日照市明確市縣（區(qū)）事權劃分推進簡政放權的實踐與探索

王寶忠

近年來，日照市認真貫徹落實十八屆四中全會精神，在創(chuàng)新行政管理體制、深化機構改革方面下了很大功夫，經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能不斷得到加強。為推動改革向縱深發(fā)展，著力解決跨領域、部門和層級的重大問題，2015年以來，日照市充分考慮市、縣（區(qū)）的現狀，部署開展了市、縣（區(qū)）兩級政府及其工作部門的事權劃分工作，出臺了《關于進一步明確市和縣（區(qū)）事權劃分理順職責權限的通知》《關于調整市和縣（區(qū)）有關事權的通知》（列入事權劃分的市直32個部門系統(tǒng)內事權劃分意見同時出臺），以事權劃分推進簡政放權，切實加強政府自身建設、提高政府效能。

一、全面開展事權劃分工作的考量和現實需要

這次事權劃分工作，是日照市落實“突破園區(qū)，聚力招引”工作的一項重要抓手，目的在于切實解決好市與縣（區(qū)）之間存在的體制不順、職責關系不清、管理服務不規(guī)范等矛盾和問題，為加快形成法制規(guī)范、分工合理、職責明確、運轉高效的政府間事權縱向配置和運行機制奠定基礎，在總體設計上主要考慮了三個方面的現實需要：

一是積極適應經濟發(fā)展新常態(tài)，推動經濟轉型升級的迫切需要。市、縣（區(qū)）政府職能配置是否合理、運行是否暢通，直接影響到行政效能的提升和活力的發(fā)揮。這幾年，日照市經濟社會持續(xù)發(fā)展的潛力和優(yōu)勢正在逐步顯現，但發(fā)展中不協(xié)調、不平衡、不可持續(xù)的問題仍然比較突出，外部環(huán)境依然復雜多變，市場主體的動力和活力還有些不足。面對當前嚴峻的經濟形勢，推動經濟轉型升級，解決下行壓力和面臨的諸多困難，迫切需要大力簡政放權，進一步釋放改革紅利。只有通過明確市和縣（區(qū)）事權劃分，理順職責權限，不斷減少市級政府對微觀經濟活動的干預，賦予縣（區(qū)）政府更多的經濟社會管理權限，加快形成分工合理、管理科學、權責一致、運轉高效、監(jiān)督有力、便于追責、法律保障的政府權力縱向配置體系與運行機制，才能進一步激發(fā)市場活力、需求潛力和發(fā)展的內生動力，才可以有力推動結構調整、轉型升級，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。

二是更好履行政府職能，增強社會治理能力的客觀需要。現代政府治理要求科學界定政府公共權力邊界，并實現公共權力的合理配置和規(guī)范運行。政府公共權力縱向配置就是事權劃分，是政府治理體系的核心構成要素。長期以來，日照市在履行政府職能方面付出了很多努力，但由于一直沒有全面、系統(tǒng)地理順市和縣（區(qū)）的事權關系，一方面，市政府包攬了過多的城市經濟和社會管理事務，市直部門管了一些不該管也管不好的事，人權、財權、事權過分集中，抓宏觀、推進體制機制創(chuàng)新的時間和空間受到一定程度的影響；另一方面，縣（區(qū)）政府應有的職責權限不到位，人權與財權、財權與事權、事權與人權不能有效匹配，影響了政府功能的充分發(fā)揮。解決這些問題，必須通過推進各級政府事權劃分的規(guī)范化、高效化，加快現代政府建設，實現政府治理體系和治理能力的現代化，來更好地促進經濟發(fā)展和社會進步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求。

三是建立現代財政制度的重要支撐?！度照帐腥嫔罨母镏匾e措實施規(guī)劃（2014—2020年）》提出了“落實省以下財政體制改革方案，完善政府間收入分配關系，建立事權和支出責任相適應的制度”的目標。事權劃分是現代財政制度有效運轉的基礎和支撐，是理順政府間財政關系的邏輯起點和前置條件。只有明確政府間事權劃分，才能相應界定各級政府的支出責任，并合理選擇轉移支付方式，確定財力與事權相匹配的程度，滿足各級政府履行事權的財力需求，實施相應的預算管理。因此，必須既審慎穩(wěn)妥又堅定果敢地推進市和縣（區(qū)）政府事權的規(guī)范化，進一步明確政府事權和支出責任。

二、日照市事權劃分工作的基本情況和主要做法

事權劃分工作從日照市城市構成的特殊情況入手，充分考慮市、縣、區(qū)的現狀，工作中堅持合法性、屬地管理與重心下移相結合、權責一致及服務群眾的原則，突出重點，精準發(fā)力。

（一）突出創(chuàng)新，在探索中實現破題。推進各級政府事權規(guī)范化，建立事權和支出責任相適應的制度是十八屆三中、四中全會部署的一項重要改革任務，也被日照市列入全面深化改革的重點內容。作為在全省首個大范圍探索事權劃分的地級市，在工作范圍廣、難度大、可借鑒的經驗少的條件下，日照既做了分行業(yè)的探索，又做了全面的準備。2015年，在質監(jiān)領域率先印發(fā)了事權劃分意見；在教育領域，將市直部門主辦的9所義務教育學校下放地方政府管理；在城市建設管理領域，對市區(qū)環(huán)衛(wèi)工作事權、安置房項目建設相關的立項、環(huán)評、施工許可等職責進行了調整、下放等；在綜合執(zhí)法領域，將執(zhí)法機構和人員編制力量下放區(qū)一級，市和區(qū)只保留一個執(zhí)法層級；在落實園區(qū)享有的管理權限方面，按照“突破園區(qū)、聚力招引”工作要求，先后分兩批次向有關園區(qū)下放市級經濟管理權限141項。這些方面的探索得到了市委、市政府的高度重視，主要領導分別作出了重要批示。依托這些工作基礎，日照市編委印發(fā)了《關于進一步明確市和縣（區(qū)）事權劃分理順職責權限的通知》（日編〔2015〕56號），市、縣（區(qū)）事權劃分工作的大幕正式拉開。

（二）抓牢“三點”，打造事權劃分總體框架。一是明晰市級政府在事權配置中的著力點。作為中央、省與區(qū)縣的重要關節(jié)點，市級政府地位和作用十分重要，發(fā)揮著承上啟下的作用。日照市充分發(fā)揮主動性，有針對性地加強區(qū)域管理和統(tǒng)籌協(xié)調，著力抓大事、管宏觀，進一步簡政放權，最大限度減少對微觀事務的管理。對直接面向基層、量大面廣、由區(qū)縣政府管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放到區(qū)縣政府和基層管理。結合前期開展的權力清單編制工作，在行政權力取消、轉移、下放上下功夫，對可以由縣級以上政府部門實施、但實際工作中由市級部門實施的事權，以及雖明確由設區(qū)的市工作部門承擔，但條件成熟、可由市級工作部門委托區(qū)縣實施的事權進行全面梳理，在此基礎上，提出了進一步調整和理順與縣（區(qū)）事權劃分的工作方案。二是找準縣級政府在事權配置中的承接點。明確市、縣（區(qū)）事權劃分，就是要縣（區(qū)）將工作重心放到社會管理具體的組織實施上，強化直接面向基層群眾服務與管理職能，維護市場經濟秩序和社會穩(wěn)定，健全社會管理和公共服務體系，增強處置突發(fā)公共事件和維護公共安全的能力。因此，日編〔2015〕56號和日政辦發(fā)〔2016〕22號文件都明確提出了縣級政府對于承接的市級轉移、下放的事權，必須研究提出簡政放權承接和行政權力流程再造的具體工作方案，對業(yè)務對接、規(guī)范運作、強化監(jiān)督等方面提出具體要求，并健全完善首問負責制、一次性告知制、服務承諾制、限時辦結制等制度，修訂完善窗口聯(lián)席會議、審批綠色通道、交辦等規(guī)章制度。三是把握市與市轄區(qū)事權配置的平衡點。日照市級政府主要是強化宏觀管理職責和能力，推進宏觀管理目標制定和政策手段運用機制化，完善頂層設計和制度設定，將具體管理事項交由市轄區(qū)政府承擔，實現管理和執(zhí)法重心下移；而作為市轄區(qū)的東港區(qū)政府重點發(fā)揮在城市管理中的基礎地位和作用，強化在經濟建設和公共服務方面的職能。通過對市與市轄區(qū)政府事權的合理劃分，完善市與市轄區(qū)兩級政府的服務功能，降低城市管理成本。在關系理順的基礎上，健全行政執(zhí)法體制機制，合理劃分執(zhí)法權限，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立了權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制。

（三）不搞“一刀切”，精準發(fā)力重要區(qū)域和重點領域。依據權力清單、責任清單、“三定”規(guī)定等，日照市分別對市和區(qū)縣部門各自專有事權、共有事權、委托事權等進行梳理界定，著重抓好重要區(qū)域和重點領域的事權劃分。重要區(qū)域，就是重點梳理界定市與東港區(qū)、嵐山區(qū)、日照經濟技術開發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)的事權關系；重點領域，就是重點梳理界定城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市建設管理、市場監(jiān)管、食品藥品、環(huán)境保護、安全生產、教育、交通運輸、社會保障、衛(wèi)生計生等與民生及經濟社會發(fā)展密切相關的領域的事權。

一是重點加強對事權劃分工作的督導指導。事權劃分工作政策性強，需要具體問題具體分析，不能制定統(tǒng)一的模板，更不能搞“一刀切”。日照市機構編制部門既落實各有關部門單位的主體責任，又加強了對這項工作的統(tǒng)籌協(xié)調和督導調度，將省食藥局、交通運輸廳、市質監(jiān)局等部門的事權劃分意見發(fā)至市直各部門單位作為參照，有針對性地選擇交通運輸、質監(jiān)、環(huán)境保護等部門進行實地座談交流，召開培訓會議，面對面進行指導，確保了各部門、單位的事權劃分科學、清晰和有效實施。

二是統(tǒng)籌做好與其他工作的有機銜接。為避免重復勞動，結合行政權力取消下放“回頭看”工作，對需進一步下放和取消的行政審批事項進行了梳理研究；結合各區(qū)縣急需市里幫助解決的重點問題等工作，對涉及的事權劃分有關事項，同步征求市直有關部門、單位的意見；結合綜合行政執(zhí)法改革工作，將納入綜合行政執(zhí)法領域的有關部門單位行政處罰事項進行了剔除。在征求部門意見并提交市法制辦進行合法性審查的基礎上，對32個部門、單位的事權進行了梳理、劃分，對市、縣（區(qū)）有關事權作進一步調整，共涉及事權44項，其中，下放縣（區(qū)）39項，其他調整5項。

三是加強事中事后監(jiān)管。日編〔2015〕56號和日政辦發(fā)〔2016〕22號文件都明確提出對于下放縣（區(qū)）事權的監(jiān)管要求，正確處理“放”與“管”的關系，根據轉移委托下放事項的特點，研究提出如何加強對承接部門行使權力過程的指導和監(jiān)督措施；通過隨機抽查、調查評估、第三方評價等形式，對轉移委托下放的權力事項進行監(jiān)管。適應行政審批制度改革的新要求，推動部門更新管理理念，改進管理方式，真正把工作重心由事前審批轉移到事中事后監(jiān)管上來，避免管理缺位，防止“一放就亂”。

三、繼續(xù)深化關鍵領域的事權劃分的思路設想

一是進一步深化市與園區(qū)的事權關系。這里指的園區(qū)主要是日照經濟技術開發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)和日照國際海洋城。這次市縣政府部門間的事權劃分意見，對這三個園區(qū)的事權進行了明確，但還需進一步深化。結合下半年開展的修訂部門“三定”規(guī)定工作，組織市直部門和園區(qū)進行對接，進一步向園區(qū)延伸服務，市直部門能夠承擔的社會管理等方面的事權盡可能交由市直部門承擔，以強化園區(qū)經濟功能，切實減輕園區(qū)辦社會負擔。這些事權劃分都將在“三定”規(guī)定這一規(guī)范性文件中予以明確；對明確由園區(qū)承擔的事權，盡快建立權力清單和責任清單，使事權法定化。

二是合理劃分縣（區(qū)）政府（管委）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權關系。這是個薄弱點，也是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責不一致的根源。今年，日照市已經出臺了深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的意見，目前各區(qū)縣正在梳理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的具體事項目錄，即將以權力清單的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放一批管理權限，年底前編制完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力清單和責任清單目錄并向社會公布，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法正確履行職責。各園區(qū)實行扁平化管理，黨群工作、社會管理、農業(yè)農村等工作盡量實行屬地管理。

三是進一步厘清部門間的職責邊界?？v向間事權劃分結束后，繼續(xù)推進部門間的職責邊界劃分，特別是隨著改革的深入，日照市對部分領域的管理體制機制進行了調整，綜合行政執(zhí)法、口岸管理等方面的職責分工需要結合修訂部門“三定”規(guī)定工作進一步夯實，防止出現推諉扯皮、監(jiān)管空白。

四是建立動態(tài)調整機制，及時調整事權。事權劃分是一個動態(tài)調整的過程，今年中央也將出臺理順事權劃分和支出責任的指導性文件。因此，及時對事權劃分進行調整、補充、完善是落實簡政放權、轉變政府職能改革精神的重要一環(huán)。

五是研究理順市縣兩級的支出責任劃分。按照《省政府辦公廳轉發(fā)省財政廳等部門關于在教育衛(wèi)生計生交通運輸領域開展省與市縣事權和支出責任劃分試點的意見的通知》（魯政辦發(fā)〔2016〕2號）文件要求，結合日照市實際，研究理順市、縣（區(qū)）兩級教育、衛(wèi)生計生、交通運輸領域的事權和支出責任劃分。同時，按照“事權和財權相匹配”的原則，研究確定市、縣（區(qū)）之間的支出責任劃分。

關鍵詞：事權劃分 現實需要 主要做法 思路設想