現(xiàn)代大學(xué)制度視域下的大學(xué)章程建設(shè)

[收稿日期] 2016-06-01

[基金項(xiàng)目] 山東省教育科

學(xué)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)課題“現(xiàn)代大學(xué)制度視域下山東省高教強(qiáng)省戰(zhàn)略研究”（2013GZ006）。

[作者簡(jiǎn)介] 張繼明（1979-），

男，山東濰坊人，濟(jì)南大學(xué)高等教育研究院講師，教育學(xué)博士。

[摘 要] 制定大學(xué)章程是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要環(huán)節(jié)，是現(xiàn)代大學(xué)制度由大學(xué)理念轉(zhuǎn)化為大學(xué)行為的可行線路。從國(guó)外情況看，大學(xué)章程是各國(guó)構(gòu)建科學(xué)的大學(xué)制度、實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的基本條件，是大學(xué)規(guī)范內(nèi)部管理、提高運(yùn)行效益的制度性保障。各大學(xué)利益相關(guān)者應(yīng)共同參與制定大學(xué)章程，將問(wèn)責(zé)納入章程內(nèi)容，并通過(guò)行政審批或程序立法賦予其外部合法性和充分的規(guī)范效力。

[關(guān)鍵詞] 現(xiàn)代大學(xué)制度；大學(xué)章程；大學(xué)管理模式；高等教育立法；問(wèn)責(zé)

[中圖分類號(hào)] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2016）09-0121-07

構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度是推動(dòng)我國(guó)高等教育改革與發(fā)展的重要目標(biāo)，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確提出，要建立和繼續(xù)完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，加快創(chuàng)建世界一流大學(xué)步伐?！毒V要》還指出，高等院校應(yīng)依法制定章程，依照章程辦學(xué)。制定大學(xué)章程既是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代大學(xué)制度作為一個(gè)大學(xué)理念順利轉(zhuǎn)化為大學(xué)行動(dòng)的有效保障。

一、大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在維度

現(xiàn)代大學(xué)制度是我國(guó)在高等教育改革中提出的一個(gè)具有充分張力和適應(yīng)性的制度設(shè)計(jì)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)高等教育體制結(jié)構(gòu)始終存在著大學(xué)利益相關(guān)者之間權(quán)益分配不對(duì)稱問(wèn)題，集中表現(xiàn)在政府與大學(xué)、大學(xué)行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)之間權(quán)益的失調(diào)，以及社會(huì)納稅人參與大學(xué)治理的缺失和大學(xué)內(nèi)部民主權(quán)力的式微。政府過(guò)度涉入大學(xué)辦學(xué)過(guò)程和大學(xué)行政權(quán)力主導(dǎo)資源分配，導(dǎo)致大學(xué)管理有著濃厚的政治化、行政化乃至官僚化氣味，背離了大學(xué)組織的特質(zhì)與邏輯。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)觀念對(duì)我國(guó)高等教育體制改革產(chǎn)生了深刻影響：一方面大學(xué)自覺(jué)地強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效意識(shí)，有利于提高辦學(xué)效益；但另一方面，在市場(chǎng)化洪流中大學(xué)的商業(yè)化思維和物化利益取向，嚴(yán)重傷害了大學(xué)的精神。行政化同“錯(cuò)向”的市場(chǎng)化成為束縛我國(guó)大學(xué)改革和發(fā)展的桎梏。改革大學(xué)治理機(jī)制，建立以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的、各大學(xué)相關(guān)利益者權(quán)力實(shí)現(xiàn)相對(duì)制衡的治理結(jié)構(gòu)，成為我國(guó)大學(xué)制度改革的基本指向?，F(xiàn)代大學(xué)制度以改革大學(xué)治理結(jié)構(gòu)為重心，在宏觀上規(guī)范大學(xué)與政府、大學(xué)同社會(huì)之間的關(guān)系，在微觀上協(xié)調(diào)校長(zhǎng)與黨委領(lǐng)導(dǎo)之間、教學(xué)與科研之間、學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)之間、教育與管理之間等一系列矛盾關(guān)系。也即構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度就是要明確界定政府與大學(xué)的權(quán)力與責(zé)任邊界，為社會(huì)主體參與大學(xué)治理提供有效渠道，并形成一個(gè)不同權(quán)力主體和諧共處、運(yùn)行有序的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[1]。在現(xiàn)代大學(xué)制度框架下，政府對(duì)大學(xué)的宏觀管理、大學(xué)的依法自主管理和其他利益相關(guān)者的參與治理，共同以尊重大學(xué)的邏輯為前提，權(quán)責(zé)分明并各行其是。因此，現(xiàn)代大學(xué)制度即協(xié)調(diào)大學(xué)多元權(quán)力與利益主體間關(guān)系的制度安排，其重心在于建構(gòu)科學(xué)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，促成各相關(guān)主體間權(quán)益的相對(duì)制衡。這種制衡意味著我們孜孜以求的大學(xué)精神或經(jīng)典的大學(xué)理念通過(guò)制度架構(gòu)和制度實(shí)施得以具體化、行為化，意味著大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)、文化組織，其獨(dú)特的組織特性得到了尊重。使大學(xué)由異化回歸本位，即使之成為本真意義上的大學(xué)，是所有大學(xué)制度改革的根本價(jià)值所向。

從根本上說(shuō)，章程建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容，同時(shí)，章程建設(shè)又是現(xiàn)代大學(xué)制度得以有效踐行的重要保障，大學(xué)章程建設(shè)的過(guò)程就是現(xiàn)代大學(xué)制度實(shí)施的過(guò)程。大學(xué)章程是關(guān)于大學(xué)制度安排的組織規(guī)程，規(guī)定著大學(xué)的內(nèi)外部關(guān)系方式。一方面，它對(duì)學(xué)校的性質(zhì)、辦學(xué)理念、發(fā)展戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、師生權(quán)利等基本事項(xiàng)做出規(guī)定；另一方面，章程的相對(duì)人包括代表國(guó)家意志的教育部門、承擔(dān)國(guó)家高等教育職責(zé)的大學(xué)及其社會(huì)利益相關(guān)者。再者，大學(xué)章程的目標(biāo)在于規(guī)范大學(xué)利益相關(guān)者的行為，協(xié)調(diào)主體間的權(quán)力與利益沖突，從而合理安排大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)章程明確規(guī)定了政府與大學(xué)各自的權(quán)利、職責(zé)或義務(wù)，并就各自實(shí)現(xiàn)權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)的方式作出了規(guī)定。將政府作為章程的相對(duì)人是一般的學(xué)校規(guī)章所不具備的效能，而在規(guī)定政府職責(zé)的同時(shí)能夠兼顧不同大學(xué)的個(gè)性化需求，則是一般性法律法規(guī)所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，因而大學(xué)章程首先為正確處理政府與大學(xué)關(guān)系提供了一個(gè)制度架構(gòu)的文本。而完備的大學(xué)章程通過(guò)一定程序所獲得的強(qiáng)制性效力將這種文本化的制度架構(gòu)順利轉(zhuǎn)化為具體的制度實(shí)施。有鑒于具有明確的法律地位、較強(qiáng)的法制規(guī)范力也是大學(xué)章程與一般大學(xué)規(guī)章制度相比的特殊優(yōu)勢(shì)，是大學(xué)章程發(fā)揮治理價(jià)值的的基礎(chǔ)性條件。同樣，在處理大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者關(guān)系時(shí)，政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力等不同的權(quán)力類型和書(shū)記、校長(zhǎng)、教授、學(xué)生等不同的權(quán)力主體，各種委員會(huì)、基層教研團(tuán)體等不同的權(quán)力組織，其在大學(xué)運(yùn)行中各自享有哪些權(quán)力或權(quán)利，該履行何種義務(wù)，這些權(quán)力和義務(wù)又該如何實(shí)施，對(duì)此大學(xué)章程都作出了明確規(guī)定，并以強(qiáng)制性的規(guī)范效力使這種文本化的規(guī)定轉(zhuǎn)化成各利益相關(guān)主體的真實(shí)行動(dòng)。同理，大學(xué)在處理復(fù)雜的外在需求與自身價(jià)值取向之間的矛盾時(shí)，能夠在章程的規(guī)范效力下理性選擇、取舍有道，而不至迷失于世俗欲望。總之，大學(xué)章程內(nèi)含著科學(xué)的大學(xué)理念，對(duì)大學(xué)的內(nèi)外部利益相關(guān)主體之間的權(quán)責(zé)界限進(jìn)行了合理界定，并通過(guò)其強(qiáng)制性的規(guī)范效力進(jìn)一步為這種關(guān)于權(quán)力和利益的安排提供了實(shí)踐化的有效途徑，使大學(xué)相關(guān)主體之間按大學(xué)的組織邏輯來(lái)重構(gòu)其關(guān)系，達(dá)成一種動(dòng)態(tài)的制衡，并在這種制衡中突出學(xué)術(shù)主體的本體地位和功能，為大學(xué)滿足社會(huì)需要提供原動(dòng)力[2]。如此，大學(xué)的組織特性才能得到尊重，大學(xué)才能按應(yīng)有的邏輯運(yùn)行，以至成為一個(gè)有真正價(jià)值的存在。

顯然，大學(xué)章程與現(xiàn)代大學(xué)制度以革除我國(guó)傳統(tǒng)的高等教育體制之弊病為基點(diǎn)，都內(nèi)含著大學(xué)的本質(zhì)要求，以合理安排大學(xué)各方利益相關(guān)者的權(quán)益關(guān)系為重心，促使大學(xué)行為合乎自身邏輯，使“中國(guó)式大學(xué)”[3]成為真正的大學(xué)。實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程與現(xiàn)代大學(xué)制度存在目標(biāo)、功能和價(jià)值上的多重契合性。

二、域外大學(xué)章程及其治理意義

從高等教育發(fā)展的歷史來(lái)看，重視高等教育立法、通過(guò)法治規(guī)范來(lái)推進(jìn)高等教育發(fā)展是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展高等教育的重要手段。而現(xiàn)代意義上的大學(xué)從其發(fā)軔起，就與法律法規(guī)建設(shè)有著不可分割的聯(lián)系。中世紀(jì)大學(xué)從行會(huì)式的自發(fā)組織成為一個(gè)具有合法性基礎(chǔ)的正式組織，正是得益于從教權(quán)或世俗政權(quán)那里得到的赦令及特許狀等，這就是大學(xué)章程在中世紀(jì)的原初形態(tài)。如1158年腓特烈一世頒布了《完全居住法》，賦予到博洛尼亞學(xué)習(xí)的學(xué)生具有在城市中居住和自由活動(dòng)的權(quán)利，更重要的是，從此大學(xué)獲得了司法獨(dú)立權(quán)，由此大學(xué)具有了自治的可能。1231年，教皇格里高利九世頒布了著名的《知識(shí)之父》特許狀，授予巴黎大學(xué)罷課權(quán)、懲罰違反規(guī)章制度者的權(quán)力、限制教堂教務(wù)長(zhǎng)和主教管理大學(xué)事務(wù)的權(quán)力等[4]。這些大學(xué)權(quán)力的制訂，使得大學(xué)作為一個(gè)特殊的社會(huì)組織獲得了存在和發(fā)展的外部基礎(chǔ)，使得大學(xué)獲得了按內(nèi)在邏輯運(yùn)行的空間。

（一）從國(guó)家的視角看章程治理

美國(guó)高等教育的發(fā)達(dá)在很大程度上得益于堅(jiān)定的大學(xué)自治體制。從歷史上看，美國(guó)大學(xué)的自治傳統(tǒng)正是發(fā)軔于十七八世紀(jì)哈佛、瑪麗及耶魯?shù)裙爬洗髮W(xué)依據(jù)英聯(lián)邦或殖民地政府的大學(xué)特許狀而獲得的自治權(quán)。如今，美國(guó)的大學(xué)都有由學(xué)校董事會(huì)根據(jù)聯(lián)邦或州教育法規(guī)制定的大學(xué)章程，明確規(guī)定大學(xué)的辦學(xué)理念、舉辦者與大學(xué)的權(quán)責(zé)關(guān)系、校長(zhǎng)和師生的權(quán)利與義務(wù)、教學(xué)和財(cái)務(wù)制度、章程修改程序等重大事項(xiàng)，是規(guī)范大學(xué)運(yùn)作和保障大學(xué)自治的重要依據(jù)。美國(guó)一度師從的德國(guó)曾經(jīng)執(zhí)世界高等教育之牛耳，如今仍不失為世界高等教育中心，德國(guó)也是最早的大學(xué)章程源發(fā)地之一，例如1737年成立的哥廷根大學(xué)的哲學(xué)院章程規(guī)定，“所有教授，只要不涉及損害宗教、國(guó)家和道德的學(xué)說(shuō)，都應(yīng)享有教學(xué)和思想自由這種責(zé)任攸關(guān)的權(quán)利”[5] 16，這是德國(guó)第一次在法律意義上申明學(xué)術(shù)自由原則。時(shí)至今日，德國(guó)大學(xué)作為公法人，普遍依據(jù)國(guó)家法律授權(quán)制定規(guī)章來(lái)管理自身，是“依章辦學(xué)”之典范。與德、美相比，英國(guó)大學(xué)自治傳統(tǒng)更加悠久。在大學(xué)知識(shí)生產(chǎn)模式發(fā)生重大變革的市場(chǎng)化時(shí)代，自治仍是英國(guó)大學(xué)相對(duì)于其他國(guó)家大學(xué)的重要標(biāo)志，而章程一方面規(guī)定了政府與社會(huì)參與大學(xué)治理的方式、限度，以及大學(xué)如何在適應(yīng)社會(huì)需要與維系自身邏輯之間取得平衡；另一方面，規(guī)定了大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)大學(xué)的發(fā)展決策、行政執(zhí)行、學(xué)術(shù)自由和人事管理等進(jìn)行規(guī)約，章程成為大學(xué)實(shí)現(xiàn)自治的重要保障。與歐美相比，日本的高等教育發(fā)展歷史較短，但其法治化程度非常高，日本大學(xué)自近代以來(lái)就開(kāi)始了章程建設(shè)，并將其作為高等教育法治的重要內(nèi)容。例如1947年的日本《學(xué)校教育法》就對(duì)大學(xué)制定章程提出了明確要求。本世紀(jì)初，受國(guó)立大學(xué)法人化改革影響，日本傳統(tǒng)的大學(xué)管理模式加快向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變，大學(xué)章程建設(shè)全面展開(kāi)，推動(dòng)了日本大學(xué)管理的規(guī)范化和法治化。此外，俄羅斯、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)家都非常重視大學(xué)章程建設(shè)，例如《俄羅斯聯(lián)邦教育法》《法國(guó)高等教育方向法》中都有建立大學(xué)章程和依據(jù)章程辦學(xué)的條例。1993年澳大利亞制定了旨在增強(qiáng)公立大學(xué)自主權(quán)的“未來(lái)計(jì)劃”，其核心內(nèi)容便是要求大學(xué)建立章程[6]。可以說(shuō)，較早地制定了學(xué)院或大學(xué)章程，依據(jù)章程來(lái)規(guī)范權(quán)力，是高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家的一致特征。

（二）從大學(xué)的視角看章程治理

就當(dāng)下世界大學(xué)管理情況看，世界一流大學(xué)也非常重視章程建設(shè)及其治理意義。美國(guó)《康奈爾大學(xué)章程》第一章“大學(xué)”首先明確了“建立一個(gè)不論男女、貧富均能在此受到教育的場(chǎng)所”的辦學(xué)理念，從而奠定了康奈爾大學(xué)開(kāi)放、多元的辦學(xué)基調(diào)；《章程》對(duì)董事會(huì)構(gòu)成及其權(quán)限和職責(zé)作出了明確規(guī)定，有力保障了社會(huì)力量參與大學(xué)管理的機(jī)會(huì)和權(quán)利，促成了利益相關(guān)者共同治理大學(xué)的管理模式；《章程》詳盡規(guī)定了大學(xué)的各層級(jí)行政管理者甚至包括學(xué)校秘書(shū)的職責(zé)，避免了不同主體間的權(quán)責(zé)沖突，并保證了權(quán)責(zé)實(shí)施的效能[7]。

英國(guó)牛津大學(xué)的章程則明確規(guī)定了牛津大學(xué)的組織屬性，為“自我管理的學(xué)者社團(tuán)”。這一定位不僅強(qiáng)化了大學(xué)作為獨(dú)立法人的法律地位和治理方式，而且明確了作為一個(gè)社團(tuán)，她不屬于政府；而作為學(xué)者的社團(tuán)，她必須踐行學(xué)術(shù)共同體的使命。權(quán)力重心歸屬學(xué)院是牛津大學(xué)的一大特色，牛津大學(xué)章程中有專門的章節(jié)“學(xué)院、社團(tuán)和永久私人學(xué)院”對(duì)學(xué)院的權(quán)責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。此外，章程中“有關(guān)大學(xué)章程的解釋或適用爭(zhēng)端的解決方法”確立了爭(zhēng)議解決制度，規(guī)范了相關(guān)主體的行為，減少了權(quán)益沖突[8] 430-455。

在日本高等教育法治化進(jìn)程中，在大學(xué)紛紛制定章程的過(guò)程中，東京大學(xué)成為了典范。2004年，國(guó)立大學(xué)獨(dú)立行政法人化改革推動(dòng)了日本大學(xué)章程建設(shè)，東京大學(xué)率先制定《東京大學(xué)憲章》，從學(xué)術(shù)、組織和管理三個(gè)維度闡明了大學(xué)的學(xué)術(shù)目標(biāo)和學(xué)術(shù)規(guī)范、自治的理念、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、人事規(guī)范、財(cái)務(wù)制度等，使大學(xué)建立起了法人化管理的制度規(guī)范，為大學(xué)轉(zhuǎn)換角色和實(shí)施自治提供了制度保障。東京大學(xué)章程成為日本各高校制定章程的仿效對(duì)象。

盡管不同國(guó)家和不同學(xué)校的大學(xué)章程制定是基于不同的國(guó)情及各大學(xué)的具體要求，但在內(nèi)容上存在共通之處，如規(guī)定了大學(xué)的發(fā)展理念、主要目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)等基本事項(xiàng)；規(guī)定了大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)制和大學(xué)與外部的關(guān)系；規(guī)定了對(duì)學(xué)生及校友權(quán)益；規(guī)定了章程的制定及其修訂程序等等[9]。由此可見(jiàn)，大學(xué)章程是高等教育法治化的重要標(biāo)志，是各國(guó)構(gòu)建科學(xué)的大學(xué)制度和大學(xué)實(shí)施自治的重要內(nèi)容，是各國(guó)提升高等教育治理水平、各大學(xué)提升辦學(xué)和管理水平的保障。

三、我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的基本構(gòu)想

大學(xué)章程是各國(guó)構(gòu)建科學(xué)的大學(xué)制度和大學(xué)規(guī)范內(nèi)部管理的制度性保障，是我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)高等教育體制改革的可行線路。如何制定出完備的、具有良好規(guī)范效力的大學(xué)章程，亟待深入探索。

（一）大學(xué)各相關(guān)主體共同參與章程制定

大學(xué)章程并非一般意義上的規(guī)章，一方面，它是大學(xué)的“憲法”，是大學(xué)制定內(nèi)部規(guī)章的依據(jù)；另一方面，其規(guī)范效力不止限于校內(nèi)，它對(duì)大學(xué)的外部相關(guān)主體如高等教育管理部門和參與大學(xué)治理的納稅人或社會(huì)組織都具有規(guī)范作用，是對(duì)大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)主體權(quán)益關(guān)系的安排或協(xié)調(diào)。因此，制定大學(xué)章程應(yīng)該廣泛吸納的相關(guān)利益者作為制定主體，使得各利益相關(guān)者的訴求在“商議性民主”基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié)。當(dāng)然，民主商議必須以尊重大學(xué)邏輯為基礎(chǔ)，而非基于狹義的政治或經(jīng)濟(jì)利益共識(shí)。在我國(guó)傳統(tǒng)的大學(xué)管理中，政府是制定高等教育管理政策的唯一主體，大學(xué)和社會(huì)利益相關(guān)者僅作為相對(duì)人。在大學(xué)內(nèi)部，以校長(zhǎng)為代表的行政管理者是各種規(guī)章制度的制定主體，教師與學(xué)生實(shí)際上僅作為相對(duì)人。這種一元權(quán)力結(jié)構(gòu)既不符合民主原則，又與作為當(dāng)代社會(huì)中心的大學(xué)對(duì)利益相關(guān)者共同治理的要求相悖。而且，我國(guó)高等教育體制改革實(shí)踐證明，權(quán)力在大學(xué)相關(guān)主體間分配失衡有礙于大學(xué)管理的規(guī)范和高效，我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重心，即在于建構(gòu)大學(xué)相關(guān)主體間權(quán)力制衡的治理結(jié)構(gòu)，確立大學(xué)內(nèi)外相關(guān)主體間的合理關(guān)系。在制定大學(xué)章程過(guò)程中，大學(xué)及其教職工和學(xué)生、高等教育主管部門以及納稅人獲得制定主體資格，首先體現(xiàn)了大學(xué)各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理，更重要的是大學(xué)章程為大學(xué)各利益相關(guān)主體間權(quán)力的制衡和規(guī)范行使進(jìn)行了具有規(guī)制性效力安排，為政府的宏觀引導(dǎo)、大學(xué)及內(nèi)部力量的民主管理和社會(huì)力量的參與治理提供了依據(jù)，從而達(dá)到推動(dòng)大學(xué)健康發(fā)展的目的，而大學(xué)各相關(guān)主體的利益訴求，也必然在大學(xué)的發(fā)展中得以實(shí)現(xiàn)。

（二）賦予大學(xué)章程外部合法性以確保其充分的規(guī)范效力

大學(xué)章程對(duì)大學(xué)各利益相關(guān)者的規(guī)范作用以其規(guī)范效力為基礎(chǔ)，這種規(guī)范效力使相對(duì)人必須采取與章程的基本指向相一致的行為選擇，是大學(xué)章程的價(jià)值基礎(chǔ)。由于傳統(tǒng)的大學(xué)規(guī)章缺乏強(qiáng)制性的規(guī)范效力，其規(guī)范作用不大，對(duì)相對(duì)人的規(guī)制往往是無(wú)力、無(wú)效的，這是一般性規(guī)章條例同法律相比所固有的缺陷。如何通過(guò)賦予大學(xué)章程以之具有一定強(qiáng)制性的規(guī)范效力，使之規(guī)范作用不僅僅依賴于相對(duì)人的自覺(jué)、主觀意識(shí)，而以一定的強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，已成為我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的關(guān)鍵。從國(guó)外情況看，大學(xué)章程是通過(guò)某些特定程序來(lái)獲得對(duì)大學(xué)各方利益相關(guān)主體的強(qiáng)制性規(guī)范效力的，如大學(xué)舉辦者委托或授權(quán)章程起草委員會(huì)提出草案，經(jīng)主管大學(xué)設(shè)立的政府部門行政核準(zhǔn)，從而產(chǎn)生法律效力。外部合法性是產(chǎn)生法律效用的基礎(chǔ)，一般源于政府部門的行政審批或立法機(jī)關(guān)的程序立法。例如中世紀(jì)巴黎大學(xué)的自治權(quán)便是從教皇1231年頒布的“中世紀(jì)大憲章”那里獲得的，該憲章同時(shí)劃定了巴黎主教關(guān)于大學(xué)的權(quán)限[10]。我國(guó)《教育法》和《高等教育法》規(guī)定，制定大學(xué)章程是設(shè)立大學(xué)的基本條件，但至今我國(guó)大學(xué)章程嚴(yán)重缺位，即使少數(shù)已制定的大學(xué)章程也普遍缺乏外部合法性，既無(wú)權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)賦權(quán)，也未經(jīng)立法機(jī)關(guān)程序立法，因而不具備充分的規(guī)范效力。在深受人治因素影響的我國(guó)大學(xué)，通過(guò)立法程序立法并賦予大學(xué)章程合法性，更有利于其規(guī)范效力的發(fā)揮。因?yàn)橛闪⒎C(jī)關(guān)審議通過(guò)的章程權(quán)威性、效力等級(jí)要高過(guò)行政審批生效的章程[11] 117。人治的本質(zhì)是一元權(quán)力結(jié)構(gòu)下的威權(quán)管理，而能夠最大限度防止威權(quán)干預(yù)的便是法治力。當(dāng)然，要使大學(xué)章程建設(shè)納入立法程序，對(duì)于我國(guó)的立法慣習(xí)、體系而言，需要一個(gè)重大的變革和調(diào)整過(guò)程。

（三）將大學(xué)問(wèn)責(zé)納入大學(xué)章程核心內(nèi)容

傳統(tǒng)的大學(xué)規(guī)章制度缺乏充分的規(guī)范效力，對(duì)責(zé)任人的失責(zé)行為難以實(shí)施問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)是指在明確主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，以追究失責(zé)的方式實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制，促成責(zé)任的履行和該過(guò)程所通向目標(biāo)的達(dá)成[12]。高等教育問(wèn)責(zé)包括外部問(wèn)責(zé)和內(nèi)部問(wèn)責(zé)，前者如政府問(wèn)責(zé)、納稅人問(wèn)責(zé)、媒體問(wèn)責(zé)等，后者如廣大教師和學(xué)生對(duì)校方、行政管理群體的問(wèn)責(zé)等。當(dāng)前，我國(guó)高等教育外部問(wèn)責(zé)主要是政府問(wèn)責(zé)，內(nèi)部問(wèn)責(zé)則主要是校方或行政群體以管理者的角色向基層部門問(wèn)責(zé)，向教師和學(xué)生問(wèn)責(zé)。高等教育問(wèn)責(zé)的目的在于通過(guò)加強(qiáng)大學(xué)績(jī)效的外部評(píng)估，促使大學(xué)充分履行法人職責(zé)和社會(huì)責(zé)任，以及促進(jìn)大學(xué)內(nèi)部各主體規(guī)范地運(yùn)用權(quán)力和履行職責(zé)。建立問(wèn)責(zé)機(jī)制是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要環(huán)節(jié)。從實(shí)踐情況看，我國(guó)高等教育管理中問(wèn)責(zé)缺位，或問(wèn)責(zé)單一，因而導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏實(shí)質(zhì)性意義。盡管高等教育法規(guī)具有良好的規(guī)范效力，但它以宏觀高等教育為對(duì)象，難以對(duì)大學(xué)的具體行為提供評(píng)判依據(jù)和對(duì)大學(xué)內(nèi)部權(quán)責(zé)作出具體安排。而大學(xué)章程因是通過(guò)商議性民主制定同時(shí)使各利益相關(guān)主體在權(quán)責(zé)安排上達(dá)成了共識(shí)，而且以教育法律為依據(jù)，所以這種權(quán)責(zé)安排便更加明晰和細(xì)化，因而能夠?yàn)樨?zé)任人的行為提供評(píng)判與問(wèn)責(zé)的直接依據(jù)。進(jìn)一步講，由于大學(xué)章程具有相對(duì)明確的法律地位，且對(duì)相對(duì)人具有一定強(qiáng)制性的規(guī)范效力，所以政府、社會(huì)參與者以及大學(xué)都必須嚴(yán)格遵守大學(xué)章程所賦予的權(quán)利、職責(zé)或義務(wù)，同時(shí)，任何失責(zé)的一方都必須依章程規(guī)定接受問(wèn)責(zé)并承擔(dān)責(zé)任。例如對(duì)政府的不當(dāng)干預(yù)，大學(xué)有權(quán)依法實(shí)施問(wèn)責(zé)；對(duì)大學(xué)過(guò)多涉入商業(yè)、績(jī)效不高等問(wèn)題，政府、納稅人有權(quán)依法實(shí)施問(wèn)責(zé)；對(duì)大學(xué)內(nèi)行政管理者有違民主的行為，教職工和學(xué)生有權(quán)要求參與民主決策。而當(dāng)問(wèn)責(zé)無(wú)效時(shí)，則可訴諸于大學(xué)章程的上位法即國(guó)家法律。權(quán)力僭越、履責(zé)不力是我國(guó)大學(xué)管理的通病，有鑒于此，引入問(wèn)責(zé)制必然有助于促使大學(xué)各方利益相關(guān)主體規(guī)范、高效地踐行權(quán)責(zé)，因而是我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要環(huán)節(jié)，也應(yīng)該是我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)方案設(shè)計(jì)的重要出發(fā)點(diǎn)。

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