我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率問(wèn)題研究
——基于OHCD國(guó)家的比較分析

呂惠娟，劉士寧

（1、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院，北京　100029

2、上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上?！?01306）

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率問(wèn)題研究
——基于OHCD國(guó)家的比較分析

呂惠娟1，劉士寧2

（1、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院，北京100029

2、上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海201306）

能否實(shí)現(xiàn)合理的替代率水平是決定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成敗的關(guān)鍵因素之一。本文以替代率為主要分析工具，詳細(xì)比較了OECD成員國(guó)和我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的保障水平，比較得出我國(guó)存在不同群體間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距較大、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)保障程度有限、養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制尚未建立等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上針對(duì)性地提出了進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑。

養(yǎng)老保險(xiǎn)；替代率；OECD

向國(guó)民提供合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇以保證其老年生活質(zhì)量是一國(guó)社會(huì)保障制度的重要任務(wù)之一。實(shí)踐中，通常用替代率來(lái)衡量養(yǎng)老保障水平的高低，該指標(biāo)是退休人員的養(yǎng)老金與工資收入的比值。替代率太高，可能會(huì)加重職工的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和政府的財(cái)政壓力；替代率太低，意味著勞動(dòng)者退休后從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中獲得的收入較少，不能滿(mǎn)足其正常的養(yǎng)老需求。可以說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率水平是否恰當(dāng)，是衡量這項(xiàng)制度的宏觀目標(biāo)和微觀效應(yīng)能否實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要指標(biāo)。

一、OECD國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的替代率水平分析

1、公共養(yǎng)老金的保障水平有限且向低收入者傾斜

公共養(yǎng)老金一般由政府管理實(shí)施，在絕大多數(shù)OECD國(guó)家為現(xiàn)收現(xiàn)付制。根據(jù)2015年OECD發(fā)布的報(bào)告，圖1反映了該制度的替代率水平。在大部分成員國(guó)中，公共養(yǎng)老金只是為退休人員提供基本保障。以平均收入者為例，在OECD成員國(guó)中，公共養(yǎng)老金替代率超過(guò)50%的僅有9個(gè)國(guó)家，從高到低依次為：西班牙（82.1%）、奧地利（78.1%）、盧森堡（76.8%）、土耳其（75.7%）、葡萄牙（73.8%）、意大利（69.5%）、匈牙利（58.7%）、芬蘭（55.8%）、法國(guó)（55.4%）。另外15個(gè)成員國(guó)的公共養(yǎng)老金替代率在30%～50%之間，還有10個(gè)成員國(guó)的替代率低于30%。

圖1　OECD國(guó)家公共養(yǎng)老金制度的替代率（%）

此外，大多數(shù)OECD國(guó)家通過(guò)向低收入者提供更高的替代率水平以避免其陷入老年貧困。分別以低收入者（其收入僅為社會(huì)平均收入的50%）、平均收入者、高收入者（其收入為社會(huì)平均收入的150%）為樣本計(jì)算，對(duì)于34個(gè)成員國(guó)而言，其公共養(yǎng)老金替代率均值依次為53.2%、40.9%和35.5%。對(duì)低收入者來(lái)講，19個(gè)成員國(guó)的替代率超過(guò)了50%，分別是：盧森堡（89.5%）、西班牙（82.1%）、新西蘭（80.1%）、捷克（78.9%）、奧地利（78.1%）、土耳其（75.7%）、葡萄牙（75.1%）、愛(ài)爾蘭（69.5%）、意大利（69.5%）、英國(guó)（59.4%）、希臘（58.9%）、匈牙利（58.7%）、韓國(guó)（58.5%）、挪威（58.0%）、法國(guó)（56.8%）、丹麥（56.2%）、芬蘭（55.8%）、荷蘭（54.2%）、加拿大（53.5%）。而從高收入者來(lái)看，僅有8個(gè)成員國(guó)的替代率高于50%。

2、私營(yíng)養(yǎng)老金成為公共養(yǎng)老金的重要補(bǔ)充

如前所述，如果僅依靠公共養(yǎng)老金制度，OECD國(guó)家的大部分勞動(dòng)者會(huì)面臨退休后養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于退休前工資的困境。因此在公共養(yǎng)老金之外，大力發(fā)展私營(yíng)養(yǎng)老金成為國(guó)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主流趨勢(shì)。事實(shí)上目前OECD

國(guó)家的私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃種類(lèi)繁多，從法律要求來(lái)看，包括自愿性計(jì)劃和強(qiáng)制性計(jì)劃；就待遇支付方式而言，分為DC（繳費(fèi)確定型）計(jì)劃和DB（待遇確定型）計(jì)劃；從發(fā)起方來(lái)講，有以雇主為主導(dǎo)的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和以勞動(dòng)者為主導(dǎo)的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。OECD報(bào)告（2015）顯示，將公共養(yǎng)老金、強(qiáng)制性私營(yíng)養(yǎng)老金和自愿性私營(yíng)養(yǎng)老金全部考慮進(jìn)來(lái)，對(duì)低收入者、平均收入者、高收入者而言，34個(gè)成員國(guó)養(yǎng)老金體系的總替代率均值分別達(dá)到69.8%、57.5%、52.0%。可見(jiàn)，私營(yíng)養(yǎng)老金已成為OECD國(guó)家勞動(dòng)者退休收入的主要來(lái)源之一，在多元化的養(yǎng)老保障體系中，私營(yíng)養(yǎng)老金正扮演著一個(gè)越來(lái)越重要的角色。

3、建立了養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制

OECD成員國(guó)基本都建立了養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，將養(yǎng)老金的調(diào)整與物價(jià)或工資等指標(biāo)掛鉤。不同國(guó)家選取的指標(biāo)有所不同，在加拿大、智利、芬蘭、希臘、瑞典等國(guó)，養(yǎng)老金的調(diào)整完全受物價(jià)影響；而在丹麥、挪威，指數(shù)化調(diào)整機(jī)制則與工資掛鉤。另外一些國(guó)家則同時(shí)參考了物價(jià)、工資的變化，如捷克，在其養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制中，物價(jià)和工資所占權(quán)重分別為66.7%和33.3%。養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制并非一成不變，各國(guó)會(huì)根據(jù)實(shí)際情況的變化對(duì)其規(guī)則進(jìn)行修改。例如在20世紀(jì)80—90年代期間，幾乎所有OECD成員國(guó)的工資上漲都高于物價(jià)上漲，作為消減成本的措施之一，許多國(guó)家都將與收入掛鉤的機(jī)制調(diào)整為與物價(jià)掛鉤。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率水平分析

與大多數(shù)OECD成員國(guó)類(lèi)似，我國(guó)建立了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以分散老年風(fēng)險(xiǎn)。其中，第一支柱是政府舉辦的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二支柱是用人單位發(fā)起的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；第三支柱則以商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為典型代表。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循投保自愿、多投多保原則，本文對(duì)其保障程度不作具體分析，而主要研究基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金、職業(yè)年金的替代率水平。

1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平

迄今為止，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系仍然呈現(xiàn)出社會(huì)人群分割的特點(diǎn)。根據(jù)覆蓋對(duì)象的不同，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)這幾種不同的制度組成。

（1）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率。表1反映了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的變化情況。該制度要求各類(lèi)企業(yè)職工強(qiáng)制性參保，無(wú)雇工的個(gè)體工商戶(hù)、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員屬于自愿參保范圍。從2005年至今，我國(guó)一直在大幅度調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。2005年全國(guó)企業(yè)退休人員的月人均養(yǎng)老金大約為700元，2008年超過(guò)1000元，2014年則上升到2000元以上，相當(dāng)于2005年的2.9倍?？梢?jiàn)，在過(guò)去十余年間企業(yè)退休人員養(yǎng)老金保持著良好的上升勢(shì)頭，養(yǎng)老金增長(zhǎng)率在大多數(shù)年份維持在10%以上，為參保者的老年生活提供了一定保障，但也存在一些明顯問(wèn)題。一方面，我國(guó)尚未建立養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)并不明確；另一方面，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率基本呈下降趨勢(shì)。2005年，替代率為46.6%，2010年下降到44.2%，2014年進(jìn)一步降為43.9%。我國(guó)在1997年的養(yǎng)老金改革之后，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)替代率設(shè)為58.5%。可見(jiàn)，近年我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際替代率與當(dāng)初的政策目標(biāo)相比還存在一定距離。

表1　城鎮(zhèn)單位在崗職工工資及企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的變化

（2）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率。與“社會(huì)化”的企業(yè)退休金制度不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有明顯的“福利化”色彩。從籌資責(zé)任來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不需要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，退休金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款。就養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇而言，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，綜合考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的基本養(yǎng)老金、津補(bǔ)貼和各項(xiàng)福利，一般認(rèn)為其替代率在80%～90%，遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員所獲得的保障水平。這種“雙軌制”局面不僅有違社會(huì)公平，也容易加劇社會(huì)矛盾和沖突。為了建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，國(guó)務(wù)院于2015年1月正式頒布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，指出要在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該文件規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并按同樣的制度標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。

（3）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率。與企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史非常短。該制度的前身是在2009年推行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和2011年實(shí)施的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2014年2月，我國(guó)決定將上述兩項(xiàng)制度合并，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取自愿參保原則，覆蓋對(duì)象主要為年滿(mǎn)16周歲（不含在校學(xué)生），非國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民。鑒于該制度的參保者多為低收入群體，本文以農(nóng)村居民人均純收入作為計(jì)算養(yǎng)老金替代率的基數(shù)。2014年的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告》指出，當(dāng)年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均養(yǎng)老金為90元/月，即1080元/年；而2014年農(nóng)村居民年人均可支配收入為10489元，替代率約為10%?？梢?jiàn)，對(duì)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，無(wú)論是養(yǎng)老金金額還是替代率水平都較低，難以使參保人員老有所依。

2、企業(yè)年金和職業(yè)年金的保障水平

企業(yè)年金和職業(yè)年金是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充，前者主要覆蓋各種類(lèi)型的企業(yè)和職工，后者的適用范圍則是按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，眾多學(xué)者認(rèn)為第二支柱的替代率在20%左右是一個(gè)比較恰當(dāng)?shù)乃?，然而要?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)仍具有一定難度。企業(yè)年金和職業(yè)年金同為DC型計(jì)劃，勞資雙方的繳費(fèi)和基金投資收益率的高低是決定替代率的關(guān)鍵因素。企業(yè)年金在我國(guó)屬于自愿性計(jì)劃，受經(jīng)濟(jì)實(shí)力和理念的約束，該制度的覆蓋面不高，勞資雙方的供款有限；職業(yè)年金雖然屬于強(qiáng)制性計(jì)劃，且政府明確規(guī)定單位和個(gè)人的繳費(fèi)比例分別為8%和4%，但其基金的具體投資運(yùn)營(yíng)辦法尚未頒布，且由于實(shí)施時(shí)間較短，能否實(shí)現(xiàn)理想的投資收益率還有待觀察。

此外，企業(yè)年金和職業(yè)年金的推行還有可能產(chǎn)生來(lái)自補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的新差距。如前所述，目前我國(guó)的企業(yè)年金尚不具備普惠性特征，截至2014年底，建立企業(yè)年金的企業(yè)僅為7.33萬(wàn)戶(hù)，參保職工僅為2293萬(wàn)人。參保主體多為實(shí)力雄厚、資金充裕的大型企業(yè)，中小企業(yè)的參與力度非常低。而職業(yè)年金由國(guó)家強(qiáng)制在機(jī)關(guān)事業(yè)單位推行，且國(guó)家財(cái)政和單位實(shí)力能保證按時(shí)、足額繳費(fèi)，維持計(jì)劃的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。如此一來(lái)，雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)趨同，但加上職業(yè)年金和企業(yè)年金的影響，仍將造成不同群體間總替代率水平的差異。

三、結(jié)論及對(duì)策

綜上所述，絕大多數(shù)OECD成員國(guó)已經(jīng)建立了多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使政府、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保障責(zé)任。其中，公共養(yǎng)老金提供基本保障，且適度向低收入者傾斜，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全網(wǎng)功能；私營(yíng)養(yǎng)老金充分發(fā)揮補(bǔ)充作用，具備“錦上添花”的效用；同時(shí)建立指數(shù)化的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制以反應(yīng)生活成本和標(biāo)準(zhǔn)的變化。我國(guó)也建立了三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，不僅面臨實(shí)際替代率下降的挑戰(zhàn)，而且不同群體間的待遇差別較大，特別是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)提供的保障極其有限；從企業(yè)年金和職業(yè)年金來(lái)看，尚未真正發(fā)揮第二支柱應(yīng)有的作用，且面臨發(fā)展不均衡的困境；此外，我國(guó)還缺乏合理的基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。結(jié)合OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建議從以下幾方面完善我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1、遏制城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率下降的趨勢(shì)

目前我國(guó)該制度的目標(biāo)替代率為60%左右，然而要達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)也并非易事。鑒于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率已經(jīng)偏高，可以考慮以下幾項(xiàng)改革措施：一是制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)者延遲退休。這不僅有利于引導(dǎo)參保者延長(zhǎng)繳費(fèi)年限，也能夠緩解人口老齡化給社會(huì)統(tǒng)籌帶來(lái)的巨大壓力；二是健全養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。根據(jù)通貨膨脹和在崗職工工資增長(zhǎng)情況及時(shí)調(diào)整退休金，使退休者分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的成果。

2、提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平

該制度的參保者普遍面臨收入偏低、繳費(fèi)能力偏弱的問(wèn)題，無(wú)論是養(yǎng)老金絕對(duì)額還是相對(duì)的替代率水平都不高。要提高養(yǎng)老金待遇，除了引導(dǎo)勞動(dòng)者盡早參保、鼓勵(lì)其在經(jīng)濟(jì)承受能力之內(nèi)多繳費(fèi)外，更要加大政府補(bǔ)貼力度。不僅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼水平，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的補(bǔ)貼，實(shí)行多繳多補(bǔ)機(jī)制。

3、推動(dòng)企業(yè)年金和職業(yè)年金的均衡發(fā)展

企業(yè)年金在我國(guó)還是一項(xiàng)覆蓋少數(shù)職工的福利，完善制度的關(guān)鍵是在擴(kuò)大覆蓋面的基礎(chǔ)上，降低年金計(jì)劃的運(yùn)營(yíng)成本，激勵(lì)勞資雙方在政策允許的范圍內(nèi)提高供款水平。首先，采取更為優(yōu)惠的稅收政策。在企業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，我國(guó)已經(jīng)明確對(duì)個(gè)人所得稅實(shí)施EET模式，將納稅義務(wù)遞延到個(gè)人實(shí)際領(lǐng)取年金的環(huán)節(jié)。但對(duì)于企業(yè)所得稅而言，能夠免稅的繳費(fèi)額度僅為“不超過(guò)工資總額5%”，建議適當(dāng)提高企業(yè)所得稅的稅前列支比例，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。其次，鼓勵(lì)集合年金的發(fā)展，降低管理成本，為中小企業(yè)參保創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。對(duì)職業(yè)年金而言，基金投資是決定養(yǎng)老金待遇的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)盡快出臺(tái)基金投資管理辦法，明確職業(yè)年金基金的投資范圍、投資比例以及選拔專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)基金保值增值目標(biāo)。

［1］鄭秉文：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”［J］.中國(guó)人口科學(xué)，2015（1）.

［2］韓燁：養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的阻力探析與完善對(duì)策［J］.中國(guó)勞動(dòng)，2015（2）.

［3］胡秀容：養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革：讓養(yǎng)老保險(xiǎn)向更公平方向邁進(jìn)——訪(fǎng)全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2015（2）.

［4］沈毅：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的現(xiàn)實(shí)困境與破解之道［J］.理論導(dǎo)刊，2015（11）.

［5］黃麗：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平評(píng)估與反思——基于養(yǎng)老金替代率的視角［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2015（5）.

［6］OECD：Pensions at a Glance 2015：OECD and G20 indicators［P］.OECD Publishing，Paris，2015.

（責(zé)任編輯：胡春雨）