區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)效能研究

建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政體制改革的重要目標(biāo)。如何增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力，提升政府公共服務(wù)效能成為各級(jí)政府面臨的一大重要課題。濟(jì)南市槐蔭區(qū)編辦以槐蔭區(qū)政府實(shí)踐為研究對(duì)象，以公眾需求為視角，對(duì)區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)效能建設(shè)作初步探討。

一、精準(zhǔn)定位，把握區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)方向

（一）區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)內(nèi)涵

一是以公共需求為導(dǎo)向，讓公共服務(wù)“觸手可及”。政府提供公共服務(wù)必須以公共需求為導(dǎo)向，以公眾滿意度為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)級(jí)政府必須利用好與居民空間距離近的地理優(yōu)勢(shì)，在優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量、提升公共服務(wù)效率方面多做文章。

二是以非營利性為準(zhǔn)繩，加大政府公共支出力度。公共服務(wù)的不可排他性和不可競爭性，決定了其在消費(fèi)上的免費(fèi)性。區(qū)級(jí)政府必須完善本級(jí)公共財(cái)政體制，加大公共服務(wù)支出，保障在教育、科技、勞動(dòng)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善公共服務(wù)體制機(jī)制，做到突出重點(diǎn)、專款專用、落實(shí)到位。

三是以多元善治為目標(biāo)，兼容并包提升服務(wù)效率。隨著社會(huì)需求的不斷增長，引入市場機(jī)制和第三方協(xié)同治理成為大勢(shì)所趨。區(qū)級(jí)政府面對(duì)形形色色的基層需求，亟需建立多中心供給機(jī)制，基于公共服務(wù)的非營利性，政府必須是公共服務(wù)的“掌舵人”，將部分公共服務(wù)授權(quán)給有資質(zhì)的社團(tuán)、企業(yè)或其他公共組織，通過影響市場力量而非創(chuàng)設(shè)公共項(xiàng)目來解決問題，形成多元合作的善治模式。

（二）區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)價(jià)值

一是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，有利于建設(shè)服務(wù)型政府。在公共服務(wù)方面政府應(yīng)為掌舵而非劃槳，授權(quán)而非服務(wù)。區(qū)級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把精力主要集中于制度創(chuàng)新、制度實(shí)施和監(jiān)督管理上，營造一個(gè)有利的整體環(huán)境，并促進(jìn)市場健康有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)從全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

二是完善公共服務(wù)體系，有利于提高政府競爭力。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府之間的競爭主要體現(xiàn)在發(fā)展環(huán)境上。只有通過提供良好的公共服務(wù)，建立透明有序的市場環(huán)境，才能增強(qiáng)自身的競爭力，吸引更多的投資者涌入當(dāng)?shù)亍?/p>

三是創(chuàng)新社會(huì)治理方式，有利于激發(fā)社會(huì)組織活力。政府部門將公共服務(wù)職能過渡給第三方，成為培育社會(huì)組織發(fā)展的杠桿，充分發(fā)揮社會(huì)組織在管理社會(huì)事務(wù)中的積極作用，促進(jìn)公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等各類社會(huì)組織發(fā)展，探索形成公共性的協(xié)同自治新模式。

四是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理，有利于解決編制緊張矛盾。在基層政府，日益增加的職責(zé)任務(wù)與有限的機(jī)構(gòu)編制資源形成了矛盾對(duì)立的兩個(gè)方面。在多元善治模式下，政府可通過實(shí)施購買服務(wù)，使逐年擴(kuò)展的公共服務(wù)事項(xiàng)與愈加嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制之間的矛盾得到根本性改善。

二、認(rèn)真審視，深入剖析區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)存在的問題

（一）槐蔭區(qū)近三年政府公共服務(wù)供給狀況

一是公共服務(wù)供給總量連年增加。2013年槐蔭區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值309億元，財(cái)政收入33億元，全年民生領(lǐng)域投入達(dá)13.8億元，超過財(cái)政支出的60%。同時(shí)，出臺(tái)了公益性建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，新設(shè)立1000萬元民生專項(xiàng)引導(dǎo)資金，完成了基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等7大類108項(xiàng)民生工程。2014年全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值357.7億元，財(cái)政收入39億元，民生領(lǐng)域投入達(dá)17.3億元，占總支出的65%，8類20件民生實(shí)事全部落實(shí)。2015年全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值387億元，財(cái)政收入45億元，民生投入占財(cái)政支出比重達(dá)75%，10類30件民生實(shí)事全面落實(shí)。在區(qū)級(jí)公益性建設(shè)項(xiàng)目上的投資額連年增長，2014年公益性建設(shè)項(xiàng)目投入5572萬元（街辦配套972萬元），2015年公益性建設(shè)項(xiàng)目投入6000萬元（街辦配套600萬元），比上年增長了428萬元，政府投入明顯增加。

二是公共服務(wù)供給水平不斷提升。近年來，槐蔭區(qū)共新建、改建中小學(xué)和幼兒園21所，省、市級(jí)規(guī)范化學(xué)校達(dá)30所，新建44處文體設(shè)施，省實(shí)驗(yàn)中學(xué)圖書館對(duì)社會(huì)開放，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。為進(jìn)一步建立完善多元服務(wù)供給模式，促進(jìn)槐蔭區(qū)公共服務(wù)市場化，區(qū)政府于2016年3月頒布實(shí)施了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，確定6類57款320項(xiàng)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，有效推進(jìn)了政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的效能建設(shè)進(jìn)程。

三是公共服務(wù)在農(nóng)村惠民領(lǐng)域成效顯著。2012年開始，槐蔭區(qū)以生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等建設(shè)項(xiàng)目為載體，努力推動(dòng)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作開展，通過小院論壇、居民代表議事會(huì)、居民網(wǎng)格化管理員等群眾性組織，變民生建設(shè)項(xiàng)目政府自主實(shí)施為“群眾點(diǎn)菜、街道聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作、政府買單”的新型運(yùn)作模式。同時(shí)，槐蔭區(qū)還進(jìn)一步加大對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作的投入，2014、2015年村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目累計(jì)投入達(dá)到1億元（其中爭取上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金3028萬元），完成62個(gè)村的177個(gè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，極大改善、提升了村民生活環(huán)境，使9.9萬村民直接受益，并喜獲濟(jì)南市9個(gè)省、市級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收第一名的好成績。

（二）存在的問題

一是政府公共服務(wù)水平仍有較大提升空間。主要表現(xiàn)在三方面：一是公共服務(wù)投入還不夠。絕大部分局限在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、上學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)和社會(huì)保障等切實(shí)關(guān)系到百姓“生存”的領(lǐng)域，在科技、文化、旅游等高層次的“生活”領(lǐng)域投入不夠，這也說明槐蔭區(qū)的公共服務(wù)尚處在初級(jí)發(fā)展階段。二是區(qū)域發(fā)展不均衡?；笔a區(qū)西部建設(shè)起點(diǎn)較低，起步較晚，相關(guān)公共配套設(shè)施滯后，在市級(jí)公共資源分享方面仍有較大落差，這嚴(yán)重制約槐蔭區(qū)的整體發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。三是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，公共服務(wù)均等化任重道遠(yuǎn)。

二是社會(huì)力量參與公共服務(wù)程度不夠。截至2015年12月，在槐蔭區(qū)民政局登記的民辦非企業(yè)共157家，社會(huì)團(tuán)體共23家。雖然社會(huì)組織數(shù)量不少，但是各單位普遍規(guī)模小，參與回應(yīng)程度較低。究其原因：一是我區(qū)社會(huì)組織起步晚，參與公共服務(wù)的時(shí)間短，社會(huì)化水平低；同時(shí)，對(duì)公共服務(wù)多元供給模式宣傳還不夠到位，忽視了社會(huì)回應(yīng)；二是符合承接條件的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)不多，社會(huì)組織從事的領(lǐng)域不廣泛，專業(yè)化水平不高，社會(huì)組織在自身建設(shè)方面也明顯不足。

三是法律和制度建設(shè)還不夠完善。經(jīng)過初期的探索和實(shí)踐，我國政府購買公共服務(wù)在法律制度建設(shè)方面取得了一些成效。出臺(tái)了國務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》等。但是，大部分指導(dǎo)意見原則性強(qiáng)，在具體實(shí)踐中缺乏可操作性，造成老百姓在辦事、辦證的過程中，不時(shí)遭遇“事不辦”“事難辦”和“奇葩證明”；一件原本并不復(fù)雜的事情，卻因?yàn)橹贫鹊谋趬竞腿藶榈姆h，降低了行政效能。

三、多點(diǎn)著力，全方位提升區(qū)級(jí)政府公共服務(wù)效能

（一）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，準(zhǔn)確界定政府角色。區(qū)級(jí)政府為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的公共服務(wù)，不僅是加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，也是推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容，推進(jìn)公共服務(wù)“零距離”，必須堅(jiān)定不移地把改善民生作為公共財(cái)政為民聚財(cái)理財(cái)?shù)淖罱K目的。下一步，將結(jié)合山東省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，大力推廣網(wǎng)上服務(wù)。凡具備網(wǎng)上辦理?xiàng)l件的事項(xiàng)，都要推廣實(shí)行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋，實(shí)現(xiàn)辦理進(jìn)度和辦理結(jié)果網(wǎng)上實(shí)時(shí)查詢，樹立為民服務(wù)零距離理念，通過網(wǎng)上咨詢、微信公眾號(hào)、自助終端等公共服務(wù)平臺(tái)，為群眾提供方便快捷的多樣化服務(wù)。

（二）以改善民生為重點(diǎn)，建立聯(lián)動(dòng)服務(wù)體系。堅(jiān)持民生優(yōu)先，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，建立健全區(qū)、街道、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)行政服務(wù)體系。一是增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，搭建社區(qū)信息化服務(wù)平臺(tái)，健全以社區(qū)服務(wù)中心為重點(diǎn)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施體系，構(gòu)筑“一站式、全覆蓋”的公共服務(wù)圈。二是完善政府購買服務(wù)制度，擴(kuò)大多元主體參與社會(huì)治理的深度和廣度。三是廣泛拓展公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅要在基本公共服務(wù)上下功夫，還要在高層次服務(wù)上求提升。四是大力培育社區(qū)事務(wù)類、慈善公益類、志愿服務(wù)類社會(huì)組織。五是打破城鄉(xiāng)二元機(jī)制，把推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為發(fā)展公共服務(wù)的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。

（三）創(chuàng)新公共服務(wù)供給，構(gòu)建多元合作機(jī)制。重塑政府與社會(huì)的合作互動(dòng)關(guān)系，在政策方面予以適當(dāng)扶持，盡快建立起科學(xué)規(guī)范的管理機(jī)制。對(duì)那些不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征、進(jìn)入門檻較低的公共服務(wù)，逐步向民營企業(yè)和民間組織開放；對(duì)那些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征明顯、進(jìn)入門檻較高的公共服務(wù)，主要引入市場機(jī)制，加強(qiáng)公共服務(wù)內(nèi)部的競爭；對(duì)仍要依靠公共部門來提供的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等重大項(xiàng)目，可采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制度、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。

（四）完善績效評(píng)估體系，不斷提高群眾滿意度。一是嚴(yán)管開頭，建立“公眾導(dǎo)向”的政府績效評(píng)估體系。督促政府各部門與政府工作人員真正建立并在工作中實(shí)施“公眾導(dǎo)向”理念。把經(jīng)濟(jì)性評(píng)估、效率評(píng)估和針對(duì)居民滿意的效益評(píng)估很好地結(jié)合起來。二是嚴(yán)管過程，組成多元化的績效評(píng)估主體。在政府績效評(píng)估中引入多元評(píng)價(jià)主體，拓寬民意表達(dá)渠道，減少評(píng)估誤差。三是嚴(yán)管結(jié)果，運(yùn)用科學(xué)化的績效評(píng)估方法。三分制度，七分執(zhí)行，如果不抓落實(shí)，再好的目標(biāo)、再好的藍(lán)圖也只是鏡中花、水中月。從公共服務(wù)自身的特質(zhì)入手展開探索，在績效指標(biāo)的設(shè)定方面與目標(biāo)管理相結(jié)合，切實(shí)抓好績效評(píng)估工作，不斷提升服務(wù)效能，為區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障。

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