新型城鎮(zhèn)化進程中新市民職業(yè)技術培訓保障機制構建

黃瑞玲+安二中

【摘要】結合目前我國新市民職業(yè)技術培訓現狀及前人研究成果，提出構建新市民職業(yè)技術培訓保障機制的指導思想及應遵循的六項原則。在此基礎之上，從組織保障、立法與資源保障、制度保障及質量保障四方面構思新市民職業(yè)技術培訓保障機制建設的總體框架，并進一步探討新市民職業(yè)技術培訓保障機制構建的宏觀與微觀奮斗目標。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；新市民；職業(yè)技術培訓；保障機制

【中圖分類號】G725【文獻標識碼】A【文章編號】10018794（2016）09003504

一、引言

2014年國務院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》顯示：1978—2013年城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人猛增為7.3億人。城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點，從1978年的17.9%提升到2013年的53.7%；僅2000—2011年，農村人口就減少1.33億人。要實現2020年常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右的目標，必須實現1億左右的農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。[1]以農民工和城郊失地農民為代表的這一龐大的“新市民”群體可持續(xù)生計問題已成為當今社會非常突出的社會問題。

職業(yè)技術培訓是提升新市民人力資本，增強就業(yè)競爭力，改善其生存環(huán)境的重要手段。加強新市民職業(yè)技術培訓，提升其文化素養(yǎng)和勞動技術水平，使他們從體力型、數量型向技能型、質量型轉變，不僅滿足我國城鎮(zhèn)化進程的需要；同時也是建設和諧社會的重要舉措。因此，新市民職業(yè)技術培訓相關問題已成為當今社會的熱點與焦點，備受我國政府和學界廣泛關注。

本文旨在研究新型城鎮(zhèn)化進程中新市民職業(yè)技術培訓保障機制構建的基本思路，為推動新市民職業(yè)技術培訓科學、規(guī)范發(fā)展，提升新市民人力資本盡綿薄之力。

二、新市民職業(yè)技術培訓保障機制構建的指導思想與原則（一）指導思想

在新型城鎮(zhèn)化進程中，新市民職業(yè)技術培訓保障機制構建應以國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、農業(yè)部組織實施的農村勞動力轉移培訓陽光工程、人社部農民工職業(yè)技能提升計劃“春潮行動”實施方案、跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的奮斗目標等為指導。堅持政府扶持、齊抓共管、統籌規(guī)劃、分步實施、整合資源、創(chuàng)新機制、按需培訓、注重實效的方針。以人力資源市場需求為導向，以提高新市民的基本職業(yè)技能為核心，以實現就業(yè)為目標，綜合運用財政扶持政策、競爭及激勵手段，充分調動新市民個人、用人單位、群眾團體及教育培訓機構的積極性，[2]創(chuàng)新新市民職業(yè)技術培訓工作機制，建立多元化新市民職業(yè)技術培訓體系，開展多渠道、多形式、多層次的新市民職業(yè)技術培訓。加快建立政府支持、面向人資市場、多元化辦學的培訓機制，以推進城鎮(zhèn)化進程，助力新市民的城市融入，構建和諧社會。

（二）基本原則

面對目前新市民職業(yè)技術培訓現狀，筆者認為，新市民職業(yè)技術培訓保障機制建設應堅持以下六項原則：

1堅持統籌規(guī)劃，分工負責的原則

要改革目前新市民職業(yè)技術培訓組織和管理政出多門，各自為政的體制弊端，必須充分發(fā)揮政府宏觀調控職能，建立政府監(jiān)管下的責、權、利明確的組織和管理體制。根據當地政府分級管理，職能部門各負其責，新市民工作聯席會議統籌協調，建立既分工明確，又相互協作的新市民技術培訓工作機制。[3]堅持城鄉(xiāng)統籌，加快新市民輸出與輸入兩地資源的整合，盡量做到層次、類型不同的兩地培訓平臺各司其職。輸出地應立足本地職業(yè)技術培訓資源，順應城市經濟社會發(fā)展的需要，針對性地開展二、三產業(yè)的技術培訓；輸入地要根據本地市經濟發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)升級需求及人力資源市場動態(tài)，開展急需的、較高層次的職業(yè)技術培訓。各級政府要把新市民職業(yè)技術培訓工作納入到國民經濟、社會發(fā)展規(guī)劃中，遵循就業(yè)、培訓、技能鑒定和培訓資金補貼分工負責、統一歸口管理的原則，落實責任單位和分管領導。人資社保、發(fā)展改革、農業(yè)、財政、教育、扶貧、科協、婦聯、共青團、工會、社區(qū)等組織要相互協作，共同做好新市民職業(yè)技術培訓工作。[4]

2堅持政府調控，市場引導并進的原則

各級政府應行使宏觀指導、調控和管理職責，制定新市民職業(yè)技術培訓規(guī)劃和年度培訓計劃；對現有培訓資源進行優(yōu)化整合和創(chuàng)新，在促進其有效利用基礎上，制定政策和措施。與此同時，還應發(fā)揮市場機制在職業(yè)技術培訓資源配置中的基礎性作用，加強訪調、監(jiān)督和跟蹤管理，努力構建順應市場經濟規(guī)律、利用市場機制調節(jié)的多元化參與的新市民職業(yè)技術培訓保障機制。鑒于此，應根據相關法規(guī)、制度，對行政職能、公益性職能和經營性職能在新市民職業(yè)技術培訓工作中的作用進行科學界定。行政職能納入行政機關；公益性職能要規(guī)范，合理設置培訓機構，理順管理體制，確保培訓資金來源，保證公益性職能充分發(fā)揮；經營性職能要放開，組建經營服務實體，參與市場競爭。[5]逐步形成一個政府主導、市場調節(jié)的新市民職業(yè)技術培訓保障機制，充分動員社會培訓資源服務于新市民技能培訓工作。

3堅持地域特色，按需施教的原則

為緩解結構性“用工荒”，調動新市民參訓的積極性，必須增強新市民職業(yè)技術培訓的針對性和有效性，按需施教。因此，新市民職業(yè)技術培訓保障機制建設必須突出地域特色，遵循市場規(guī)律，以城市遠景發(fā)展規(guī)劃為基礎；緊緊圍繞各地區(qū)加快提升產業(yè)、科技、環(huán)境及國際競爭力，發(fā)展現代制造業(yè)、現代服務業(yè)、現代農業(yè)的戰(zhàn)略目標；結合各地自然、經濟及社會條件，產業(yè)結構調整目標，勞動力市場信息及新市民群體特點。培訓主管部門要適時分析勞動力資源發(fā)展動態(tài)，完成勞動用工需求預測，根據不同地區(qū)、不同行業(yè)發(fā)展的具體要求，引領培訓單位不斷調整技能培訓的內容，靈活開展定向式、訂單式、儲備式的培訓；鼓勵成長型企業(yè)采取“招工、培訓、就業(yè)”三位一體的培訓模式，建立培訓與就業(yè)對接機制；堅持能力為本原則，區(qū)分不同的培訓對象，從崗位用工需求入手，以職業(yè)崗位所需的知識結構、能力結構和職業(yè)道德要求為依據，構建培訓模式，開設多種類型的培訓班，滿足本地區(qū)勞動力用工需求。

4堅持統一性和多樣性相結合的原則

各地應根據本區(qū)域新市民群體的文化程度、年齡層次、居住條件、就業(yè)崗位與收入水平等不同情況，遵循市場規(guī)律，構建符合當地實際的新市民職業(yè)技術培訓保障機制。優(yōu)化配置各類職業(yè)技術培訓資源，積極探索校際之間、校企之間、企業(yè)之間聯合辦學，促進培訓資源優(yōu)化整合，共享培訓資源的新路子。堅持實際操作與專業(yè)理論知識相結合；崗前培訓、在崗培訓與離崗培訓相結合；技能培訓與學歷教育相結合；技能培訓、安全培訓、法治宣傳與城市行為規(guī)范相結合；長期、中期、短期相結合；引導性培訓與創(chuàng)業(yè)培訓相結合。采取靈活、多樣的培訓方式，使參訓的新市民在獲得一技之長的同時，提升其安全、法治、市場及環(huán)境意識，加深新市民對城市行為規(guī)范的了解，助推新市民的城市融入。對不同技術含量的職業(yè)技術培訓，可以視具體情況采取集中授課與現場指導相結合的教學模式。對較高文化程度的新市民，可以考慮采取彈性學分制，引導其參加中、長期培訓，提高學歷層次，增強其就業(yè)競爭力。[6]

5堅持激勵機制與就業(yè)準入制度結合的原則

面對新市民職業(yè)素質相對低下，經濟承受能力參差不齊的現狀，開展新市民職業(yè)技術培訓，一方面要實行激勵機制，對參訓者實行補貼或獎勵。對開展新市民培訓的企業(yè)和單位給予資金、場所、師資等方面的支持，而且還應出臺稅收減免等優(yōu)惠政策；另一方面大力提倡實行勞動預備制度和就業(yè)準入制度，促使新市民掌握一定的職業(yè)技術并取得相應的上崗證書或職業(yè)資格證書。[7]對通過考核要求的參訓新市民，頒發(fā)技術培訓證書、特殊專業(yè)技能證書。引導符合條件的新市民參加全國統考或相應部門組織的職業(yè)技術鑒定，取得國家統一頒發(fā)的職業(yè)資格證書。加強對從事高危行業(yè)和特殊工種作業(yè)新市民的專門技術培訓，嚴格技能考核鑒定和發(fā)證制度。屬于國家規(guī)定實行就業(yè)準入控制的職業(yè)（工種）人員必須取得相應職業(yè)資格證書。勞動用工緊缺時，用人單位招聘的尚未參加培訓的特殊職業(yè)（工種）新市民，可以先招收后培訓，待取得相應職業(yè)資格后才能安排到相應崗位。

6堅持受益、能力及保障相結合的原則

在新市民培訓供需矛盾突出，培訓資源與經費供應有限的情況下，構建新市民職業(yè)技術培訓保障機制，第一，應堅持受益原則，即“誰受益，誰付款”。由受益者負擔培訓費用，符合公眾認可的公平觀念，支付的金額應該與將來回報多少成正比。第二，分析新市民的擔負能力，使參訓的新市民分擔的費用在其可承受范圍之內。第三，將培訓機會分期分批地分配給需求迫切的新市民，使有限的培訓資源發(fā)揮最大的社會經濟效益。首先應優(yōu)先考慮文化基礎較好、培訓意愿強烈，且自愿承擔部分培訓費用的新市民。對其中暫時無力付費的新市民，培訓機構可簽訂培訓合同，在培訓之后的一定期限內支付自己應承擔的培訓費用。其次安排文化基礎較薄弱，但參訓意愿強烈，且自愿分擔部分培訓費用者。各級政府應將中央和省級財政下撥及地方配套的各項新市民培訓資金，統籌并整合使用，根據實際情況，確定培訓補貼標準，落實企業(yè)培訓資金，并加強培訓資金監(jiān)管。鼓勵行業(yè)、企業(yè)建立在崗職工培訓獎勵基金，支持在崗新市民參加技能培訓。

三、新市民職業(yè)技術培訓保障機制構建的總體框架新市民職業(yè)技術培訓保障機制建設應立足現有基礎，創(chuàng)新運作機制，整合培訓資源，完善培訓條件，適應培訓需求。其基本框架應包括四個子系統：一是組織保障機制；二是立法與資源保障機制；三是制度保障機制；四是質量評價機制（見圖1）。

四、新市民職業(yè)技術培訓保障機制建設目標（一）宏觀目標

順應市場經濟規(guī)律、城市產業(yè)結構調整及經濟社會發(fā)展需要，改革與完善現有新市民職業(yè)技術培訓體制及內部運行機制，逐步建立政府調控下的以市場機制為主導的新市民職業(yè)技術培訓保障機制。以現有的新市民職業(yè)技術培訓體系為基礎，逐步建立統一的新市民職業(yè)技術培訓項目和資金統籌管理體制，使培訓規(guī)模、結構與城鎮(zhèn)化發(fā)展和農村勞動力轉移就業(yè)相適應。加快學歷教育和專項培訓資源的整合，充分利用現代遠程教育手段，調整完善現有的培訓機構，創(chuàng)建向新市民持續(xù)提供職業(yè)技術、法律法規(guī)、學歷教育、城市行為規(guī)范的職業(yè)技術培訓體系。積極推進職業(yè)資格、單科科技培訓、多科技術培訓、中等教育、高等教育的有機銜接。建立城鄉(xiāng)職業(yè)技術培訓與勞務合作聯動協調機制。

（二）微觀目標

針對目前新市民職業(yè)技術培訓信息不暢、資金不足、資源分散、技術含量低、供需脫節(jié)等諸多問題，迫切需要政府有關部門做好以下具體工作：

1建立新市民培訓工作領導機構

建立由國務院、省、市、區(qū)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級領導直接掛帥，人資社保、宣傳、教育、科技、民政、財政、建設、農林、文化、衛(wèi)生、工會、共青團等各部門主要領導參加的新市民領導小組，負責當地新市民職業(yè)技術培訓的統籌規(guī)劃、綜合協調和考核評估，協作抓實新市民職業(yè)技術培訓工作。明確小組成員單位職責，建立崗位目標責任制，將新市民培訓工作績效作為各級政府和領導干部考核的一項重要內容。

2建立新市民培訓專家咨詢委員會

各級政府經有關部門審核、網上公示及行政審定等程序，聘請相關專家成立新市民職業(yè)技術培訓專家咨詢委員會。明確專家在法律法規(guī)、培訓質量評估及培訓機構辦學、招生、收費、宣傳、協調等方面的工作職責。發(fā)揮新市民培訓管理智囊作用，為新市民職業(yè)技術培訓科學化、規(guī)范化、制度化發(fā)展開展卓有成效的工作。

3建立新市民培訓經費保障機制

各級政府應將新市民職業(yè)技術培訓資金列入本級財政預算，加大投入力度，建立新市民職業(yè)技術培訓專項資金，專款專用。同時動員社會力量，在資金、設備、場地、師資等方面積極支持新市民職業(yè)技術培訓工作。此外，利用多種媒體向新市民宣傳參加職業(yè)技術培訓的重要性，引導新市民提高認識，積極主動參加培訓，并自愿承擔部分培訓成本。發(fā)揮市場導向作用，堅持培訓與就業(yè)相結合，鼓勵支持“訂單”培養(yǎng)，逐步建立政府扶持、用人單位出資、培訓機構適當減免、新市民個人及農村合作組織適當分擔的投入機制。[8]

4建立新市民培訓資源優(yōu)化整合機制

各地應統一規(guī)劃，統籌協調，確定本地區(qū)高等本、?？茖W院、中等職業(yè)學校、成人文化技術學校及社會團體的培訓機構在新市民職業(yè)技術培訓過程中的功能定位、協調、整合優(yōu)化機制。建立新市民輸入、輸出兩地職業(yè)技術培訓與勞務合作聯動協調機制。利用廣播、電視、互聯網等現代媒體資源及社區(qū)資源，擴大新市民職業(yè)技術培訓規(guī)模。引導各類職業(yè)院校和培訓機構開展聯合辦學。鼓勵培訓機構與用人單位簽訂培訓訂單或輸出協議，建立合作關系，實現培訓和就業(yè)的良性互動。[9]

5建立新市民培訓師資選聘、培訓機制

新市民的職業(yè)素養(yǎng)提升與培訓師資的專業(yè)水平與人才結構密切相關。主管部門要充分發(fā)揮其統籌協調能力，制定新市民職業(yè)技術培訓師資力量的培養(yǎng)和引進規(guī)劃，引入競爭機制，不斷鞏固、充實、優(yōu)化培訓師資隊伍。同時通過聘任、聯合辦學等多種形式，整合轄區(qū)內各政府機關、事業(yè)單位、各類學校、社會團體、企業(yè)等優(yōu)質的教育師資，成立新市民教育講師團。逐步建設一支數量相當、業(yè)務操作水平高，理論功底又扎實的師資隊伍，以保證新市民職業(yè)技術培訓工作順利進行。

6建立非營利性監(jiān)督和評估機構

各級政府有關部門，要吸納政府、行業(yè)、企業(yè)、新市民群體及培訓機構各方力量，建立非營利性監(jiān)督和評估機構，[10]預防新市民職業(yè)技術培訓產品市場的政府失靈和市場失靈。該機構以實現新市民優(yōu)質就業(yè)為目標，確定評價指標，制定切實可行的考核評估方案，建立和完善各項管理制度。對各類培訓機構實施不定期隨機巡視檢查，并向社會公開披露檢查與評估結果，為公眾和新市民選擇培訓機構提供準確有效的信息，促進新市民職業(yè)技術培訓工作保質量、上水平。

7建立新市民就業(yè)指導機構

各地人社或農業(yè)行政部門應建立新市民就業(yè)指導辦公室，負責勞動力供求信息的搜集與整理，分析勞動力供求發(fā)展態(tài)勢，并負責反饋給同級及上級新市民職業(yè)技術培訓領導機構，為制定新市民職業(yè)技術培訓相關政策與措施提供依據。同時負責為新市民技術培訓機構調整培訓計劃和內容，以及新市民就業(yè)進行答疑解惑，實現新市民培訓與就業(yè)的有機結合。

【參考文獻】

[1]國務院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）[EB/OL].新華網，20140316.

[2]農業(yè)部，勞動保障部，教育部，科技部，建設部，財政部.2003—2010年全國農民工培訓規(guī)劃[EB/OL].中華人民共和國勞動和社會保障部網站，20060228.

[3]江西省人民政府辦公廳.關于進一步加強農民工技能培訓工作的通知[J].江西省人民政府公報，2010，（13）.

[4]國務院辦公廳.關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見[J].中國勞動，2010，（2）.