國(guó)家治理與我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

白彥鋒，張　靜

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京　100081)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

國(guó)家治理與我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建

白彥鋒，張靜

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京100081)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，做出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的戰(zhàn)略部署。探討國(guó)家治理理論的發(fā)展，從“統(tǒng)治模式”轉(zhuǎn)向“治理模式”(善治)，并對(duì)財(cái)政制度在經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)子系統(tǒng)的媒介作用進(jìn)行了闡述?；谪?cái)政在治理轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵基礎(chǔ)地位，從預(yù)算制度、稅收制度和政府間財(cái)政關(guān)系三個(gè)角度具體論述了如何構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，以推進(jìn)國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)型，提高國(guó)家治理能力。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入“大國(guó)財(cái)政”的新常態(tài)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，建設(shè)大國(guó)財(cái)政，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，不僅發(fā)揮財(cái)政的治國(guó)安邦作用，也發(fā)揮中國(guó)財(cái)政在全球治理中的更大作用。

國(guó)家治理；現(xiàn)代財(cái)政制度；大國(guó)財(cái)政

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？茖W(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改善稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”該論斷意味著突破了原來(lái)的僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看待財(cái)政職能的狹隘視角，而將財(cái)政的功能上升到關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安的前所未有的高度。

當(dāng)前，在深化改革開(kāi)放、完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的關(guān)鍵時(shí)期，為了2020年全面建成小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，黨中央立足全局、面向未來(lái)，在科學(xué)把握現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上做出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大決策部署。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，承受著“三期疊加”*“三期疊加”指的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換檔、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化。效應(yīng)帶來(lái)的嚴(yán)峻壓力，經(jīng)濟(jì)增速由高速下降到中高速，財(cái)政收入增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹械退佟?/p>

圖1　1994-2014年全國(guó)公共財(cái)政收入增速與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速變化圖數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)資料計(jì)算。

如圖1，從1994年分稅制改革來(lái)看，我國(guó)公共財(cái)政收入的增速大多保持在兩位數(shù)，并且其增速均高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度，但是兩者的差距從2008年全球金融危機(jī)以來(lái)呈現(xiàn)波動(dòng)縮小的趨勢(shì)，尤其是2012年以來(lái)逐漸趨同。2014年全國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度僅為8.6%，首次降到10%以下。且從2015年的月度數(shù)據(jù)來(lái)看，1月到2月的財(cái)政收入增長(zhǎng)率陡然降為3.2%，3月為4.2%，4月為4.7%。由此可見(jiàn)，財(cái)政收入階段性高速增長(zhǎng)已經(jīng)宣告結(jié)束。在2015年6月28日國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)所作關(guān)于2014年中央決算的報(bào)告中，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉指出，目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間，但新的增長(zhǎng)動(dòng)力正在形成之中，外部需求收縮，內(nèi)部多種矛盾聚合，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì)分化，下行壓力仍然很大。受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，財(cái)政收入總體呈現(xiàn)回落的態(tài)勢(shì)。在財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的背景下，財(cái)政支出的壓力卻非常巨大，財(cái)政收支矛盾有激化的傾向，尤其是提振經(jīng)濟(jì)的需要，這必然給國(guó)家運(yùn)行和財(cái)政管理帶來(lái)前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，需要對(duì)國(guó)家財(cái)政體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變革。

有鑒于此，黨中央提出了“國(guó)家治理”概念，體現(xiàn)了黨對(duì)維系和改善國(guó)家與社會(huì)、政府與人民關(guān)系的高度重視和積極反思，而“不再是簡(jiǎn)單的以國(guó)家為主體的管制思維模式”[1]。從“統(tǒng)治(government)模式”向“治理(governance)模式”的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)發(fā)展過(guò)程中必然要經(jīng)歷的歷史轉(zhuǎn)型，作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和支柱的財(cái)政制度，也面臨著從理論到實(shí)踐的全方位轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度正是我國(guó)順應(yīng)這一轉(zhuǎn)型提出的重要戰(zhàn)略決策。

一、文獻(xiàn)綜述

(一)從“統(tǒng)治”到“治理”、“善治”

治理(governance)理論緣起于西方。社會(huì)自治組織在20世紀(jì)90年代后有了很大發(fā)展，力量不斷壯大，在公共社會(huì)中扮演愈來(lái)愈重要的作用。治理理論的興起是理論界對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的再思考和回應(yīng)。這一理論的產(chǎn)生發(fā)展，“進(jìn)一步拓展了政府改革的視角，它對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的處理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域，成為引領(lǐng)公共管理未來(lái)發(fā)展的潮流”[2]。

全球治理委員會(huì)(Commission on Global Governance)在1995年發(fā)布的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)行動(dòng)綱領(lǐng)中對(duì)“治理”做出如下界定：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！?/p>

治理理論是人們對(duì)傳統(tǒng)政治統(tǒng)治或政府管理弊病的反思，“治理”與“統(tǒng)治”是相區(qū)別的。從權(quán)威主體來(lái)看，正如詹姆斯·N·羅西瑙(James N. Rosenau)所指出的那樣，治理的主體不局限于政府，“現(xiàn)在政府的一些職能，正在由非源自于政府的行為體所承擔(dān)”[3]。也就是說(shuō)，統(tǒng)治是一元化的，而治理具有多中心和協(xié)商合作的特點(diǎn)，伸張的是民治和自治的價(jià)值[1]。從運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，毛莉等認(rèn)為統(tǒng)治模式是自上而下，具有剛性特征，而治理模式則“蘊(yùn)藉著自上而下、自下而上、橫向流動(dòng)等多種傳導(dǎo)方式，是復(fù)合型的”[4]。

十八屆三中全會(huì)決議使用“國(guó)家治理”這一概念，其核心問(wèn)題就是要重構(gòu)傳統(tǒng)政治統(tǒng)治的主體，構(gòu)建作為治理主體的公共權(quán)力和社會(huì)組織體的自身內(nèi)在結(jié)構(gòu)。對(duì)此，學(xué)者們各陳己見(jiàn)，對(duì)“國(guó)家治理”提出了自己的見(jiàn)解。李煒光認(rèn)為，國(guó)家治理是指“在政治系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，對(duì)政務(wù)或公共事務(wù)做出有效安排，以達(dá)到維護(hù)政治秩序和正義價(jià)值的目的”[1]。盧洪友則將國(guó)家治理體系概括為“一國(guó)用來(lái)規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度安排及運(yùn)行機(jī)制的總稱”，是“一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度體系”[5]。這些定義在強(qiáng)調(diào)政府的主體作用的同時(shí)，也把私人部門(mén)和社會(huì)組織的管理活動(dòng)納入其中，并將國(guó)家治理的客體范疇從政治事務(wù)拓展到公共事務(wù)；在價(jià)值取向方面，都將社會(huì)公平正義置于更重要的位置，將公平正義作為國(guó)家治理的重要原則和目標(biāo)之一。

國(guó)家治理的理想狀態(tài)就是善治(good governance)，善治是一個(gè)“使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程”，其本質(zhì)特征就在于“政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公平社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)”[6]。丁宇(2011)提出善治的基本訴求主要包括：法治性、服務(wù)性、責(zé)任性、民主性和合作性。李煒光(2014)綜合了聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(The United Nations Development Programme, UNDP)和全球治理委員會(huì)(Commission on Global Governance)等的界定，將現(xiàn)代國(guó)家治理的五個(gè)基本要素歸納為：合法性(legitimacy)、透明度(transparency)、問(wèn)責(zé)制(accountability)、法治(rule of law)、回應(yīng)性(responsiveness)。

(二)財(cái)政在治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)作用

我們的整個(gè)社會(huì)是由政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)這三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的。從國(guó)家治理來(lái)看，政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效滲透，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)，必須要具備有效的財(cái)政資源汲取和利用的能力。

也就是說(shuō)，從財(cái)政收入角度來(lái)看，政府為了實(shí)現(xiàn)其固有的統(tǒng)治目的，必然會(huì)產(chǎn)生很強(qiáng)的汲取財(cái)政資源的動(dòng)機(jī)，如果財(cái)政制度是低效的，則政府就不能順利實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，并取得合法性。從中國(guó)朝代更替來(lái)看，“一個(gè)亙古不變的一般原則是，誰(shuí)有能力征稅，誰(shuí)就能掌握稅收所及的地區(qū)”[7]，黃仁宇通過(guò)對(duì)每個(gè)朝代的財(cái)稅制度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)如果一個(gè)朝代能夠建立起一套符合當(dāng)時(shí)小自耕農(nóng)社會(huì)實(shí)際情況的財(cái)稅制度時(shí)，國(guó)家就能得到充足的財(cái)源，從而維持其統(tǒng)治；反之，則離滅亡不遠(yuǎn)矣。此為財(cái)政收入對(duì)實(shí)現(xiàn)政府合法性不可或缺，除此之外，從財(cái)政支出的角度來(lái)看，即使國(guó)家能夠汲取足夠的財(cái)政資源，但若配置資源的能力軟弱，財(cái)政支出效率低下，那么也會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，只有建立起有效的財(cái)政制度，作為連接政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的提高。

按照財(cái)政收入的來(lái)源，可以將財(cái)政國(guó)家(fiscal state)分為六個(gè)類(lèi)型：領(lǐng)地國(guó)家(domain-state)、貢賦國(guó)家(tribute-state)、關(guān)稅國(guó)家(tariff-state)、稅收國(guó)家(tax-state)、貿(mào)易國(guó)家(trade-state)、自產(chǎn)國(guó)家(owner-state)(Tarschy，1988；Campbell，1996)。其中，由“領(lǐng)地國(guó)家”*領(lǐng)地國(guó)家的收入來(lái)自于君主的財(cái)產(chǎn)(莊園、森林、礦產(chǎn)等)。向“稅收國(guó)家”*稅收國(guó)家的收入來(lái)自于社會(huì)大眾繳納的稅收。的轉(zhuǎn)變，是國(guó)家現(xiàn)代化至為關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型。劉曉路(2014)構(gòu)建了一個(gè)由國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)共同構(gòu)成的現(xiàn)代化模型，認(rèn)為在現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)生了三個(gè)關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型：一是國(guó)家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系由“領(lǐng)地國(guó)家”(domain state)轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)政國(guó)家”(fiscal state)或“稅收國(guó)家”(Tax state)；二是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系由“有限準(zhǔn)入社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_(kāi)放準(zhǔn)入社會(huì)”；三是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的關(guān)系由嵌入式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉乔度胧浇?jīng)濟(jì)。

也就是說(shuō)，從封建社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再是為了領(lǐng)主和共同體而生產(chǎn)，而逐步擺脫傳統(tǒng)社會(huì)的束縛，形成經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)。財(cái)政制度是聯(lián)系政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的媒介，即政治體系通過(guò)財(cái)政汲取收入，同時(shí)為土地、資本、勞務(wù)三大生產(chǎn)要素設(shè)定所有權(quán)，通過(guò)財(cái)政支出為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以此保障市場(chǎng)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)此，熊彼特(1918)指出：“財(cái)政因素是促成現(xiàn)當(dāng)代國(guó)家產(chǎn)生的直接因素……最終導(dǎo)致了自由個(gè)體經(jīng)濟(jì)的形成……國(guó)家的手上拿著稅單，便可以滲透到私有經(jīng)濟(jì)中去，可以贏得對(duì)它們的日益擴(kuò)大的管轄權(quán)。一旦稅收成為事實(shí)，它就好像一個(gè)抓手，社會(huì)力量可以握住它，從而變革社會(huì)結(jié)構(gòu)?！盵8]

可見(jiàn)，財(cái)政體制不僅可以用來(lái)衡量社會(huì)變化，也是用來(lái)牽引社會(huì)變化。一旦國(guó)家的財(cái)政制度發(fā)生了轉(zhuǎn)型，必然會(huì)催生政治變革和國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型。要推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)，必須要加強(qiáng)財(cái)政建設(shè)，落實(shí)財(cái)政問(wèn)責(zé)(financial accountability)制度。把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，控制權(quán)力防止其被濫用的最佳方式就是控制政府活動(dòng)的內(nèi)容和范圍。要想控制政府活動(dòng)，只有控制住它的“錢(qián)袋子”，要讓政府提供關(guān)于其各項(xiàng)行為的全面信息，并就其行為正當(dāng)性進(jìn)行解釋，即“為什么要以某種特定的方式支出資金以及它們帶來(lái)了什么結(jié)果或好處”[9]。只有財(cái)政制度完善了，公民能夠全面詳細(xì)地掌握政府的財(cái)政收支信息，政府才能置于公民的有效監(jiān)督之下，建立責(zé)任政府、服務(wù)政府。

二、財(cái)政制度轉(zhuǎn)型

財(cái)政是一種運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)資源進(jìn)行分配的行為。財(cái)政制度是國(guó)家汲取和使用財(cái)政資源的方式。財(cái)政制度轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，“不同的財(cái)政制度通常與不同的國(guó)家治理制度相聯(lián)系，并意味著不同的國(guó)家治理水平”[10]。因此，在國(guó)家治理體系和治理能力的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該抓住財(cái)政制度這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)財(cái)政制度改革來(lái)引導(dǎo)國(guó)家治理制度轉(zhuǎn)型。

從我國(guó)財(cái)政類(lèi)型的演變發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)過(guò)去曾有過(guò)“戰(zhàn)時(shí)財(cái)政”“建設(shè)財(cái)政”“國(guó)家財(cái)政”“公共財(cái)政”等多個(gè)稱謂。新中國(guó)建立后，在迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義三大改造的基礎(chǔ)上，我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與之相適應(yīng)，在財(cái)政領(lǐng)域也建立起了國(guó)家財(cái)政制度。國(guó)家財(cái)政的核心是強(qiáng)調(diào)政府在生產(chǎn)要素和生產(chǎn)成果分配方面具有絕對(duì)權(quán)力，政府包辦一切，統(tǒng)收統(tǒng)支。國(guó)家財(cái)政制度的建立，促進(jìn)了我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，但相對(duì)忽視了地方政府和相關(guān)主體的利益訴求。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)宣布實(shí)行改革開(kāi)放。改革開(kāi)放初期，國(guó)家財(cái)政制度改革的核心是“放權(quán)讓利”，既有中央對(duì)地方政府、也有政府對(duì)企業(yè)的放權(quán)讓利。經(jīng)過(guò)兩步利改稅，20世紀(jì)80年代末，中國(guó)已建立起現(xiàn)代稅收制度的雛形。但由于當(dāng)時(shí)的改革總體上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政分權(quán)，財(cái)政制度仍然屬于國(guó)家財(cái)政制度的范疇。

1993年，十四屆三中全會(huì)提出以市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)楹诵牡慕?jīng)濟(jì)體制改革，主張市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，保障市場(chǎng)主體的相應(yīng)權(quán)利。當(dāng)時(shí)，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重(即“兩個(gè)比重”)(圖2)偏低，但是要進(jìn)行市場(chǎng)化改革、推進(jìn)宏觀調(diào)控，必須要求一定的財(cái)政集中，也就是政府要通過(guò)財(cái)政渠道在國(guó)民收入中支配一定數(shù)量的財(cái)富資源，同時(shí)中央政府通過(guò)合理的政府間財(cái)政關(guān)系確保一定的財(cái)政收支份額。在這樣的背景下，1994年國(guó)家啟動(dòng)了新一輪財(cái)政體制改革，引入增值稅，建立分稅制。

圖2　1978-2013年財(cái)政收入“兩個(gè)比重”變化趨勢(shì)圖*這里的“財(cái)政收入”中不包括國(guó)內(nèi)外債務(wù)收入。數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理得到。

1994年分稅制改革對(duì)中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。此后，隨著國(guó)家建設(shè)的大踏步推進(jìn)，以及經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，人們發(fā)現(xiàn)，如果沒(méi)有社會(huì)的發(fā)展、沒(méi)有人民生活水平的提高、沒(méi)有支出的均等化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)最終是上不去的。于是，1998年“公共財(cái)政”應(yīng)運(yùn)而生， 2005年，“民生財(cái)政”也提上議事日程。這一系列改革舉措都順應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求，響應(yīng)了人民群眾的呼聲。而十八屆三中全會(huì)提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，更是開(kāi)辟了我國(guó)財(cái)政制度建設(shè)的新紀(jì)元。

相比于“以管理模式而非治理模式、以結(jié)果導(dǎo)向而非過(guò)程導(dǎo)向”[11]的傳統(tǒng)財(cái)政制度，現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)是與工業(yè)化與城市化相適應(yīng)的制度建構(gòu)，

其目標(biāo)是要使財(cái)政在一個(gè)公開(kāi)透明的民主環(huán)境下實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行，既承擔(dān)起提供公共物品的公共責(zé)任，又擔(dān)負(fù)起國(guó)家治理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧可持續(xù)發(fā)展的重大使命。

因此，要突破過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下過(guò)分強(qiáng)調(diào)公有制“國(guó)家財(cái)政”的窠臼，將財(cái)政視為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的手段，保持財(cái)政政策的相對(duì)穩(wěn)定性，避免頻繁隨意使用財(cái)政手段，防止經(jīng)濟(jì)大起大落，通過(guò)財(cái)政制度的改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，推動(dòng)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體的利益共享和共同繁榮。

三、大國(guó)財(cái)政的現(xiàn)實(shí)國(guó)情

在2014年12月29日至30日召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮財(cái)稅改革的基礎(chǔ)性支撐作用，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，積極支持其他領(lǐng)域改革，尤其是要牢固樹(shù)立“大國(guó)財(cái)政、統(tǒng)籌內(nèi)外”理念和全球意識(shí)、安全意識(shí)，積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，主動(dòng)參與國(guó)際財(cái)經(jīng)交流和全球經(jīng)濟(jì)治理。

按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算，2014年中國(guó)人均GDP約為7 575美元，在世界排名90位左右，雖然仍落后于很多國(guó)家，但中國(guó)的人均GDP在過(guò)去幾十年一直保持著較快增長(zhǎng)，從1978年到2014年實(shí)際增長(zhǎng)17倍多。根據(jù)中國(guó)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《中國(guó)“十三五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略——以高質(zhì)量的新思想、新制度供給促進(jìn)全球化背景下的改革創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)》(簡(jiǎn)稱《中國(guó)2049戰(zhàn)略》)，“按市場(chǎng)匯率法預(yù)計(jì)中國(guó)2025年左右有望超過(guò)美國(guó)成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，總量預(yù)計(jì)29.1萬(wàn)億元，超過(guò)美國(guó)的28.4萬(wàn)億美元，到2049年中國(guó)GDP總量達(dá)到155.5萬(wàn)億美元，占世界比例24.9%，屆時(shí)是美國(guó)GDP的1.8倍”。無(wú)論從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)總量上還是未來(lái)發(fā)展方向來(lái)看，中國(guó)政府財(cái)政的國(guó)內(nèi)社會(huì)支配力和國(guó)際社會(huì)影響力都在擴(kuò)大，我國(guó)財(cái)政當(dāng)前步入“大國(guó)財(cái)政”已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

劉亞洲認(rèn)為，2011年中國(guó)成為世界第二經(jīng)濟(jì)體前后，沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)與經(jīng)濟(jì)體量匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，因此未來(lái)20年將會(huì)成為中國(guó)“大國(guó)財(cái)政”飛速發(fā)展時(shí)期。在這一歷史時(shí)期，中國(guó)仍然會(huì)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和最大的“二元經(jīng)濟(jì)”體，需要投入巨大的財(cái)力；我國(guó)的區(qū)域間差異有所擴(kuò)大，也需要可觀的財(cái)力支持；在和諧社會(huì)構(gòu)建過(guò)程中，有許多與民生密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)亟待增加供給，都需要投入大量財(cái)政資金(賈康，2007)。

建立大國(guó)財(cái)政，要超越傳統(tǒng)財(cái)政收支思維的桎梏，更多地關(guān)注超越財(cái)政自身的宏觀經(jīng)濟(jì)大問(wèn)題。自古以來(lái)中國(guó)就有“民以食為天”之說(shuō)，保障糧食安全始終是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的基石。2014年我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了十一連增，但是“11連增”的數(shù)字也造成了一種幻覺(jué)和心理安慰，無(wú)論是財(cái)政還是生態(tài)，我國(guó)都為此付出了很多代價(jià)。從化肥施用量來(lái)看，我國(guó)農(nóng)作物畝均化肥用量21.9公斤，遠(yuǎn)高于世界平均水平(每畝8公斤)，是美國(guó)的2.6倍，歐盟的2.5倍。這不僅導(dǎo)致土地板結(jié)，農(nóng)業(yè)自身不可持續(xù)，也導(dǎo)致財(cái)政在種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、收儲(chǔ)補(bǔ)貼等很多方面不堪重負(fù)。因此，如何利用好國(guó)內(nèi)外兩種資源更加健康地保障我國(guó)糧食安全，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)和財(cái)政的“雙重”可持續(xù)發(fā)展顯得更為重要。

建立大國(guó)財(cái)政，要樹(shù)立大國(guó)財(cái)政思維，突破國(guó)內(nèi)財(cái)政視角的局限。在全球化視角下，大國(guó)與小國(guó)財(cái)政所發(fā)揮的作用有所區(qū)別，需要承擔(dān)的責(zé)任也不盡相同。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)必須首先從觀念上有意識(shí)地審視本國(guó)在全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的作用。當(dāng)前，中國(guó)以“一帶一路”為抓手，積極倡導(dǎo)成立亞洲投資銀行，建立全面開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體正是一種大國(guó)財(cái)政思維的體現(xiàn)。

建立大國(guó)財(cái)政，必須要拓展財(cái)政管理的國(guó)際視野。在我國(guó)大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放水平不斷提高的背景下，要注意“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值”(GDP)的局限性。2014年，我國(guó)共實(shí)現(xiàn)全行業(yè)對(duì)外投資1 160億美元，如果加上第三地融資再投資，對(duì)外投資規(guī)模應(yīng)該在1 400億美元左右，比我國(guó)利用外資大約高出200億美元。這意味著，2014年我國(guó)實(shí)際對(duì)外投資已經(jīng)超過(guò)利用外資的規(guī)模，已經(jīng)成為資本的凈輸出國(guó)。這標(biāo)志著我國(guó)從經(jīng)貿(mào)大國(guó)邁向經(jīng)貿(mào)強(qiáng)國(guó)。隨著我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)外投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)民經(jīng)濟(jì)按照“屬人原則”核算的我國(guó)“國(guó)民生產(chǎn)總值”(GNP)、也就是全體國(guó)人創(chuàng)造的財(cái)富增速依然是非常可觀的。 從國(guó)際稅收發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，旨在規(guī)范各國(guó)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)、應(yīng)對(duì)跨國(guó)公司的國(guó)際稅收籌劃，以構(gòu)建更加透明和公平的國(guó)際課稅秩序，促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)的一體化，防止“一站到底”(race to the bottom)式的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)合組織(OECD)、20國(guó)集團(tuán)已經(jīng)將跨國(guó)公司(multinational enterprises，MNEs)的“國(guó)際稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移”問(wèn)題(Base erosion and profit shifting，BEPS)納入了議事日程。如何在國(guó)際范圍內(nèi)切實(shí)維護(hù)我國(guó)稅收主權(quán)，對(duì)于跨國(guó)界收入既要防止多次重復(fù)征稅，又要至少對(duì)其征一次稅，是我國(guó)未來(lái)財(cái)政管理需要解決的問(wèn)題之一。

大國(guó)財(cái)政是大國(guó)的基礎(chǔ)。大國(guó)財(cái)政需要為有效實(shí)現(xiàn)大國(guó)治理發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，并上升到全球治理發(fā)揮世界性作用，成為撬動(dòng)人類(lèi)文明進(jìn)步的有力杠桿。中國(guó)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展，順利跨越中等收入陷阱，由中等收入國(guó)家變成高收入國(guó)家，一定要和全球經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，不可能單打獨(dú)斗。中國(guó)積極推進(jìn)PPP模式、基礎(chǔ)設(shè)施互利互通等，都是國(guó)家行為，需要財(cái)政政策配套實(shí)施。因此，更要以國(guó)際視野來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)政，不僅讓財(cái)政發(fā)揮應(yīng)有的治國(guó)安邦之用，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“中國(guó)財(cái)政”在全球治理中的更大作用。

四、現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建

黨的十八屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)代財(cái)政制度”是著眼于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在成功實(shí)現(xiàn)“起飛”之后，如何在平流層進(jìn)入“巡航模式”的制度建設(shè)問(wèn)題。今后，要以增進(jìn)財(cái)政活動(dòng)效率、貫徹正義公平為基本目標(biāo)，著力推進(jìn)包括預(yù)算制度、稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系在內(nèi)的整個(gè)財(cái)政制度的現(xiàn)代化，踐行稅收法定主義，以財(cái)政制度現(xiàn)代化建設(shè)及財(cái)政治理能力提升為突破點(diǎn)，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

(一)完整規(guī)范、公開(kāi)透明的政府預(yù)算體系

現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。Khan指出，“預(yù)算不僅僅是配置政府資源的技術(shù)工具，也是塑造公共生活、國(guó)家制度以及兩者之間關(guān)系的文化建構(gòu)”[12]，通過(guò)預(yù)算制度的改革，從而改變國(guó)家籌集、分配、使用財(cái)政資金的方式方法，達(dá)到重塑?chē)?guó)家治理制度的目標(biāo)。

2015年我國(guó)全國(guó)一般公共預(yù)算支出資金安排為171 500億元，超過(guò)了17萬(wàn)億，這一數(shù)字在今后年度很可能將繼續(xù)穩(wěn)步攀升。如何才能“好鋼用在刀刃上”，提高財(cái)政資金的使用效益，如何保證財(cái)政預(yù)算資金沐浴在公開(kāi)透明的陽(yáng)光之下，如何實(shí)現(xiàn)“依法用好百姓錢(qián)”，實(shí)現(xiàn)效率性、效益性、公平性、透明性等政府理財(cái)目標(biāo)，已然成為現(xiàn)代政府治理必須予以正面回應(yīng)的時(shí)代命題。要讓政府收支公開(kāi)透明，接受公民全方位監(jiān)督，也就是使王紹光(2008)所說(shuō)的“看不見(jiàn)的政府”變成透明的政府，就必須要建立起完整規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代政府預(yù)算體系。

首先，要改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。對(duì)一些跨年度支出項(xiàng)目，傳統(tǒng)年度平衡機(jī)制忽視了支出規(guī)模與政府政策的聯(lián)結(jié)性，在客觀上易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題，加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。引入跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，預(yù)算審核重點(diǎn)由傳統(tǒng)的收支平衡轉(zhuǎn)向注重政府支出政策，以此加強(qiáng)預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)性；收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，以改變地方政府在稅法執(zhí)行過(guò)程中收“過(guò)頭稅”等問(wèn)題，改善私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境；建立跨年度財(cái)政赤字彌補(bǔ)機(jī)制，設(shè)置全國(guó)年度總赤字規(guī)模警戒線，以增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和可持續(xù)性。

其次，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，是指反映各級(jí)政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)的報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容主要包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表和報(bào)表附注，以及以此為基礎(chǔ)進(jìn)行的綜合分析等。這是在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上對(duì)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的完善，對(duì)部分項(xiàng)目采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，以統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范地反映政府的財(cái)務(wù)信息、資產(chǎn)狀況和行政活動(dòng)，改進(jìn)政府績(jī)效監(jiān)督考核，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平的提高和可持續(xù)發(fā)展。

再次，建立政府性債務(wù)管理體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，不可否認(rèn)地方政府通過(guò)債務(wù)融資，有力地支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但是一些地方在債務(wù)舉借、管理和使用等方面隱藏一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化方興未艾，亟需較大規(guī)模的投入。在財(cái)政資金較為有限的情況下，要積極推進(jìn)地方政府有序融資，拓展地方政府融資渠道，探索公私合營(yíng)體制，規(guī)范和控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

最后，清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善的公共治理結(jié)構(gòu)要求政府預(yù)算管理的職能是完整的、權(quán)威的，《預(yù)算法》應(yīng)在配置預(yù)算資源過(guò)程中享有最高的權(quán)威，不能由于部門(mén)法而割裂其通盤(pán)考慮。由于我國(guó)社會(huì)還處于雙重轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些部門(mén)法對(duì)于教育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域的財(cái)政投入增幅做出了與財(cái)政經(jīng)常性收入或生產(chǎn)總值掛鉤的硬性規(guī)定。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式，這并不意味著國(guó)家對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域的忽視，而是通過(guò)預(yù)算安排、財(cái)政政策等手段來(lái)保障這些領(lǐng)域的發(fā)展。

(二)統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)的稅收制度

對(duì)于歐洲議會(huì)制度的誕生以及民主政治的確

立，稅收制度功不可沒(méi)。由于“稅收國(guó)家的財(cái)政收入來(lái)源于私人部門(mén)(家庭和私有經(jīng)濟(jì))的財(cái)富”[13]，使得政府越來(lái)越依賴于私人部門(mén)，不得不與私人部門(mén)協(xié)商建立契約，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政制度和政治制度的重構(gòu)。因此，馬斯格雷夫(1980)總結(jié)說(shuō)：“稅收是現(xiàn)代民主制度興起的先決條件?！盵13]

推行稅制改革，必須要堅(jiān)持稅收法定主義原則，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，建立規(guī)范和公平的稅收制度體系。目前，各種稅收優(yōu)惠區(qū)林立，各項(xiàng)優(yōu)惠政策泛濫，有些地方政府或財(cái)稅部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)或出臺(tái)“土政策”，甚至通過(guò)稅收返還等方式，變相減免稅收，制造政策“洼地”，從而擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的建立。

在稅制改革中，必須要堅(jiān)持穩(wěn)定稅負(fù)。這是“高財(cái)政收入占比、政府主導(dǎo)、擠壓市場(chǎng)”和“低稅收、高債務(wù)、高支出、高福利”等不歸路之外的必然選擇，是與包容性增長(zhǎng)(inclusive growth)的財(cái)稅政策取向相一致的(樓繼偉，2013)。政府穩(wěn)住其收支規(guī)模，就可以為市場(chǎng)留出更大的作為空間，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定作用，從而政府也能把有限的財(cái)政資金用到刀刃上，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，保障和改善民生。在宏觀稅負(fù)總水平保持穩(wěn)定的前提下，也要進(jìn)一步做好“結(jié)構(gòu)性減稅”工作，針對(duì)特定稅種、基于特定目的實(shí)行減稅，消化過(guò)剩產(chǎn)能，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

稅制改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在2015年政府工作報(bào)告中李克強(qiáng)提出了要“大道至簡(jiǎn)”原則。當(dāng)前，我國(guó)推行營(yíng)業(yè)稅改征增值稅也體現(xiàn)了這一原則。從我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史來(lái)看(圖3)建國(guó)以后直至20世紀(jì)60年代，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體上呈現(xiàn)“一二三”格局，第一產(chǎn)業(yè)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；1970年后，第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降，第二產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，呈現(xiàn)“二三一”的格局。近年來(lái)，第一產(chǎn)業(yè)比重進(jìn)一步下降，第二產(chǎn)業(yè)相對(duì)穩(wěn)定，第三產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)步上升，2013年第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超越第二產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)“三二一”的結(jié)構(gòu)。

圖3　1978-2013年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值三次產(chǎn)業(yè)占比變化圖*按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理

“營(yíng)改增”后，將有助于公平服務(wù)業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)部門(mén)與中產(chǎn)階級(jí)息息相關(guān)，從資本主義國(guó)家的發(fā)展歷史來(lái)看，正是中世紀(jì)歐洲工商業(yè)的發(fā)展促使了城市和市民階層的興起，形成近代市民社會(huì)、公民社會(huì)的雛形。因此，積極發(fā)展服務(wù)業(yè)，在第三部門(mén)的迅速成長(zhǎng)以及中產(chǎn)階級(jí)的壯大中，必然會(huì)推動(dòng)我國(guó)政治民主化進(jìn)程，使社會(huì)組織在國(guó)家治理中發(fā)揮更重要的作用。

與自然國(guó)家相比，現(xiàn)代國(guó)家的一大特征就是“開(kāi)放準(zhǔn)入社會(huì)”。開(kāi)放準(zhǔn)入社會(huì)中的重要主體之一就是眾多的社會(huì)組織，公民可以通過(guò)建立、參加各類(lèi)社會(huì)組織的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)政治參與，培養(yǎng)、提高民眾的公民意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)治理在國(guó)家治理中的作用。當(dāng)前，我國(guó)獨(dú)立的社會(huì)組織還存在缺陷，例如農(nóng)會(huì)的缺失在一定程度上使得農(nóng)民在征地博弈中處于劣勢(shì)地位，無(wú)法保障自己的合法權(quán)益，缺乏一個(gè)組織在糾紛中起協(xié)調(diào)連接作用，有時(shí)導(dǎo)致矛盾的激化。因此，社會(huì)組織建設(shè)是創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的重要內(nèi)容，是國(guó)家治理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須要服務(wù)于政府與社會(huì)組織關(guān)系的重新定位，大力支持社會(huì)組織的建設(shè)。當(dāng)前，推行行政審批制度改革(簡(jiǎn)政放權(quán))，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府治理績(jī)效，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必經(jīng)之路，只有擺脫對(duì)政府主體及行政手段的過(guò)分依賴，重新定位政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能騰出手來(lái)干大事，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版。

(三)建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系

20世紀(jì)80年代，中國(guó)的財(cái)政制度從單一的完全由中央政府控制收入的集中分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N相對(duì)分權(quán)化的財(cái)政安排。林毅夫(2000)利用省級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)中國(guó)自80年代開(kāi)始的財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的作用進(jìn)行了估算，發(fā)現(xiàn)在控制了同時(shí)期其他各項(xiàng)改革措施的影響后，財(cái)政分權(quán)提高了省級(jí)人均GDP的增長(zhǎng)率。

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，1994分稅制改革側(cè)重于當(dāng)時(shí)亟須解決的中央與地方財(cái)政收入劃分問(wèn)題，并沒(méi)有對(duì)政府間事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分的格局做出根本性改變，演化至今，“財(cái)政體制格局已出現(xiàn)了偏離‘分稅制’、重歸‘分錢(qián)制’的跡象”[14](分稅制的tax-sharing似乎更契合中國(guó)分稅制的現(xiàn)實(shí)發(fā)展)。

事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不科學(xué)、不規(guī)范，一方面壓制了地方政府提供公共產(chǎn)品的積極主動(dòng)性，另一方面也消減了地方政府在地方事務(wù)上的財(cái)力，中央不得不通過(guò)設(shè)立大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對(duì)地方給予補(bǔ)助。這種格局不僅容易造成資金分配“跑部錢(qián)進(jìn)”、“撒胡椒面”現(xiàn)象，而且容易造成中央部門(mén)通過(guò)資金安排不適當(dāng)干預(yù)地方事權(quán)，影響地方的自主性、積極性，還會(huì)造成地方承擔(dān)中央事權(quán)與地方的積極性不一致，導(dǎo)致執(zhí)政行為不當(dāng)，影響市場(chǎng)統(tǒng)一、公正。

目前，我國(guó)中央與地方之間還有很多事權(quán)沒(méi)有明確劃分，多數(shù)采用行政手段通過(guò)政府文件的形式進(jìn)行調(diào)整。這種缺少規(guī)范性劃分的問(wèn)題容易導(dǎo)致地方政府承擔(dān)的事務(wù)過(guò)多。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，事權(quán)履行的過(guò)分下沉在一定程度上會(huì)導(dǎo)致中央對(duì)地方的依賴性過(guò)大。中央決策、地方執(zhí)行，如果地方政府不能有效履行責(zé)任，則會(huì)嚴(yán)重阻礙中央政策的貫徹執(zhí)行。例如，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央政府出臺(tái)了一系列密集政策措施，但是“沒(méi)有落實(shí)，再好的思路也是紙上談兵；沒(méi)有落實(shí)，再好的規(guī)劃也是空中樓閣；沒(méi)有落實(shí)，再好的講話也是畫(huà)餅充饑”，因此，要立足于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，將政策落到實(shí)處。

五、結(jié)　語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革在經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、以發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革、建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等階段以后，當(dāng)前國(guó)內(nèi)改革進(jìn)入了深水期、攻堅(jiān)期。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻壓力下，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政作為國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，必須將現(xiàn)代財(cái)政制度建立在法制的基礎(chǔ)上，唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的財(cái)政體制，為國(guó)家治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二位，財(cái)政收支規(guī)模龐大可觀，國(guó)際影響力和支配力也在不斷增強(qiáng)。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的財(cái)政收支占GDP的比重仍然低于許多發(fā)達(dá)國(guó)家，這其中有統(tǒng)計(jì)口徑的因素，例如我國(guó)政府性基金、社會(huì)保障基金等并未納入一般公共預(yù)算，也有財(cái)政控制能力不足的原因。當(dāng)然，在今后的財(cái)政制度建設(shè)中，并不能一味追求財(cái)政收支在GDP中的高比重，造成“國(guó)進(jìn)民退”的僵化低效局面。從人均GDP來(lái)看，“2020年中國(guó)人均GDP將達(dá)到世界的平均水平，接近高收入國(guó)家的值，相當(dāng)于美國(guó)的23%，只是接近(中等收入水平)門(mén)檻”(《中國(guó)2049戰(zhàn)略》)，因此，必須要從我國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，使得政府這只有形的手從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，發(fā)揮財(cái)政在社會(huì)保障、提供基本公共服務(wù)等改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義方面的作用。

總而言之，應(yīng)當(dāng)以國(guó)際視野認(rèn)識(shí)現(xiàn)代財(cái)政，從民生角度構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政，建立大國(guó)財(cái)政，“不僅讓財(cái)政發(fā)揮應(yīng)有的治國(guó)安邦作用，而且發(fā)揮中國(guó)財(cái)政在全球治理中的更大作用”[15]。

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【責(zé)任編輯侯翠環(huán)】

National Governance and the Construction of Modern Fiscal Institutions in China

BAI Yan-feng, ZHANG Jing

(School of Public Finance, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China)

The Third Plenary Session of the 18th Central Communist Part of China proposed that public finance is the foundation and important pillar of national governance, and the strategic development of building modern fiscal system. This paper discusses the development of the theory of national governance from "rule mode" to "governance model", and the media effect of fiscal system in economic, political and social subsystem. Based on the key position of fiscal system, this paper states how to build modern fiscal system from the perspective of budget system, tax system and government relationship, in order to promote national governance mode transformation, and the governance capability. At present, the new normal that our country has entered “the finance of a big country” has become an indisputable reality, so the construction of the finance of a big country and a modern financial system, not only plays a financial role of safeguarding a country, but also plays a greater role of Chinese finance in global governance.

national governance; modern fiscal institutions; the finance of a big country

2015-09-20

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)霧霾成因及財(cái)政綜合治理問(wèn)題研究”(15AZZ010)；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)北京市生態(tài)文明建設(shè)的依法治理研究”(15FXA002)；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的能源財(cái)政問(wèn)題研究”和“中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所”的資助；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”(14ZDA028)

白彥鋒(1976—)，男，河北省新樂(lè)人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：財(cái)政理論與政策。

F812

A

1005-6378(2016)01-0111-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.01.020