水北調(diào)中線沿線的平頂山市和焦作市各選取兩個(gè)村進(jìn)行座談。

村民代表座談會(huì)邀請(qǐng)村干部、婦女、青年、老人、鄉(xiāng)村教師和有威望的老人等人員參加，重點(diǎn)了解村莊資源條件及生計(jì)方式、人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展思路以及工程建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)氐挠绊懙取?/p>

3.2政府層次調(diào)查

政府層次調(diào)查的主要形式是召集職能部門、相關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人座談，這些職能部門和相關(guān)工作機(jī)構(gòu)主要有：市/縣水利局、移民辦、南水北調(diào)辦、國(guó)土部門等。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查主要是訪談負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)工作的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。政府層次調(diào)查的主要內(nèi)容包括：

（1）本級(jí)政府所承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)及履行屬地責(zé)任的難點(diǎn)。

（2）本級(jí)政府為實(shí)施本項(xiàng)目所開(kāi)展的相關(guān)工作的進(jìn)展情況，包括相關(guān)政策法規(guī)的制定，機(jī)構(gòu)建設(shè)，社會(huì)宣傳與動(dòng)員，與設(shè)計(jì)單位和業(yè)主的溝通協(xié)商等。

（3）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和相應(yīng)的防范措施。

（4）本級(jí)政府收集到的受征遷影響居民的訴求。

3.3信訪、上訪事件調(diào)查

當(dāng)?shù)貨_突事件調(diào)查的主要形式是沖突當(dāng)事人訪談，省、市、縣維穩(wěn)部門相關(guān)資料收集等。

4　風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)估

4.1風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作主要是在土地房屋征收處理情況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)影響以及媒體輿論導(dǎo)向等方面進(jìn)行重點(diǎn)分析以查找各風(fēng)險(xiǎn)因素。本文對(duì)南水北調(diào)干線征遷穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別綜合采用了專家調(diào)查法、訪談法、實(shí)地觀察法等方法。

4.1.1風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

本文選取了南水北調(diào)中線某省進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，收集了該省2010—2013年的信訪、上訪和征遷糾紛排查化解等資料，并對(duì)工程建設(shè)與管理、征遷安置等部門進(jìn)行了系統(tǒng)訪談。某省2010—2013年信訪上訪情況見(jiàn)圖1。

圖1　某省2010—2013年信訪 （人訪）上訪情況

分析發(fā)現(xiàn)，信訪和人訪批次及人數(shù)較多的2010、2011和2012年，正是該省干線工程加快建設(shè)進(jìn)度和積極推進(jìn)征遷安置工作的階段，該階段信訪和人訪上訪批次與數(shù)量較多有其必然性和一定的合理性，這也從另一方面提出了工程建設(shè)需要與征遷安置風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的構(gòu)建同步實(shí)施、相互配合；到2013年，隨著征遷安置進(jìn)入尾聲和工程進(jìn)入運(yùn)行階段，該省的上訪總?cè)藬?shù)和人訪上訪批次相較最高峰時(shí)分別下降了55.12%和39.4%。

總體上講，我國(guó)南水北調(diào)中線干線工程在施工期和運(yùn)營(yíng)管理以后的一段較長(zhǎng)時(shí)期，都普遍面臨著與征遷穩(wěn)定相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.1.2風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

根據(jù)實(shí)地收集的該省歷年信訪情況統(tǒng)計(jì)資料，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)分析可知，南水北調(diào)干線工程建設(shè)征遷安置面臨的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要包括土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償類、宅基地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償類、工業(yè)企業(yè)補(bǔ)償類、墳?zāi)拱徇w及補(bǔ)償類、施工造成土地等損失補(bǔ)償類、補(bǔ)償資金兌付類、生產(chǎn)生活安置類、征遷政策宣傳公示類以及其他類等九類風(fēng)險(xiǎn)因素。另一方面，在施工建設(shè)期、施工到運(yùn)營(yíng)的過(guò)渡期和運(yùn)營(yíng)管理期等不同階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類存在差異。施工建設(shè)階段主要以土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償類、宅基地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償以及征遷政策宣傳公示類等風(fēng)險(xiǎn)為主，過(guò)渡期則集中在土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償類、宅基地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償類、生產(chǎn)生活安置類等風(fēng)險(xiǎn)類型方面，而在工程運(yùn)營(yíng)管理期則主要以宅基地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償類風(fēng)險(xiǎn)等為主。這些風(fēng)險(xiǎn)因素在不同階段的發(fā)展變化情況見(jiàn)表1。

表1　某省2010—2013年反映的問(wèn)題類型變化表　項(xiàng)

4.2風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

4.2.1單因素風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中篩選和歸納出的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)矩陣法進(jìn)行分析和描述，估計(jì)單風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)程度。風(fēng)險(xiǎn)程度主要包括風(fēng)險(xiǎn)概率和影響程度。

風(fēng)險(xiǎn)概率 （P）是按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性在0～1之間取值。影響程度 （q）是按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后產(chǎn)生的影響大小在0～1之間取值。

風(fēng)險(xiǎn)程度（R）=風(fēng)險(xiǎn)概率 （P）×影響程度（q）。

風(fēng)險(xiǎn)程度可分為重大 （定量判斷標(biāo)準(zhǔn)為：R＞0.64）、較大 （定量判斷標(biāo)準(zhǔn)為：0.64≥R＞0.36）、一般（定量判斷標(biāo)準(zhǔn)為：0.36≥R＞0.16）、較?。ǘ颗袛鄻?biāo)準(zhǔn)為：0.16≥R＞0.04）和微小 （定量判斷標(biāo)準(zhǔn)為：0.04≥R＞0）5個(gè)等級(jí)。

南水北調(diào)干線工程社會(huì)穩(wěn)定因素單風(fēng)險(xiǎn)分析見(jiàn)表2。

表2　南水北調(diào)干線工程社會(huì)穩(wěn)定單因素風(fēng)險(xiǎn)分析表

4.2.2綜合風(fēng)險(xiǎn)因素分析

本次風(fēng)險(xiǎn)分析采用對(duì)比求和評(píng)分法確定各單因素風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重，采用綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法確定項(xiàng)目的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。南水北調(diào)干線工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算采用對(duì)比求和評(píng)分法，通過(guò)把某個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)同其他評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行逐個(gè)對(duì)比，根據(jù)功能重要程度，按對(duì)比分值和一定限值評(píng)分，然后計(jì)算該指標(biāo)同其他指標(biāo)兩兩比較時(shí)的評(píng)分之和，得出該評(píng)價(jià)指標(biāo)功能評(píng)分。南水北調(diào)干線工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算見(jiàn)表3。

根據(jù)表2計(jì)算出的風(fēng)險(xiǎn)程度R，結(jié)合表3計(jì)算出的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，可以計(jì)算南水北調(diào)干線工程的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。見(jiàn)表4。

表3　南水北調(diào)干線工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

表4　南水北調(diào)干線工程綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算表

因此，南水北調(diào)干線工程綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為0.188，為低風(fēng)險(xiǎn) （低風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)為綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)＜0.36）。

5　結(jié)論及措施建議

經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、識(shí)別，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及綜合風(fēng)險(xiǎn)因素分析等一系列工作。綜合分析確定，南水北調(diào)干線工程綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為0.188，為低風(fēng)險(xiǎn)。在工程由建設(shè)期轉(zhuǎn)為運(yùn)行期后，通過(guò)采取一定的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施，可以進(jìn)一步降低工程運(yùn)行期風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)沿線社會(huì)穩(wěn)定。主要風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施如下：

（1）落實(shí)征遷安置補(bǔ)償資金，建立嚴(yán)格的資金審查制度，確保征遷安置資金能夠及時(shí)兌付，保障群眾利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（2）加大政府扶持力度，保障征遷群眾生產(chǎn)、生活水平不降低。

（3）重視土地復(fù)墾移交工作，保障復(fù)墾土地質(zhì)量，對(duì)于延期交付的臨時(shí)用地，要及時(shí)兌付延期費(fèi)用。

（4）關(guān)注項(xiàng)目對(duì)沿線原有灌溉體系的影響，爭(zhēng)取后續(xù)配套措施，降低不利影響。

（5）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在滿足群眾需求、合理控制投資的前提下，降低干線工程對(duì)兩側(cè)群眾出行的不利影響。

（6）重視媒體輿論導(dǎo)向，加強(qiáng)正面宣傳，積極應(yīng)對(duì)媒體。

孫貝貝男工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

黃茜女經(jīng)濟(jì)師南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司山東濟(jì)南250013

陳魁男助理工程師南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司山東濟(jì)南250013

常敬偉男工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

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