高校自主化之路：新加坡的經(jīng)驗(yàn)與啟示

呂玉輝

摘 要 建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，需要有應(yīng)對(duì)快速變化的高等教育管理制度創(chuàng)新和機(jī)制設(shè)計(jì)，在不斷變革、充滿競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，賦予高校更多自主權(quán)是世界的潮流。十余年來(lái)新加坡政府主導(dǎo)高校自主化改革，在承擔(dān)撥款和監(jiān)督的基礎(chǔ)上賦予高校更多自主權(quán)，同時(shí)通過三大協(xié)議來(lái)保證高校的辦學(xué)方向和質(zhì)量。在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，合理借鑒新加坡的改革經(jīng)驗(yàn)，調(diào)適政府與高校的關(guān)系，改革高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，將會(huì)激發(fā)高校的自主意識(shí)和責(zé)任精神，提升高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)鍵詞 新加坡；大學(xué)自主化；經(jīng)驗(yàn)借鑒

中圖分類號(hào) G471 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）15-0045-04

一、問題的提出

英國(guó)教育市場(chǎng)咨詢公司（Quacquarelli Symonds，簡(jiǎn)稱QS）發(fā)表了2015年世界大學(xué)排名，前200名中，大陸高校僅占7所，且清華大學(xué)排名25，北京大學(xué)位列41名?！督y(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》國(guó)發(fā)[2015]64號(hào)文[1]提出要建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，推動(dòng)一批高水平大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列或前列。面對(duì)世界高等教育的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)的大學(xué)仍有不小的差距，隨著國(guó)人生活水平的提高，越來(lái)越多的中國(guó)家長(zhǎng)把孩子送出國(guó)門，去海外接受教育，這是一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)。面對(duì)世界高等教育的激烈競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)大學(xué)雖然在不斷改革，且進(jìn)步很快，但仍然面臨體制不順、機(jī)制不活、效率不高等諸多問題。如何提高中國(guó)高等教育的供給質(zhì)量，建成世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，滿足民眾對(duì)高等教育的新期待，是中國(guó)高等教育永續(xù)的發(fā)展主題。

與此不同的是，十多年來(lái)，同處亞洲的新加坡，卻有幾所大學(xué)快速躍升，引起高等教育界的矚目。依據(jù)QS大學(xué)排名，新加坡國(guó)立大學(xué)由2005年的19名提升至12名，新加坡南洋理工大學(xué)由2005年的61名躍進(jìn)到13名。我國(guó)的高等教育體系與新加坡有類似的地方，都處于漢文化圈內(nèi)，高等教育以公辦為主，政府是大學(xué)主要的辦學(xué)、投資和管理主體。新加坡政府在2006年進(jìn)行了大學(xué)自主化改革，三所公辦高校成為自主化大學(xué)。公立大學(xué)是否可以自主化？如何推進(jìn)中國(guó)特色的大學(xué)自主化改革？新加坡的經(jīng)驗(yàn)也許會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)的高校改革進(jìn)程提供一定借鑒。

二、新加坡大學(xué)的自主化之路

（一）新加坡自主大學(xué)的改革歷程

1999年，為更好應(yīng)對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的來(lái)臨，積極融入全球教育競(jìng)爭(zhēng)，確保新加坡高等教育的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，新加坡政府成立大學(xué)治理和撥款指導(dǎo)委員會(huì)，醞釀推進(jìn)大學(xué)改革。

2000年，政府接受了指導(dǎo)委員會(huì)建議，適度擴(kuò)大了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。當(dāng)年，成立新加坡管理大學(xué)，進(jìn)行大學(xué)公司化治理改革試點(diǎn)。

2004年，新加坡政府再次設(shè)立大學(xué)治理問題的專門委員會(huì)——大學(xué)自主、治理和撥款指導(dǎo)委員會(huì)。

2005年底，《新加坡國(guó)立大學(xué)（公司化）法案》和《南洋理工大學(xué)（公司化）法案》經(jīng)新加坡國(guó)會(huì)審議通過并由總統(tǒng)簽署頒布。

2006年4月1日，新加坡國(guó)立大學(xué)和南洋理工大學(xué)從法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為非營(yíng)利企業(yè)，成為自主化大學(xué)。

（二）大學(xué)自主化后的內(nèi)外部治理

1.大學(xué)自主化的內(nèi)涵

新加坡政府在2005年5月發(fā)布的《大學(xué)自主：邁向卓越巔峰》的報(bào)告中，對(duì)新加坡三所大學(xué)與政府的關(guān)系，大學(xué)的內(nèi)部治理進(jìn)行了一系列機(jī)制創(chuàng)設(shè)和制度創(chuàng)新，內(nèi)容包括修改法令，組建大學(xué)董事會(huì)，政府通過問責(zé)協(xié)議框架來(lái)保證對(duì)大學(xué)的問責(zé)等。三所大學(xué)（新加坡國(guó)立大學(xué)、南洋理工大學(xué)、新加坡管理大學(xué)）通過制定自己的組織綱要和大學(xué)章程，以非營(yíng)利、有限公司的形式注冊(cè)，在公司法的框架下行動(dòng)。

大學(xué)自主化改革后，大學(xué)董事會(huì)成為大學(xué)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，決定大學(xué)的未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略，大學(xué)擁有自行分配經(jīng)費(fèi)、部分招生決定權(quán)、自行擬訂學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全權(quán)處理人事聘任和薪金分配等權(quán)利。同時(shí)，大學(xué)建立年報(bào)制度，每年要公開發(fā)布發(fā)展情況，接受教育部和政府相關(guān)部門以及社會(huì)的監(jiān)督，每五年還要向教育部提交發(fā)展報(bào)告，接受教育部評(píng)估，以保證高等教育的質(zhì)量[2]。

需要指出的是，大學(xué)自主化并非商業(yè)化，自主化的大學(xué)仍屬非盈利性質(zhì)，政府繼續(xù)給予75%的資助，同時(shí)大學(xué)也應(yīng)加大市場(chǎng)的應(yīng)變性，應(yīng)積極向外爭(zhēng)取捐款， 籌募辦校資金，對(duì)自身的辦學(xué)策略、管理架構(gòu)等進(jìn)行全方位的檢討，提高國(guó)際聲譽(yù)和科研水平，更快地針對(duì)市場(chǎng)的需求與激烈的競(jìng)爭(zhēng)做出靈活反應(yīng)。

政府和大學(xué)的各自權(quán)責(zé)通過相關(guān)法案和協(xié)議加以明確。調(diào)整政府與大學(xué)關(guān)系的相關(guān)法案主要有：《公司法》（Companies Act）、《慈善和公共機(jī)構(gòu)準(zhǔn)則》（Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character）、各大學(xué)法案等。

新加坡教育部在大學(xué)管理上的主要職責(zé)為：制定新加坡高等教育總體發(fā)展政策并指導(dǎo)大學(xué)實(shí)施；制定大學(xué)責(zé)任框架并評(píng)價(jià)其執(zhí)行情況；任免大學(xué)董事會(huì)成員；向大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)支持，并對(duì)其管理使用情況進(jìn)行檢查；要求大學(xué)定期向利益相關(guān)方和社會(huì)公布財(cái)務(wù)狀況；大學(xué)處理全部資產(chǎn)或?qū)嵸|(zhì)上擁有的全部資產(chǎn)，自愿解散或終止，增加、刪除或修改大學(xué)章程條款等行為需教育部批準(zhǔn)。

2.自主大學(xué)的責(zé)任框架體系

大學(xué)自主化改革后，為確保大學(xué)能善用公款，辦學(xué)目標(biāo)符合國(guó)家政策，有較高的辦學(xué)質(zhì)量，政府主要通過如下三大協(xié)議來(lái)保證大學(xué)的辦學(xué)方向和質(zhì)量。

政策協(xié)議（Policy Agreement）：明確大學(xué)的自主范圍和大學(xué)在違反政策協(xié)議時(shí)要受的懲罰，主要是保證大學(xué)在自治的前提下，能夠?qū)崿F(xiàn)政府制定的高等教育發(fā)展總體目標(biāo)和規(guī)劃。

績(jī)效協(xié)議（Performance Agreement）：由大學(xué)制定，教育部認(rèn)可。主要是確定大學(xué)在一定周期內(nèi)的總體發(fā)展目標(biāo)以及教育教學(xué)、科研和培訓(xùn)、社會(huì)服務(wù)以及機(jī)構(gòu)發(fā)展等具體領(lǐng)域的主要發(fā)展指標(biāo)。每五年該協(xié)議審核續(xù)簽一次。

質(zhì)量保障體系（Quality Assurance Framework）：主要是通過大學(xué)內(nèi)部評(píng)估和教育部指定的外部評(píng)審相結(jié)合的方式，確保大學(xué)能夠有效使用資源，實(shí)現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。大學(xué)每五年需提交一份發(fā)展報(bào)告，教育部組織校外評(píng)估團(tuán)對(duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)估。

3.治理結(jié)構(gòu)

大學(xué)校董會(huì)。由20多名資深學(xué)者、成功企業(yè)家和知名商界人士組成，是學(xué)校最高領(lǐng)導(dǎo)。職責(zé)是：宏觀的引導(dǎo)學(xué)校管理層實(shí)現(xiàn)愿景和目標(biāo)；承擔(dān)重大責(zé)任，對(duì)學(xué)校事務(wù)享有最終決定權(quán)；決定學(xué)校財(cái)政方針，確保學(xué)校使用資源得當(dāng)（學(xué)校在處理財(cái)務(wù)上有更大的自主權(quán)），選出適當(dāng)且有熱忱的成員， 愿意為學(xué)校出錢出力。董事會(huì)下屬8個(gè)專門委員會(huì)，協(xié)助董事會(huì)監(jiān)督大學(xué)和協(xié)助決策。新加坡大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)如圖1所示，在這個(gè)架構(gòu)中，董事會(huì)行使辦學(xué)決策權(quán)，校長(zhǎng)行使執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行董事會(huì)的決策，專家學(xué)者提供咨詢、論證和討論大學(xué)辦學(xué)中的重大事項(xiàng)。三者各司其職，保證大學(xué)愿景的達(dá)成。

教授群體參與治校（以南洋理工大學(xué)為例）。教授大會(huì)（約1500人）：2008年4月成立，效仿斯坦福大學(xué)模式，由各級(jí)全職教授組成，對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)提供反饋。參議會(huì)（50人）：由教授大會(huì)投票選出，代表教授大會(huì)，與校領(lǐng)導(dǎo)商議行政事務(wù)。校務(wù)咨詢委員會(huì)（9人）：由教授大會(huì)投票選出，由終身教職正教授組成，代表教授群體，為校領(lǐng)導(dǎo)提供常務(wù)咨詢。

教職工的聘任與考核。大學(xué)享有充分的用人權(quán)，以優(yōu)渥的待遇面向全球招聘教師，然后從中選優(yōu)。被招聘的教師3年為一聘期，6年拿不到副教授職位，就會(huì)失去教職。副教授職位的晉升，要通過排名在所在大學(xué)之前的大學(xué)教授同行評(píng)議，全部通過才能考慮聘任；此外，還要經(jīng)過二級(jí)學(xué)院委員會(huì)委員聽課，學(xué)生評(píng)估等才能聘任。嚴(yán)格的聘任和考核程序確保了優(yōu)秀人才留任。

通過學(xué)校的內(nèi)部治理，董事會(huì)向校長(zhǎng)授權(quán)，校長(zhǎng)向二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)授權(quán)，院長(zhǎng)向系主任、教職工授權(quán)，一級(jí)一級(jí)的資源下放、壓力傳導(dǎo)，并制定公開、公平、科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，激發(fā)大學(xué)利益相關(guān)者的主人翁意識(shí)和創(chuàng)新精神，使整個(gè)學(xué)校充滿動(dòng)態(tài)的活力。

三、新加坡大學(xué)自主化的意義分析

高等教育家克拉克·克爾說：“第一次真正具有國(guó)際性的、高度競(jìng)爭(zhēng)的知識(shí)界正在出現(xiàn)。要想融入到這個(gè)圈子中去，就必須依照功績(jī)?cè)瓌t行事，而不能依賴政治或其他什么思想。同時(shí)必須給予高等教育機(jī)構(gòu)足夠的自治權(quán)，使他們能夠在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中靈活、富有競(jìng)爭(zhēng)力。另外還需要引進(jìn)企業(yè)管理方法和這種機(jī)構(gòu)自治相配合”[3]。新加坡的大學(xué)自主化改革正是遵循了這樣一條思路，賦予學(xué)校以充分自主權(quán)，而大學(xué)通過企業(yè)化管理提高了效率，變得更富有活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

一是大學(xué)觀念的變革。大學(xué)自主化改革實(shí)際上是一場(chǎng)思想革命，增強(qiáng)了大學(xué)的自主意識(shí)和責(zé)任精神。首先是改變心態(tài)，學(xué)校不再屬于政府， 而是屬于學(xué)校相關(guān)者，即董事會(huì)、管理層、教職員、學(xué)生、家長(zhǎng)和校友，他們構(gòu)成了利益共同體。學(xué)校更加關(guān)注自身的目標(biāo)追求及使命；大學(xué)的聲望、大學(xué)的未來(lái)發(fā)展與利益相關(guān)者息息相關(guān)，他們將更具責(zé)任感、歸屬感。其次是思想的自主，大學(xué)從原本只是消極的受雇者，變成一個(gè)積極的擁有者，從原本是多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，照章行事，改變成自動(dòng)自發(fā)，自行策劃、主導(dǎo)。學(xué)校有權(quán)決定自己的事務(wù)，作為法人實(shí)體，學(xué)校將更具動(dòng)力推動(dòng)自身的改革進(jìn)程。

二是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的干預(yù)大大減少，政府由過去的直接管理變?yōu)楹暧^監(jiān)管。教育部對(duì)大學(xué)的控制類似于董事會(huì)對(duì)企業(yè)的控制，只指定方向，不干涉具體事務(wù)，大學(xué)具體事務(wù)交由校長(zhǎng)處理，賦予學(xué)校更為靈活的自主權(quán)，政府成為超脫的監(jiān)管者。

三是學(xué)校有更大的自主權(quán)。通過自主化改革，教育部的干預(yù)大大減少，大學(xué)的內(nèi)部決策更靈活，更具競(jìng)爭(zhēng)力。首先是放權(quán)給教授，讓他們?cè)趦?nèi)部治理的框架下，經(jīng)過充分討論后， 自行決定該教什么，該研究什么，有充分的學(xué)術(shù)自由。其次是給予學(xué)生空間和時(shí)間，提供大量課程，讓他們自行決定讀什么主修和選修，具有更寬廣的知識(shí)面。此外，校友和捐款工作有穩(wěn)固的基礎(chǔ)，大學(xué)自主和校外審評(píng)使改革動(dòng)力更加強(qiáng)勁。

四、對(duì)中國(guó)大學(xué)改革的啟示

《中華人民共和國(guó)高等教育法》第四章“高等學(xué)校的組織和活動(dòng)”雖然明確了高校擁有自主辦學(xué)權(quán)，但事實(shí)上我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)十分有限，有些大學(xué)校長(zhǎng)感嘆連辭退個(gè)臨時(shí)工都非常困難。十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，就是要通過政府簡(jiǎn)政放權(quán)，落實(shí)和擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)?！督y(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》中，在改革任務(wù)中也提出“建立健全高校章程落實(shí)機(jī)制，加快形成以章程為統(tǒng)領(lǐng)的完善、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系”，“堅(jiān)持面向社會(huì)依法自主辦學(xué)，加快建立健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”。都為高等教育的改革指明了方向。

新加坡政府賦予大學(xué)以自主權(quán)，不僅減輕了政府的監(jiān)督成本，也使大學(xué)本身更加靈活地面對(duì)市場(chǎng)，提高了競(jìng)爭(zhēng)力，新加坡三所大學(xué)的世界排名漸次躍進(jìn)，獲得世界聲譽(yù)，也從一個(gè)側(cè)面反映了自主化改革的成功。新加坡政府十余年來(lái)對(duì)高等教育的改革探索取得了較為成功的經(jīng)驗(yàn)，也為我國(guó)的高等教育發(fā)展提供可借鑒的啟示。

（一）調(diào)適政府與大學(xué)的關(guān)系

借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理職能，由過去的直接管理，統(tǒng)得過死，改為借用市場(chǎng)手段、契約管理、質(zhì)量控制的間接管理，建立高效率的高等教育宏觀管理體系。

具體地說，在本屆政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，可以在高等教育領(lǐng)域開展大學(xué)自主化的試點(diǎn)改革。政府可以與試點(diǎn)高校通過本級(jí)人大立法或簽署協(xié)議，明確政府與大學(xué)雙方的權(quán)利義務(wù)，使雙方今后的行為約束在法律或協(xié)議的框架內(nèi)，不再干預(yù)大學(xué)的具體辦學(xué)過程。政府的義務(wù)是根據(jù)各大學(xué)學(xué)生畢業(yè)數(shù)量進(jìn)行撥款，并鼓勵(lì)大學(xué)自主籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，政府對(duì)大學(xué)募集的資金進(jìn)行配套獎(jiǎng)勵(lì)、資助，賦予學(xué)校財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、人事權(quán)等；政府的權(quán)利是建立質(zhì)量保障體系，根據(jù)協(xié)議在一定周期內(nèi)對(duì)大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量，是否符合國(guó)家方針政策進(jìn)行評(píng)估以此作為下一個(gè)協(xié)議期撥款的依據(jù)，利用撥款手段、立法手段和一定限度的行政干預(yù)對(duì)高等教育進(jìn)行監(jiān)控和干預(yù)。大學(xué)要根據(jù)政府的要求及自身的發(fā)展制定3～5年的發(fā)展計(jì)劃報(bào)政府審批，依法自主辦學(xué)，并接受政府組織的校外評(píng)估。

（二）改革大學(xué)的內(nèi)部治理

制訂大學(xué)章程，在政府的指導(dǎo)下成立各方人士參與的大學(xué)董事會(huì)。明確校內(nèi)治理的基本架構(gòu)及各部門之間的關(guān)系，明確黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，以校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)，以教授為主的學(xué)術(shù)委員會(huì)系統(tǒng)的各自的職責(zé)和議事規(guī)則。

在學(xué)校內(nèi)部要按照重心下移的原則，學(xué)校通過與二級(jí)學(xué)院簽署協(xié)議，給二級(jí)學(xué)院以更多的權(quán)利，例如課程設(shè)置、調(diào)整權(quán)，教學(xué)資源分配權(quán)、一定限度的用人權(quán)、教職工績(jī)效考核、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等等，在二級(jí)學(xué)院設(shè)置教授委員會(huì)，涉及學(xué)院人財(cái)物的重大事項(xiàng)須經(jīng)教授委員會(huì)集體討論決定，院長(zhǎng)或系主任執(zhí)行學(xué)校和教授委員會(huì)的決議。學(xué)校擁有對(duì)二級(jí)學(xué)院考核，根據(jù)協(xié)議任務(wù)完成情況進(jìn)行資源再分配的權(quán)利。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知[Z].國(guó)發(fā)〔2015〕64號(hào)文，2015-11-05.

[2]王喜娟.新加坡現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的政策探析[J].高教發(fā)展與評(píng)估，2013（7）：67-68.

[3]Peter ·W. A West.中國(guó)大學(xué)管理面臨的挑戰(zhàn)[J].清華大學(xué)教育研究，2000（3）：31.

[4]Sheng M K. The Mechanism Design and Institutional Innovation of University-Government Relationship in Singapore： Singapore's Experience and Its Inspiration[J]. Fudan Education Forum， 2013（3）：86.

[5]Lo W Y W. Think Global， Think Local： The Changing Landscape of Higher Education and the Role of Quality Assurance in Singapore [J]. Policy and Society， 2014， 33（3）：263-273.