京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)：進(jìn)展、效果與對策

李惠茹，楊麗慧

(河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定　071002)

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京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)：進(jìn)展、效果與對策

李惠茹，楊麗慧

(河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定071002)

通過系統(tǒng)梳理京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的進(jìn)展?fàn)顩r，分析京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)效果不明顯的原因，認(rèn)為要提升京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的效果必須一方面形成“自上而下”的推進(jìn)機(jī)制，保障協(xié)同保護(hù)的戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)任務(wù)、政策措施能夠順利實施，另一方面形成“自下而上”的全民積極主動進(jìn)行協(xié)同保護(hù)的參與機(jī)制。將兩種機(jī)制路徑緊密結(jié)合，有效解決內(nèi)外部因素導(dǎo)致的協(xié)同保護(hù)效果不明顯問題，合力提升京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的效果，盡快改善京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

京津冀區(qū)域；生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)；聯(lián)防聯(lián)控 ；生態(tài)資源資產(chǎn)

京津冀協(xié)同發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，作為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的率先突破口之一，其協(xié)同保護(hù)的制度框架在逐步完善中，特別是現(xiàn)實中嚴(yán)重的大氣污染，倒逼京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制框架的不斷完善和實施方案的連續(xù)出臺，但從目前該區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染狀況看，其協(xié)同保護(hù)的效果不明顯，聯(lián)防聯(lián)控的效果不具有持續(xù)性。如何以京津冀大區(qū)域生態(tài)環(huán)境為協(xié)同保護(hù)基礎(chǔ)，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)中尋求能夠標(biāo)本兼治，更利于根本上減少污染源的有效戰(zhàn)略舉措，構(gòu)建京津冀區(qū)域生態(tài)共建共享的長效機(jī)制，擺脫由于生態(tài)環(huán)境利益協(xié)調(diào)機(jī)制長期缺失，協(xié)同防控治理效果不明顯的困境，加快推進(jìn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化進(jìn)程，是需要破解的重要而現(xiàn)實的問題。

一、京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)進(jìn)展?fàn)顩r

脆弱的生態(tài)環(huán)境承載力及目前嚴(yán)重的環(huán)境污染，不僅是京津冀可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，而且嚴(yán)重影響著人們的生存質(zhì)量。京津冀區(qū)域在生態(tài)環(huán)境問題上的“榮損共俱”的現(xiàn)實狀況，不得不使京津冀區(qū)域必須率先進(jìn)行生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，目前其協(xié)同治理和保護(hù)的推進(jìn)狀況可從以下幾方面體現(xiàn)。

1.京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計，為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)提供了政策支持和戰(zhàn)略保障?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”的國家戰(zhàn)略，有利于對京津冀以往“自行定位、自謀發(fā)展、獨自為戰(zhàn)”行為的糾正。在落實京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)率先推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化，為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和一體化發(fā)展提供了最務(wù)實的戰(zhàn)略保障。

2.大氣污染聯(lián)防聯(lián)控框架機(jī)制，是目前京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的最先體現(xiàn)。針對京津冀區(qū)域大氣污染問題，2013年啟動京津冀大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，2014年不斷得到推進(jìn)，目前初步形成大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制(表1)，為進(jìn)一步健全完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)長效機(jī)制打開了突破口，奠定了一體化合作的制度保障基礎(chǔ)。

表1　京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理進(jìn)展

但是，目前的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)進(jìn)展大多數(shù)還只屬于應(yīng)對大氣污染而采取的應(yīng)急防控措施，如果與嚴(yán)厲的“停工停產(chǎn)”所成就的“閱兵藍(lán)”相比較，基本說明是治標(biāo)不治本的措施，并且對整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施不夠。比如， 2014年針對水環(huán)境污染問題，京津冀簽署“京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議”，并確定2015年為機(jī)制建立的開局之年。2015年底出臺的“京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”包括大氣污染、水污染、土壤污染問題以及生態(tài)功能區(qū)的確定等問題，開始體現(xiàn)多層面的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)。

3.京津冀三地相繼出臺和實施大氣污染防治行動方案。從表2可見，在推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作中，京津冀協(xié)同保護(hù)規(guī)制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立在不斷完善，同時，三地也都在采取相應(yīng)措施。北京實施“863”行動計劃，即在實施八大減排工程、六項實施保障措施和三大全民參與行動中，先完成城市核心區(qū)20多萬戶煤改電工程。天津提出“四清一化”行動，在大氣污染防治上實施網(wǎng)格化管理，對機(jī)動車實行限購限行，提高排污費標(biāo)準(zhǔn)，將提高的排污費一部分作為環(huán)保專項基金，用于環(huán)境污染防治。河北省實施分區(qū)控制政策，全面開展壓煤、壓能、控車、降塵、治企行動，建立刷卡排污總量控制制度，完成刷卡排污試點企業(yè)端的設(shè)備安裝聯(lián)網(wǎng)等。但許多方案計劃并未公開形成“自上而下”的執(zhí)行落實機(jī)制，完全是碎片化的布置實施，實際行動力度不集中。

表2　京津冀區(qū)域進(jìn)行大氣污染治理規(guī)制及組織建設(shè)狀況

續(xù)表2

要素層地域?qū)右?guī)制措施天津市天津市清新空氣行動方案天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案天津市清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例河北省河北省大氣污染防治行動計劃實施方案河北省機(jī)動車排氣污染防治辦法河北省環(huán)境治理監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法河北省環(huán)境監(jiān)管實行網(wǎng)絡(luò)化管理辦法河北省排污許可證管理辦法河北省環(huán)境監(jiān)測辦法機(jī)構(gòu)建設(shè)國家層面成立全國大氣污染防治部級協(xié)調(diào)小組成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組建立定期會商和聯(lián)動執(zhí)法制度北京市成立大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處建立京津冀及周邊地區(qū)節(jié)能低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟天津市建立了大氣污染防治重點實驗室河北省成立省會大氣污染防治聯(lián)席會議制度成立環(huán)境安全保衛(wèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)河北省環(huán)保廳成立鋼鐵、水泥、電力、玻璃行業(yè)大氣污染治理攻堅行動領(lǐng)導(dǎo)小組

4.京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境防治規(guī)制在不斷增加。我國新頒布的環(huán)保法特別要求建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施。在此背景下，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)范圍開始主要以大氣污染聯(lián)防聯(lián)控為主，擴(kuò)展到出臺的“京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體方案”，在于統(tǒng)一京津冀三地的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。而剛簽署的“京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議”以及“京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”，包括除大氣之外的水和土壤污染的防治，并進(jìn)一步統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，終于在明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和重點任務(wù)的基礎(chǔ)上，清晰提出將京津保、壩上草原生態(tài)防護(hù)區(qū)、燕山-太行山水源涵養(yǎng)區(qū)、低平原生態(tài)修復(fù)區(qū)、沿海生態(tài)防護(hù)區(qū)作為生態(tài)保護(hù)重點區(qū)域[1]，相應(yīng)提出特色化的具體措施，致力于共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。由于規(guī)劃剛制定，其實施落實還需要時間，但體現(xiàn)出京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)政策、規(guī)劃體系框架的不斷完善。

二、京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)效果不明顯的原因

從上述梳理的京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)進(jìn)展?fàn)顩r可見，雖然京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)作為京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口，但京津冀在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的具體措施和具體執(zhí)行上還難以擺脫“頭痛醫(yī)痛”“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，因此表現(xiàn)為協(xié)同保護(hù)的效果不明顯。所以，追蹤探討影響京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)效果的因素，有利于進(jìn)一步提升協(xié)同保護(hù)的效果。

1.從大區(qū)域視角看，京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然高碳化。2014年京津冀第二產(chǎn)業(yè)占比均值為40.63%，第三產(chǎn)業(yè)占比均值為54.8%。顯然，第二產(chǎn)業(yè)占比仍然較大，其中河北省第二產(chǎn)業(yè)占比為51.1%，天津市為49.4%，均高于京津冀40.63%的平均水平，而第二產(chǎn)業(yè)碳排放占比長期在90%以上，特別是河北省仍然以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的格局短期難以改變，致使該區(qū)域能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以低碳，經(jīng)濟(jì)活動對碳排放貢獻(xiàn)度居高不下。污染排放量有增無減，環(huán)境容量日趨減少，霧霾等環(huán)境污染狀況自然呈嚴(yán)重態(tài)勢。從表3可見，河北GDP比重是北京的1.48倍，但每億元GDP廢水排放量是北京的9.06倍、每億元GDP二氧化硫排放量為14.18倍、每億元GDP煙粉塵排放量是北京的22.96倍，可見河北產(chǎn)業(yè)污染排放規(guī)模之大。所以，污染物排放量難以降低是影響協(xié)同保護(hù)效果的根本因素。

表3　2012年京津冀三地GDP比重及主要污染物排放狀況比較

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2013》，中國統(tǒng)計出版社。

2.農(nóng)村地區(qū)成為生態(tài)環(huán)境污染源的主要場所。京津冀區(qū)域農(nóng)村大氣污染排放量仍然在急劇增加，這也是造成霧霾問題短期難以解決的主要原因。一方面由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然追求GDP增長，高碳工業(yè)依然在發(fā)展中。另一方面農(nóng)村居民生活長期以燃煤為主，盡管推廣潔凈煤技術(shù)，但畢竟沒有全部實施到位。目前這種散居的生活方式，不可能根本改變農(nóng)村能源利用結(jié)構(gòu)，再加上農(nóng)村機(jī)動車也在不斷增加，臟、亂、差狀況相對嚴(yán)重，使農(nóng)村成為環(huán)境污染的主戰(zhàn)場。碳排放、揚塵成為導(dǎo)致PM2.5難以降低的重要因素，也是京津冀區(qū)域與南方農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生存環(huán)境景象存在差異的體現(xiàn)。特別是所采取的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，以及環(huán)境整治措施在農(nóng)村最難以執(zhí)行到位，因此成為導(dǎo)致京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)措施效果不明顯的主因。

3.缺乏“大區(qū)域下整體性生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)”的執(zhí)行落實機(jī)制。主要表現(xiàn)為一方面不斷出臺的政策、規(guī)劃未進(jìn)行詳細(xì)而廣泛的解讀與傳播，這種對規(guī)劃秘而不宣的狀況，使人們難以掌握該區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體方案的具體內(nèi)容，因此難以使頂層設(shè)計深入人心，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成“自下而上”的全民自覺參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行動。比如，從近日簽署的“京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)實施方案”的零散報道中只能得到要統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)的管理標(biāo)準(zhǔn)化信息，而剛出臺的“京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”也未披露具體落實措施，影響規(guī)劃的執(zhí)行力度和協(xié)同保護(hù)效果。另一方面如果不將京津冀區(qū)域作為整體生態(tài)單元進(jìn)行建設(shè)性的整體保護(hù)規(guī)劃設(shè)計，不進(jìn)行頂層落實保護(hù)與建設(shè)的投資資金，仍然需要三地協(xié)調(diào)進(jìn)行的話，還是難以擺脫存在利益訴求的困局，再加上對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)政策和措施等方面的解讀宣傳力度不夠，結(jié)果依然是在追求各自利益的過程中，使規(guī)劃和管理措施的執(zhí)行大打折扣。

4.京津冀采取的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)措施不得力。正是由于缺乏整體性生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)思路，所以試圖常態(tài)化的進(jìn)行應(yīng)急式協(xié)同防治的措施由于難以治本，使生態(tài)環(huán)境改善效果不明顯。針對此問題進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，71.9%的人認(rèn)為目前京津冀采取的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)措施不得力，所形成的基本共識是京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)措施乏力和不十分有效，其中12.18%的人認(rèn)為目前協(xié)同保護(hù)措施很不得力。主要原因是京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)狀況仍然是合作少并且分散，仍然是末尾治理而不是從源頭減少排放。比如，六成以上受訪者認(rèn)為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)上有些合作，但是非常松散。同時，二者互為因果，由于協(xié)同保護(hù)中的合作少并松散，所以導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)措施較不得力，導(dǎo)致京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)效果不顯著。

5.缺乏以利益協(xié)調(diào)機(jī)制為主體的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)長效機(jī)制。由于京津冀三地地位的不對等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，長期以來形成以犧牲河北經(jīng)濟(jì)增長為代價保護(hù)首都生態(tài)環(huán)境的格局，可見，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，始終是京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)中的難題。而生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與治理的專項基金缺失，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和碳排放交易機(jī)制不健全，缺乏法律的制約和保護(hù)，使京津冀三地協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力不一；利益協(xié)同機(jī)制不健全，配套環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的不完善，使京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作難以可持續(xù)。因此，協(xié)同機(jī)制和保障體系的不完善，構(gòu)成影響京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)效果的主因。比如，調(diào)查認(rèn)為缺乏京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的占比為36%。認(rèn)為跨區(qū)域的環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全的占比為30.8%，認(rèn)為京津冀區(qū)域性環(huán)保法律法規(guī)不完善的占比為22.7%。其中北京市46.2%的受訪者認(rèn)為京津冀區(qū)域性環(huán)保法律法規(guī)不完善，是京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)中存在的主要問題；天津受訪者認(rèn)為京津冀區(qū)域性環(huán)保法律法規(guī)不完善和跨區(qū)域的環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全是主要問題；50.4%的河北受訪者認(rèn)為缺乏京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)利益協(xié)調(diào)機(jī)制是主要問題。由此可見，三地受訪者對京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)存在問題的觀點差異性不顯著，因為京津冀三地受訪者均認(rèn)為協(xié)同機(jī)制不健全是制約京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的主因。次因為執(zhí)法部門監(jiān)管乏力，比如出臺的“大氣污染防治實施考核辦法”，如何考核，考核標(biāo)準(zhǔn)是什么，公眾難以參與其中，使監(jiān)管監(jiān)督乏力。可見，由于監(jiān)管監(jiān)督執(zhí)行力度有限，難以形成協(xié)同效應(yīng)，其防控治理措施的實施效果難以保證。

因此，如何在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)中，建立共建共享長效機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制，關(guān)系到京津冀生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的真正改善和提升。

三、提升京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)效果的對策

從上述推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的狀況以及影響推進(jìn)效果的原因看，要加快改變京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)程度不高、效果不明顯的狀況，需要通過專項投資等強(qiáng)力扶助措施從根本上減少污染源，需要形成完善的利益協(xié)調(diào)、共建共享的長效協(xié)同保護(hù)機(jī)制，保障京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)。

1.在京津冀協(xié)同發(fā)展中，應(yīng)強(qiáng)力扶助河北加快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。要真正從根本上實現(xiàn)改善京津冀生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，需要京津冀在目前污染排放的基礎(chǔ)上減排60%～70%。因此，要求京津冀發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)綠色發(fā)展，特別是津冀兩地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要由目前的“二三一”結(jié)構(gòu)類型向“三二一”結(jié)構(gòu)類型轉(zhuǎn)變，并且第三產(chǎn)業(yè)占比要達(dá)到65%以上，才能完成這一減排目標(biāo)。其中，河北省任務(wù)最艱巨，第三產(chǎn)業(yè)占比距離65%還有約16個百分點的發(fā)展差距，距離北京約22個百分點的追趕空間。所以，河北省一方面借助于京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展這一千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，拿出不惜代價的勇氣繼續(xù)減壓限產(chǎn)，倒逼轉(zhuǎn)型升級，補(bǔ)齊發(fā)展短板；另一方面中央應(yīng)拿出治理污染的根本性解決方案，就是以巨資扶助河北淘汰“兩高”產(chǎn)能，同時讓京津充分發(fā)揮輻射帶動作用，真正給予河北在技術(shù)、人才上的全方位支持，促進(jìn)河北加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，否則仍然難以擺脫京津冀在生態(tài)環(huán)境資源問題上的“榮損共俱”的困局。

2.要以非常規(guī)發(fā)展推進(jìn)京津冀農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善力度。京津冀及環(huán)首都地區(qū)最大的特征就是農(nóng)村地區(qū)大，而農(nóng)村環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重，成為不容忽視的污染源，特別是農(nóng)村燃煤散燒、污水亂排、土壤污染問題日益嚴(yán)重。因此，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境應(yīng)成為改善該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的主戰(zhàn)場，而要徹底改善的重要路徑就是提升農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平。將轉(zhuǎn)變農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式作為一場革命，所帶來的發(fā)展變化是全方位的。在推進(jìn)中仍然需要中央在土地上給予非常政策扶持，可將分成兩大模塊打造，一是對于留住鄉(xiāng)愁又值得保存的古村落進(jìn)行旅游基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)，大力發(fā)展旅游業(yè)，形成文化旅游地。二是對于一般性村落，進(jìn)行全方位調(diào)查、前瞻性規(guī)劃，進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)式的合理布局，實現(xiàn)集中式居住，進(jìn)行路、水、電、通訊、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的配套，解決目前農(nóng)村燃煤污染、水污染、垃圾污染等環(huán)境問題。同時，增加教育、醫(yī)療、休閑、娛樂、健身場地等公共服務(wù)需求，提升農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)業(yè)發(fā)展水平。充分釋放農(nóng)村宅基地重新利用的潛力，既有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也有利于農(nóng)村再現(xiàn)田園風(fēng)光，在土地整治中提升生態(tài)建設(shè)水平。所以，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是一項造福子孫后代，徹底解決農(nóng)村環(huán)境污染，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生活方式的全民參與的“自下而上”的一攬子工程，有利于騰出發(fā)展空間，打造發(fā)展平臺，促進(jìn)京津冀一體化的實現(xiàn)。

3. 加快形成以提升大區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力為目標(biāo)的統(tǒng)一行動方案及保障措施。由于京津冀區(qū)域多元化主體導(dǎo)致整個區(qū)域環(huán)保工作與措施的碎片化，因此需要遵循新區(qū)域主義觀，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境的“整體性”為基礎(chǔ)，完善“協(xié)同保護(hù)”的制度供給，有效解決行為分割和責(zé)任缺位等問題，擺脫該區(qū)域“共識多、行動少”的“失調(diào)”困局。(1)將所有的規(guī)劃協(xié)議解析成能讓經(jīng)濟(jì)活動主體耳熟能詳并參與其中的“自下而上”的可實施方案，以保障規(guī)劃和方案能夠在取得自覺支持中加以落實和實施。(2)形成“自上而下”的保障戰(zhàn)略規(guī)劃有效推進(jìn)的機(jī)制。重點解決三地由于發(fā)展不平衡而存在的利益沖突與不同訴求，以生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制和生態(tài)資源市場化機(jī)制緩解區(qū)域利益沖突，使河北參與實施區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)損失得到長效補(bǔ)償。以不斷培育和提升河北進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力，通過合理的補(bǔ)償機(jī)制，保障河北成為生態(tài)功能支撐區(qū)的功能定位有一定的實現(xiàn)基礎(chǔ)。(3)加快組建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)專項基金。以設(shè)立京津冀區(qū)域共同環(huán)保專項資金，滿足區(qū)域普遍性環(huán)境問題治理的需求。以一定比例的財政資金作為專項資金的統(tǒng)籌為突破口，同時進(jìn)一步擴(kuò)寬環(huán)保財政資金投入渠道，制定鼓勵企業(yè)和社會治污資金投入的政策措施，加大企業(yè)與社會對環(huán)保的投入力度，形成完善的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)保障體系。

4.進(jìn)一步完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的長效機(jī)制框架。要彌補(bǔ)目前協(xié)同保護(hù)框架協(xié)議上的治標(biāo)不治本的不足，必須基于“目標(biāo)協(xié)同”和“利益協(xié)調(diào)”兩個著力點，從合作意識與價值取向協(xié)同、生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的協(xié)同、各主體功能定位協(xié)同、中央政府及各行政主體制度設(shè)計和政策導(dǎo)向協(xié)同、產(chǎn)業(yè)布局協(xié)同、市場一體化和利益補(bǔ)償機(jī)制協(xié)同等層面，構(gòu)建和完善協(xié)同保護(hù)的長效機(jī)制框架。(1)從京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制背后的邏輯關(guān)系，以及不同協(xié)同層面蘊(yùn)含的作用機(jī)理，梳理該區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的內(nèi)在關(guān)系，從法律體系、行政體系等方面，構(gòu)建包括制度體系、責(zé)任承擔(dān)、評價指標(biāo)體系、預(yù)測監(jiān)測體系、糾錯體系、補(bǔ)償測算體系等生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的保障體系。(2)構(gòu)建和完善“協(xié)同保護(hù)、公平發(fā)展”的市場化機(jī)制體系。要適應(yīng)資源資產(chǎn)化的發(fā)展趨勢，在京津冀區(qū)域盡快建立完善的大氣、水等資源資產(chǎn)市場交易體系。在建立健全水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)的初始分配制度基礎(chǔ)上，科學(xué)確定初始分配中的資源價格，使之真正體現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)價值。以較高的初始分配價格起到應(yīng)有的市場調(diào)節(jié)作用，讓生態(tài)資源資產(chǎn)價值得以充分體現(xiàn)，讓市場發(fā)揮其激勵創(chuàng)新從始端減低污染排放的作用。

[1]劉育英.京津冀生態(tài)環(huán)保規(guī)劃出臺，明確五大區(qū)域六大任務(wù)[EB/OL][2015-12-30].http://www.chinanews.com.

【責(zé)任編輯郭玲】

The Ecological Environment Protection Integration of Beijing-Tianjin-Hebei:Progress, Effects and Countermeasures

LI Hui-ru ,YANG Li-hui

(College of Economics，Hebei University, Baoding,Hebei 071002, China)

By straightening out the status quo of ecological environment protection integration in the region of Beijing-Tianjin-Hebei, this paper has analysed the reasons of the unconspicuous effects in ecological environment protection integration. We consider that improving the ecological environment protection integration in Beijing-Tianjin-Hebei should do from two following aspects. On the one hand, make a “top-to-down” propulsive mechanism, and safeguard the strategic planning, target tasks and future policies to implement smoothly. On the other hand, develop a “down-to-up” participant mechanism to ensure all the citizen can take an active part in ecological environment protection integration. Only by combining with these two ways to solve the problem of unconspicuous effects in ecological environment protection integration, can we enhance the effects and improve the quality of ecological environment in the region of Beijing-Tianjin-Hebei.

the region of Beijing-Tianjin-Hebei; ecological environment-protection integration; joint prevention and control; ecological resources and assets

2015-12-30

國家社科基金重點項目“‘首都經(jīng)濟(jì)圈’生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的長效機(jī)制研究”(14AJL016)；河北省教育廳人文社科研究重大攻關(guān)項目“京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)一體化研究”(ZD201404)

李惠茹(1963—)，女，河北張家口人，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

X321

A

1005-6378(2016)01-0066-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.01.010