青島市事業(yè)單位法人治理結構試點工作調研評估報告

青島市事業(yè)單位監(jiān)督管理局

自2012年啟動事業(yè)單位法人治理結構試點工作以來，青島市按照“積極穩(wěn)妥、試點先行、充分放權、社會參與”的思路，積極組織開展試點工作，取得一定成效。但受現行體制機制的約束，試點工作也面臨諸如事業(yè)單位自主權難以落實、理事會作用發(fā)揮不明顯、管辦分離難以實現等瓶頸性問題，阻礙了試點工作的深入推進。為客觀評估試點工作成效，摸清遇到的體制機制問題，近期青島市事業(yè)單位監(jiān)管局組織開展了全市事業(yè)單位法人治理結構試點工作評估調研。

一、評估調研的背景

試點工作啟動4年來，全市共有31家單位列入試點，其中市本級8家、各區(qū)市23家，涵蓋科技、教育、文化、衛(wèi)生等系統所屬的科研院所、學校、文化館、圖書館、公立醫(yī)院等單位。從進展情況來看，市、區(qū)兩級試點單位基本完成了理事會組建、召開理事會、修訂章程、健全內部管理制度等基本工作環(huán)節(jié)。但是隨著試點工作的深入，出現了理事會空轉運行、試點單位自主權落實困難、理事作用發(fā)揮不明顯等實際問題。導致這些問題的原因既有現行事業(yè)單位管理體制的束縛，也有行業(yè)政策法規(guī)約束，同時還有試點單位和主管部門認識的不到位等因素。這些問題對試點工作的深入推進產生了很大阻礙，也影響了試點工作的成效。因此，監(jiān)管局今年將法人治理結構試點工作的重點由簡單的擴大試點范圍轉變?yōu)榻鉀Q現實問題、確保試點工作成效、深化試點工作內涵上。

二、試點工作取得的成效及存在的問題

一是建立完善了試點工作制度框架體系。在認真借鑒現代企業(yè)管理制度、充分吸收先進地區(qū)經驗做法的基礎上，市編辦會同組織、財政、人社部門出臺了《關于事業(yè)單位法人治理結構試點工作的實施意見》，明確了試點工作的指導思想和主要原則，規(guī)定了理事會的運行方式和運行規(guī)則，賦予了試點單位一定自主權，建立完善了監(jiān)管制度體系。

二是科學確定了試點工作范圍。將試點工作與教育、文化、衛(wèi)生等領域改革相融合，與事業(yè)單位分類改革、去行政化改革協同推進，借改革之力，推動試點工作開展。試點單位的選擇突出代表性和適用性，如衛(wèi)生系統的市中心醫(yī)院、市婦兒醫(yī)院，文化系統的市圖書館、市博物館、市文化館，教育系統的中小學校，這些單位普遍面向社會提供公益服務、社會關注度高、利益關聯方較多、規(guī)模較大，具備開展試點的良好基礎。

三是初步建立了試點單位的法人治理結構。各試點單位基本建立了以理事會為主要組織形式的決策機構，理事會吸納了政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象等方面的代表人士，服務對象代表的參與，使群眾參與到事業(yè)單位的決策中來。建立和完善以管理層為主體的執(zhí)行機構，管理層對理事會負責，按照理事會決議定期向理事會報告工作，接受理事會監(jiān)督，獨立履行單位運行與管理職責。部分規(guī)模較大的試點單位還探索建立了以監(jiān)事會為主要組織形式的監(jiān)督機構。法人治理結構的建立，提升了決策的科學化水平和透明度，實現了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互分離、相互制約。

四是一定程度賦予了事業(yè)單位自主權。從機構編制、人事管理、收入分配、財務管理等多方面賦予試點單位自主權，釋放試點單位活力。機構編制方面，推行試點單位內設機構及其領導職數備案制，試點單位可按照標準自主設置。通過機動編制“蓄水池”制度對滿編、超編單位引進高層次人才予以保障。人事管理方面，允許試點單位采取多樣化的方式公開招聘急需人才，單位主要負責人可自主選任副職及中層干部。收入分配方面，試點單位有權自主制定體現崗位績效和分級分類管理要求的收入分配制度。在財務管理方面，試點單位經費按預算年初一次性下達，由事業(yè)單位按規(guī)定自主使用與核算。

五是較好保證了事業(yè)單位規(guī)范運行。在賦予試點單位自主權的同時，及時完善監(jiān)管制度，跟進監(jiān)管措施，確保規(guī)范運行。先后建立了決策失誤追究、信息公開、審計、績效考核和信用評價等系列制度，以完備的制度加強對試點單位的制約和監(jiān)管。將所有試點單位均納入績效考核范圍，并適當增加公益屬性指標、社會評價指標、行業(yè)標準指標的權重，有效突出試點單位公益屬性。推行事業(yè)單位異常名錄管理制度，對試點單位出現的違規(guī)異常行為，一律按照《青島市事業(yè)單位異常名錄管理暫行辦法》的規(guī)定載入異常名錄，并同步通報監(jiān)管工作聯席會議成員單位。

在取得積極成效的同時，試點工作還面臨很多挑戰(zhàn)和困難，主要表現在以下幾個方面：

一是管辦分離缺乏現實基礎。國務院《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》中一條主要的原則就是“堅持政事分開和管辦分離，落實事業(yè)單位法人自主權?！比欢诋斍笆聵I(yè)單位管理體制下，事業(yè)單位人、財、物仍很大程度受制于主管部門，主管部門對事業(yè)單位管得過多過細。從另外一個角度看，作為事業(yè)單位的主管部門和舉辦單位，有對事業(yè)單位實施管理的權利和義務，這樣的制度設計很難讓主管部門主動切斷與事業(yè)單位管辦臍帶關系。

二是事業(yè)單位自主權難以落實。主要表現是與事業(yè)單位自主權落實密切相關的編制、人事、財政等方面的改革政策出臺緩慢，事業(yè)單位的人、財、物等仍受制于政府各行政主管部門，如編制管理由機構編制部門負責，事業(yè)單位無權自主設定機構編制事項；人事招聘由人社部門按照“凡進必考”原則組織實施，事業(yè)單位不允許自行組織；收入分配由人社、財政部門核定總量，事業(yè)單位不允許超出總量進行收入分配。這些問題導致事業(yè)單位自主權難以得到保障和落實。

三是理事會決策作用發(fā)揮不明顯。大部分試點單位理事會成立以來，決策權限有限，基本處于“空轉”運行的狀態(tài)。如理事會職責有擬定本單位發(fā)展規(guī)劃、擬定本單位重大業(yè)務活動計劃、審議本單位財務預算和決算、審議職工的收入分配方案等，但是在實際執(zhí)行過程中，這些事項的的最終決策權仍需由主管部門把控，理事會陷入了“決而不策、策而不決”的尷尬。同時，從各試點單位理事構成來看，理事多為兼職，且很多理事對試點單位專業(yè)知識了解程度有限，外行管內行，理事作用發(fā)揮不明顯。

四是試點單位和主管部門主觀認識不到位。部分試點單位對法人治理結構缺乏深入了解，習慣于主管部門的直接和微觀管理，對于下放的人、財、物自主權不敢接，不會用。部分試點單位將理事會片面定位為“問題解決協調機構”，對引入社會公眾監(jiān)督、維護職工及服務對象合法權益、促進公共服務質量提升等方面的作用未足夠重視。部分主管部門將試點工作作為政治任務對待，雖然形式上全力配合，但實質上對事業(yè)單位運行仍干預過深，造成試點工作形式大于內容。

三、進一步深化試點工作的對策和思路

（一）建立工作推進協調機制，形成工作合力。法人治理結構試點改革是一項系統工程，涉及事業(yè)單位編制管理、干部人事管理、財政經費管理、收入分配管理等多領域改革，需要相關職能部門的大力配合和積極參與，僅憑編制部門一己之力難以有效推動。目前，青島市該項工作還缺乏一套高效順暢的決策協調機制，試點過程中出現的諸多矛盾問題難以及時解決。建議將試點工作納入編委會決策范疇，通過編委會平臺，研究解決相關問題，提高決策效力，充分調動相關部門積極性，形成工作合力。建立法人治理結構改革聯席會議，由市編辦領導同志任召集人，組織、編制、財政、人社及試點單位主管部門相關處室負責同志任成員，以加強日常工作協調，確保編委會決策事項的落實和推進。市編辦作為該項改革的牽頭單位，應加強政策研究，深入分析試點工作存在的共性問題，研究提出合理、可行、科學的改革舉措，提交編委會研究確定，推動試點工作向深水區(qū)邁進。

（二）推動政府職能轉變，形成管辦分離的現實土壤。大力推進政府職能轉變，按照“政事分開、管辦分離”的原則，構建事業(yè)單位和主管部門新型關系。強化主管部門制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范、績效目標和監(jiān)督指導的職責，徹底改變主管部門以往對事業(yè)單位“統、包、管”的管理模式，推動政府部門出資人角色與行業(yè)監(jiān)管者角色相分離，為實現管辦分離奠定基礎。按照分類改革的要求，對事業(yè)單位職能進行重新理順，將不應由事業(yè)單位承擔的職能交回機關或放給社會，讓事業(yè)單位專心從事社會公共服務。開展清單管理方式試點，將行政主管部門對事業(yè)單位的管理事項通過清單形式進行明確，最大限度縮減清單事項的范圍，清單以外的事項可由試點單位自主實施。

（三）深入推進相關領域改革，賦予試點單位全方位自主權。一是推進試點單位機構編制管理體制改革。深入推進試點單位去行政化改革，取消事業(yè)單位行政級別，遏制事業(yè)單位機關化、行政化傾向。推進公立醫(yī)院人員控制總量備案管理改革，為試點單位人才引進、人才流動、財政資金使用相關領域改革提供基礎。試點單位進人用編計劃由機構編制部門予以重點保障，滿編試點單位新進人員由機構編制部門通過編制“蓄水池”制度予以解決，放寬對試點單位領導職數的限制。二是推進試點單位人事管理制度改革。在人才招聘方面，進一步給試點單位放權，試點單位可自主制定人才招聘計劃和方案，經編制、人社部門審核備案后，由用人單位自主組織實施，探索采取考察方式直接招聘急需緊缺人才。改進試點單位崗位管理模式，增強單位崗位設置自主權，實行崗位總量動態(tài)調整，結構比例分類指導，探索在一定范圍統籌使用中初級專業(yè)技術崗位。下放中、初級職稱評審管理權限，探索試點單位職稱自主評聘。完善人才流動機制，減少人才流動的行政性、體制性制約，發(fā)揮市場在人才配置中的決定性作用。三是推進收入分配制度改革。探索建立符合試點單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的收入分配制度，減少政府職能部門對事業(yè)單位收入分配的管制和約束。取消工資總量管控機制，試點單位可自主制定體現崗位績效和個人貢獻的收入分配方案，把績效考核與收入分配緊密結合起來，更好地發(fā)揮收入分配的激勵導向作用。四是推進試點單位財政管理制度改革。推進試點單位預算管理制度改革，財政資金年初一次性下達，資金使用和支配權交由試點單位，財政和試點單位主管部門不再對資金使用進行審核，試點單位只需將預算執(zhí)行情況報財政和主管部門備案。改革財政補助資金核算方式，探索建立基于編制總量和單位目標績效的核算方式，推動財政資金由“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”方向轉變。

（四）完善監(jiān)管措施，提升事業(yè)單位公共服務質量和效率。堅持權責一致的原則，在給事業(yè)單位充分賦權的同時，加強監(jiān)管，確保事業(yè)單位規(guī)范用權，不斷提升公共服務質量和效率。一是推進事業(yè)單位信用體系建設。將事業(yè)單位法人納入社會信用體系建設范疇，完善信用信息收集公示披露機制，將年度報告公示、日常監(jiān)管運行、績效等相關情況列為信用信息，加強對事業(yè)單位的信用約束。二是健全事業(yè)單位信息披露制度。按照信息公開工作的有關規(guī)定，推行事業(yè)單位信息公開，除保密和內部運行信息之外，事業(yè)單位機構編制、人員、績效、監(jiān)管等相關信息應向社會進行公開，維護社會公眾知情權和參與權，為構建事業(yè)單位社會化監(jiān)管模式奠定基礎。三是加強對事業(yè)單位的績效監(jiān)管。完善事業(yè)單位績效考核工作機制，通過完善的考核指標和充分的考核結果使用機制，強化事業(yè)單位公益屬性，引導其不斷提升自身公共服務質量和效率。四是深化事業(yè)單位異常名錄管理制度。及時將事業(yè)單位違規(guī)行為載入異常名錄，結合信用體系建設，將事業(yè)單位異常信息納入信用信息，增強異常名錄的約束作用。

（五）創(chuàng)新理事會組成模式，激發(fā)社會資源參與公共服務熱情。在條件具備的試點單位，開展理事會組成模式改革，減少理事會中政府工作人員比例，大幅提高行業(yè)專家、學者、社會愛心人士、服務對象代表的占比，探索公開招募理事模式，將懂專業(yè)、懂管理、懂發(fā)展的人員吸納進理事會，將理事會真正打造成為試點單位發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方向、重大問題、管理層選聘的重要決策機構。通過將社會愛心人士吸納進理事會，為社會資源參與公共服務提供有效渠道，通過引入社會資源，改進試點單位公共服務能力和水平。

（六）加強宣傳培訓，提升對試點工作的認識水平。對于試點單位和主管部門，加大宣傳培訓力度，通過培訓會、座談會等形式，對法人治理結構政策和改革舉措進行深入解讀，消除顧慮，增強信心，提升他們對試點工作的認識水平和重視程度。加大公眾宣傳力度，提升社會公眾參與事業(yè)單位監(jiān)管和決策的積極性，為試點工作營造良好的社會輿論氛圍。

關鍵詞：事業(yè)單位 法人治理 試點 調研 評估