兩棲生活模式下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度探討

呂德才

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠　233000）

兩棲生活模式下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度探討

呂德才

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233000）

建立健全適合于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度關(guān)系到我國社會發(fā)展的全局，是社會轉(zhuǎn)型時期必須要解決好的問題。文章基于農(nóng)民工兩棲生活模式，從農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀、發(fā)展的障礙因素出發(fā)，針對社會養(yǎng)老保險繳費偏高、農(nóng)民工和用工單位參保積極性不高、政府監(jiān)管力度不夠以及養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移困難的情況，指出需要政府完善養(yǎng)老保險頂層設(shè)計；強化農(nóng)民工和用工單位的參保意識，加大執(zhí)法監(jiān)督力度；多元化籌集養(yǎng)老保險資金；打破城鄉(xiāng)二元化體制。

農(nóng)民工；養(yǎng)老保險；兩棲生活

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快發(fā)展，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力選擇離開土地，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者轉(zhuǎn)移到異地就業(yè)，在我國社會主義建設(shè)的過程中，農(nóng)民工群體為社會經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展做出了卓越的貢獻(xiàn)，可以說，沒有龐大的農(nóng)民工隊伍，就沒有我國經(jīng)濟持續(xù)與穩(wěn)定的騰飛。2014年全國農(nóng)民工總量已達(dá)到27395萬人，年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)卻只有5472萬人（數(shù)據(jù)來源：2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。），所以，就目前的實際情況來看，雖然把農(nóng)民工養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范疇，但是農(nóng)民工所面臨的養(yǎng)老保險問題仍然沒有妥善得到解決。農(nóng)民工離開家鄉(xiāng)到城市尋求生計，家中有大事或農(nóng)忙時回家?guī)兔?，其余時間只能游離于打工地和家鄉(xiāng)之間，并可能不斷地更換工作地和工作崗位，雖然扎根在農(nóng)村，卻成為兩棲生活模式的代表。工作地轉(zhuǎn)換頻繁導(dǎo)致不能連續(xù)積累繳費年限；統(tǒng)賬結(jié)合的模式更是削弱了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益。

張轉(zhuǎn)玲（2012）通過對深圳市農(nóng)民工的實地調(diào)查研究分析了農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題，認(rèn)為要進(jìn)一步提高農(nóng)民工的參保意識，并明確用工單位的法律責(zé)任，以及及時處理好農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。趙志剛、劉敏（2013）從政府職能角度論證了農(nóng)民工養(yǎng)老保險中政府職能的重新定位，指出當(dāng)前政府管理體制還不夠健全，要進(jìn)一步明確政府的各項職能，加強對養(yǎng)老保險制度運行的監(jiān)督。余運江等（2014）實證分析了對上海農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)，得出農(nóng)民工遷移到外地重新就業(yè)的原因，認(rèn)為農(nóng)民工輸入地政府應(yīng)當(dāng)加快完善社會保障政策，讓更多的外來農(nóng)民工能夠和本地居民平等地參與養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等，降低外來農(nóng)民工的回流意愿。蔣云赟（2013）認(rèn)為，當(dāng)前我國政府責(zé)任的不完善和財政支持的缺乏，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的發(fā)展，農(nóng)民工應(yīng)該以較低的繳費基數(shù)和繳費比例參加養(yǎng)老保險體系。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)民工養(yǎng)老保險實際需求迫切

龐大的農(nóng)民工群體本身文化水平不高，從事的多是臟、累和時間長的崗位，但是他們?yōu)槲覈?jīng)濟建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而從現(xiàn)實來看，受城鄉(xiāng)二元體制的限制，他們留在農(nóng)村戶籍的烙印使得他們被拒于城市社會保障體系之外，不能和城鎮(zhèn)職工平等的享受養(yǎng)老保險權(quán)益，這和經(jīng)濟發(fā)展的初衷原則相違背。城鄉(xiāng)居民應(yīng)該共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，所以急需完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，充分發(fā)揚社會主義公平性原則，體現(xiàn)社會保障促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的功能。

（二）土地保障作用的引力仍比較大

農(nóng)民工輾轉(zhuǎn)于城市與農(nóng)村以及城市之間，強流動性帶來養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的頻繁，而實際上受到了省級基金統(tǒng)籌水平的阻礙。這降低了他們參保的信心，使他們對養(yǎng)老保險感到遙不可及，對于和城市職工平等享受養(yǎng)老保險待遇只停留在奢望層面。

所以，兩棲生活模式下的農(nóng)民工到年老后還得回到家鄉(xiāng)依靠土地為生，社會養(yǎng)老保險制度的不完善使農(nóng)民工難以完全放棄土地。在農(nóng)村建立起來的養(yǎng)老保障制度受城鄉(xiāng)二元體制的影響目前還不完善，大部分農(nóng)村地區(qū)土地收入還依然是家庭的主要生存收入，養(yǎng)老保險離不開家庭保障，家庭保障有著自己的優(yōu)勢，為農(nóng)民工養(yǎng)老保險的進(jìn)行提供基礎(chǔ)。

（三）呈低參保、高退保趨勢

農(nóng)民工對當(dāng)前養(yǎng)老保險政策的持續(xù)性缺乏信心，這對于是否參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險產(chǎn)生了極大的影響，說明現(xiàn)行的養(yǎng)老保險政策在農(nóng)民工群體沒有得到普遍的認(rèn)可。還有，長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)地方保護(hù)主義和歧視政策的一系列軟約束，政府保護(hù)城市居民的各項權(quán)益，忽視并限制了為城市做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工的各項權(quán)益，這也影響和制約著農(nóng)民工在城市的就業(yè)和權(quán)益保障的實現(xiàn)，從某種角度來說降低了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保意愿和參與率，不利于農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。其次，受諸多因素如繳費困難、轉(zhuǎn)移關(guān)系艱難以及用人單位逃避責(zé)任等的制約，農(nóng)民工的參保率仍然比較低。農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策不夠具體、完善，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的覆蓋面不高，大部分農(nóng)民工并不能像城市居民那樣享受養(yǎng)老保險，而保障效果差則導(dǎo)致部分農(nóng)民工對養(yǎng)老保險缺乏信心，近些年退保率甚至在不斷上升。

表1　2009～2014年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險人數(shù)與農(nóng)民工總?cè)藬?shù)對比　　單位：萬人

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險運行中的障礙因素分析

（一）社會養(yǎng)老保險繳費偏高

社會保險是為了解決社會成員生存的后顧之憂，參加養(yǎng)老保險是為了保障在年老后能夠老有所依，關(guān)系到每一位社會成員的切身利益，但是就目前看來各項保險的費用不僅沒有下調(diào)，反而呈現(xiàn)上升趨勢，以至“五險一金”的總額已占到工資總額的較高比例，之后還會不會加？誰也不敢肯定。這么高的社會保險費一般城市的職工都顯得有負(fù)擔(dān)，在工資中扣除保險也就剛夠生活，而農(nóng)民工群體的收入水平普遍偏低，家庭生活一般比較拮據(jù)，他們微薄的工資幾乎全部要用作家庭的生存發(fā)展資料，還要為家庭的生存存留一部分的收入。而且在中國人尤其是農(nóng)民工的觀念中更看重的是到手的工資，他們對自身的未來并沒有多少計劃，再加上政府政策變化比較快，更增加了他們對未來的擔(dān)憂，如果社保繳費的比例比較低，他們接受的可能性會更大。所以大多數(shù)農(nóng)民工無力也不愿意繳納偏高的社會養(yǎng)老保險費用。

（二）政府監(jiān)管力度不夠

國家制定了相關(guān)法律條款加以實施，然而在現(xiàn)實實踐中，法制的不健全、政府的缺失，導(dǎo)致上級制定政策是一回事，下級執(zhí)行的力度是否到位、效果是否明顯則是另外的問題了。長期的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”導(dǎo)致各級政府對于社會保障制度建設(shè)方面不夠重視，尤其在規(guī)范和健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度方面意識薄弱，監(jiān)管制度的不完善更導(dǎo)致了地方政府為了保就業(yè)、增稅收而保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，那些統(tǒng)籌層次高的地方政府并沒有執(zhí)行政策的意愿，因為他們并不希望實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。因為經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，企業(yè)就要為農(nóng)民工繳納更多的養(yǎng)老保險費，地方政府就要拿出很多資金為農(nóng)民工統(tǒng)籌基金。除此之外，相關(guān)部門對企業(yè)的監(jiān)管不夠到位，企業(yè)的法律責(zé)任沒有得到明確，用人單位即使用最簡單明了的手段逃避農(nóng)民工養(yǎng)老保險的繳費責(zé)任，諸多法規(guī)中也缺少對這種企業(yè)制裁的規(guī)定，大部分企業(yè)往往會利用這一點逃避責(zé)任不為農(nóng)民工繳費。因此，國家相關(guān)政策的不詳實是農(nóng)民工養(yǎng)老保險實施困難的首要重要因素。

（三）農(nóng)民工和用工單位的參保積極性不高

除了農(nóng)民工對當(dāng)前養(yǎng)老保險政策缺乏深入的了解、擔(dān)心所繳納的養(yǎng)老保險費不會收到預(yù)期的回報、以及農(nóng)民工對參加養(yǎng)老保險的認(rèn)識不足，用工單位對勞動保險政策落實執(zhí)行的不到位是另一方面因素。目前用工單位不與農(nóng)民工簽訂勞動合同或者簽訂很模糊的勞動合同現(xiàn)象很多，不給農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的現(xiàn)象更是屢見不鮮。實際上，多數(shù)農(nóng)民工為了養(yǎng)家糊口，賺取更多的錢，不愿與用工單位發(fā)生沖突，因而放棄了對基本養(yǎng)老保險的要求。企業(yè)老板認(rèn)為農(nóng)民工的養(yǎng)老保險可有可無，從而忽視農(nóng)民工的合法權(quán)益。再說了，如果用工單位依法為農(nóng)民工繳納了養(yǎng)老保險費用，就意味著增加了勞務(wù)成本，農(nóng)民工的低成本就失去了優(yōu)勢，用工單位的利益就受到了影響，所以他們僅以自己的經(jīng)濟利益為主，出于降低人工成本的選擇的目的，他們忽略和無視農(nóng)民工的正當(dāng)養(yǎng)老保險權(quán)益，因此大多數(shù)用工單位往往愿意冒著風(fēng)險去違反規(guī)定逃避繳費的責(zé)任。

（四）地方政策成為關(guān)系轉(zhuǎn)移的壁壘

農(nóng)民工的突出特點是流動性大以及由此引發(fā)的工作地點的不穩(wěn)定，也造成農(nóng)民工只能從事收入低、高危險性的工作。大部分農(nóng)民工是季節(jié)性的流動，尤其是農(nóng)村農(nóng)忙時節(jié)還要回家鄉(xiāng)幫忙，他們一邊外出到城市工作，遇到農(nóng)忙的時候還得回家鄉(xiāng)做農(nóng)活，這就要求其基本養(yǎng)老保險關(guān)系能夠跨地區(qū)隨時隨地的轉(zhuǎn)移接續(xù)。但是現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度缺乏靈活性，目前還沒有一個專門為農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制定的全國性法律法規(guī)，與農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的條文散見于多部法律法規(guī)之中，對農(nóng)民工的保障不能夠做到系統(tǒng)全面。此外，現(xiàn)行不統(tǒng)一的財政制度使得我國養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)出地域化，每個地方根據(jù)自己的實際情況制定了相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度和轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，使農(nóng)民工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)的發(fā)展困難重重，這不僅沒有解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，反而造成效率低下的局面，“有保險而無保障”的現(xiàn)象相當(dāng)明顯。

四、促進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險發(fā)展的建議

（一）完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險的頂層設(shè)計

對于農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的各項具體細(xì)則問題，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化規(guī)定，取消目前多級統(tǒng)籌單位，政府應(yīng)當(dāng)在健全該制度中成為主體，統(tǒng)一機構(gòu)，提高效率，做到減除農(nóng)民工參保的后顧之憂；養(yǎng)老保險的發(fā)展應(yīng)該與時俱進(jìn)，要促進(jìn)全國農(nóng)民工養(yǎng)老保險卡技術(shù)平臺的發(fā)展，通過對相關(guān)技術(shù)操作人員的培養(yǎng)以及建立網(wǎng)絡(luò)電子信息庫，來加強各地社保部門運用新平臺的能力，提高社會保障工作人員的效率。養(yǎng)老保險體系實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，需要社會保障管理機構(gòu)之間建立信息聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)社會保險費征收機構(gòu)的統(tǒng)一和業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)的統(tǒng)一，只有把法律法規(guī)和基層的配套服務(wù)相結(jié)合起來才能有效降低轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來的成本問題。當(dāng)農(nóng)民工需要轉(zhuǎn)移到另一個城市時，只需提供本人有效的身份信息，在電子信息庫中查找賬號，一旦確認(rèn)信息無誤，就能夠在兩地辦好社會保險手續(xù)的轉(zhuǎn)移和接續(xù)，可以減少成本，也可以減少資源浪費。

（二）強化養(yǎng)老保險意識，加強執(zhí)法監(jiān)督力度

要不斷加強農(nóng)民工自身的社會養(yǎng)老保險觀念和用人單位的守法意識。首先，政府應(yīng)該多開展一些社會養(yǎng)老保險的宣傳活動，寓教于樂，如通過崗前培訓(xùn)進(jìn)行宣傳，不僅能讓農(nóng)民工學(xué)習(xí)更多的技能，增強綜合素質(zhì)和就業(yè)能力，還能讓眾多農(nóng)民工了解更多社會養(yǎng)老保險知識。并且將全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌上升到法律的高度，以法律的形式確定統(tǒng)一的繳費費率、繳費基數(shù)和繳費方式等，實現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，將農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的基本內(nèi)容以立法形式固定下來，形成科學(xué)合理可行的養(yǎng)老保險法規(guī)體系；設(shè)立專門的為農(nóng)民工服務(wù)的法律援助機構(gòu)，派出一批相關(guān)法律工作人員為農(nóng)民工提供維權(quán)幫助，實現(xiàn)保險制度和法律制度的有效連接。另外，要對用人單位實施全面的法律和誠信教育，并通過建立規(guī)范的勞動關(guān)系使他們主動地承擔(dān)起應(yīng)盡的繳費義務(wù)，如可以設(shè)置一個機構(gòu)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)的行為，督促用人單位及時的為所雇傭的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，對于農(nóng)民工的被侵權(quán)行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

（三）加強財政支持，多元化籌集基金

很多企業(yè)一味的降低人力成本、片面追求經(jīng)濟效益而逃避為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費用，農(nóng)民工也受到諸多因素的影響不愿意或者說是沒有能力參加養(yǎng)老保險。因此，為了健全和改善養(yǎng)老保險基金業(yè)務(wù)管理，應(yīng)當(dāng)堅持以財政預(yù)算安排為主、多渠道籌集資金的原則。一方面由于政府在解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題中起著決定性作用，因而政府要加大財政扶持力度，對農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費按各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不同進(jìn)行相應(yīng)的補貼，最好能設(shè)立財政專項基金，形成長久的可持續(xù)的財政投入；另一方面，實行多層次繳費基數(shù)，采用靈活的繳費方式，實行不同地區(qū)、不同層級和不同年限的分組繳費制，對繳費額進(jìn)行合理改革，并且適當(dāng)?shù)恼{(diào)整農(nóng)民工和用人單位繳費比例，減輕農(nóng)民工的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。在政府、企業(yè)、農(nóng)民工三方之外通過設(shè)立農(nóng)民工社保專項基金，吸引民間資本的加入。

（四）破除二元化體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

要放開城市戶口對于農(nóng)民群體嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，構(gòu)建一個合理、開放的人口管理體制，保障農(nóng)民工在轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝谶^程中受到公平公正的對待，消除制度性差別。要做好農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的輔助工作，加強城市的相關(guān)部門和農(nóng)民工所在地的政府部門在農(nóng)民工養(yǎng)老保險管理中的交流，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，理順異地轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系，方便農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)；通過加快新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展步伐，改革城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展中的不和諧部分。就現(xiàn)階段而言，如果進(jìn)行這樣的全方位改革一定會造成很大的麻煩，所以要有一個過度的過程。這種過度體現(xiàn)在城市之間，對于一些大城市要慢慢放開。

五、結(jié)語

農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題是伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展中農(nóng)民工這一特殊群體的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是完善我國社會保險制度乃至實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須要解決好的一項重要內(nèi)容，這不僅僅關(guān)系到農(nóng)民工群體的本身，如果不能處理好甚至?xí)绊懮鐣姆€(wěn)定。對于農(nóng)民工來說，關(guān)心的是收入、繳費的合理性、繳費意愿以及是否真的能領(lǐng)取應(yīng)得的養(yǎng)老金；對于政府而言，應(yīng)是養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的便捷性、保險法制的健全、資金補貼的及時、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的協(xié)調(diào)性以及相關(guān)信息的公開性，為農(nóng)民工提供一個開放的信息平臺和暢通的就業(yè)市場；對于社會來說，可以更多關(guān)注政府政策的變化，通過媒體輿論宣傳幫助農(nóng)民工群體對國家的政策有更深入的了解，讓國家的方針政策普及化。只有處理好政府、社會、農(nóng)民工三者的博弈關(guān)系，才能構(gòu)建一個健康的農(nóng)民工養(yǎng)老保險運行機制。

；

［1］穆懷中，宋麗敏.農(nóng)民工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌收入再分配研究［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2014，（01）.

［2］趙志剛，劉敏.試論農(nóng)民工養(yǎng)老保險中政府職能的重新定位［J］.商業(yè)經(jīng)濟，2013，（05）.

［3］蔣云赟.我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險方案的再研究——基于財政負(fù)擔(dān)視角的代際核算模擬［J］.財經(jīng)研究，2013，（10）.

［4］張小梅.農(nóng)民工養(yǎng)老保險存在的問題與對策［J］.長江大學(xué)學(xué)報，2012，（11）.

［5］王汝志.農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度供給的問題與反思［J］.浙江金融，2011，（02）.

［6］鄭功成，黃黎若蓮.中國農(nóng)民工問題與社會保護(hù)［M］.北京：人民出版社，2007.

［7］張轉(zhuǎn)玲.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度實際運行中的困境及出路［J］.深圳大學(xué)學(xué)報，2012，（04）.

［8］余運江，孫斌棟，孫旭.社會保障對農(nóng)民工回流意愿有影響嗎？——基于上海調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析［J］.人口與經(jīng)濟，2014，（06）.

［9］倪紅日，張亮.基本公共服務(wù)均等化與財政管理體制改革研究［J］.管理世界，2012，（09）.

［10］郭金豐.農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2006.

［11］錢浩，周德水. 農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)供需問題研究——以安徽省為例［J］.邢臺學(xué)院學(xué)報，2015，（04）.

［11］B.Nicholas，D.Peter.Pension Reform-A short Guide［M］.NY：Oford University Press，2010.

［12］M.Borella.The Distributional Impact of Pension System Reform：An Application to the Italian Case［J］.Fiscal Studies，2004.

F840.61

A

1672-4658（2016）03-0045-04

2016-04-28

呂德才（1993-），男，安徽壽縣人，安徽財經(jīng)大學(xué)2015級社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會保障.