行政執(zhí)法案例指導制度的法理與構建*

胡斌（北京大學法學院，北京100871）

行政執(zhí)法案例指導制度的法理與構建*

胡斌
（北京大學法學院，北京100871）

行政執(zhí)法案例指導制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的規(guī)范和約束行政執(zhí)法行為的規(guī)則體系。該制度以經(jīng)驗理性和專業(yè)權威為依托，本質(zhì)在于確立規(guī)則，并通過賦予規(guī)則的拘束力來運行。從法理上看，該制度內(nèi)在的吸收了判例的精神、慣例制度合理內(nèi)核，與司法案例指導制度相契合。從功能上看，其具有規(guī)范裁量權、填補立法空白等多元化價值。從現(xiàn)實來看，行政執(zhí)法案例指導制度的運行面臨著與法治理論存在張力、行政執(zhí)法部門缺欠提交案件積極性、與其他機關關系協(xié)調(diào)難、執(zhí)法人員能力不夠以及制度運行成本較高等挑戰(zhàn)。行政執(zhí)法案例指導制度的良性運行，有賴于宏觀上實現(xiàn)規(guī)則化，微觀上建構合理的制度內(nèi)核，并理順與外部的關系。

案例指導制度；行政執(zhí)法；行政權；判例制度

司法領域的案例指導制度方興未艾，①2010年，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》、最高人民檢察院發(fā)布《最高人民檢察院關于案例指導工作的規(guī)定》，由此確立了指導性案例制度，此后“兩高”每年會依照規(guī)定發(fā)布一定數(shù)量的指導性案例。與此同時，部分地方在行政領域?qū)嵤┑陌咐笇е贫纫仓饾u進入了公眾視野。②行政執(zhí)法案例指導制度是指特定行政機關按照特定標準和程序收集、整理并發(fā)布一定數(shù)量的行政執(zhí)法案例，此類案例對今后行政執(zhí)法具有一定約束力的制度。2010年4月，湖南省人民政府制定了《湖南省規(guī)范行政裁量權辦法》，該規(guī)章第14條和第15條明確規(guī)定了案例指導制度，并將其作為規(guī)范自由裁量權的重要保障。2010年7月，為了落實行政執(zhí)法案例指導制度，湖南省政府又發(fā)布了《湖南省行政執(zhí)法案例指導制度辦法》。2007年，遼寧省出臺的《關于規(guī)范行政處罰自由裁量權工作的實施意見》規(guī)定：“建立行政處罰先例制度。行政執(zhí)法機關對違法行為作出的行政處罰決定，應當作為該行政執(zhí)法機關以后對同類違法行為進行行政處罰的先例。適用先例制度的對象，應當是事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當事人主觀過錯相當?shù)倪`法行為。……結果應當使違法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致?！睆恼w上看，行政執(zhí)法案例指導制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)形成的約束行政執(zhí)法行為的規(guī)則體系，它包含三個層面的要素，即案例指導制度的基本要素、③案例指導制度的基本要素包括：（1）主體要素；（2）指導性案例的地位和性質(zhì)；（3）指導性案例的效力；（4）指導性案例的適用規(guī)則；（5）指導性案例的內(nèi)容。案例指導制度的運行機制、④案例指導制度的運行機制包括（1）案件的提交、整理和審查機制（遴選機制）；（2）指導性案件的發(fā)布機制；（3）指導性案例的更新和清理機制。案例指導制度與其他制度的關系。⑤案例指導制度與其他制度的關系包括：（1）指導性案例與行政相對人的關系；（2）指導性案例與司法機關的關系；（3）指導性案例與立法機關的關系。從生成機制上論，行政執(zhí)法案例指導制度是行政機關主動建構的，并非依據(jù)法律規(guī)定，因而具有自發(fā)性。從功能意義上講，作為一項制度創(chuàng)新，行政執(zhí)法案例指導制度以經(jīng)驗理性和專業(yè)權威為依托，有助于打破行政執(zhí)法的困境，有利于推進行政執(zhí)法的“文明、規(guī)范、公平、公正”。從形成路徑上看，行政執(zhí)法案例指導制度一方面源于行政部門對于規(guī)范行政裁量權的訴求，另一方面則基于對判例制度精髓的吸收借鑒，因而其含有與生俱來的規(guī)則化和機制化的基因，其生成、運作和完善，都不可避免地打上了有關部門主觀建構的烙印，對于成文化與明確化的規(guī)則、制度和機制具有較強的依賴。從該制度良性運行角度觀察，一方面，其需要理論支撐，以確立合法性根基，另一方面，需要檢視它所面臨的挑戰(zhàn)，并在此基礎上建構該制度的科學內(nèi)核。然而，作為一項來源并且著眼于實踐的制度，需要對其運行狀況進行考察，或者說接受實踐的檢驗?；诖?，本文嘗試在對行政執(zhí)法案例指導制度的本質(zhì)、運行機制、內(nèi)涵法理、價值進行建構的基礎上，結合稅務行政執(zhí)法領域的案例實踐和情況，分析該制度面臨的困境，最后從宏觀和微觀兩個層面提出該制度建構和運行應當遵循的法治邏輯。

一、行政執(zhí)法案例指導制度的法理闡釋

案例指導制度的本質(zhì)既決定該制度的框架和行動邏輯，也關乎其使命和價值的發(fā)揮，而該制度的法理基礎，則是其產(chǎn)生、運行的基本邏輯內(nèi)核。

（一）案例指導制度的本質(zhì)與運行機理

案例指導制度本質(zhì)上是以案例為基礎構建法律適用的規(guī)則，而其運作機制在于賦予特定案例以明確的規(guī)則約束力的基礎上，通過案例的比附，將類似規(guī)則適用于相同和類似案件的處理。

1.指導性案例的本質(zhì)：確立規(guī)則

無論是判例、司法指導性案例還是行政執(zhí)法的指導性案例，其基本的功能都在于確立規(guī)則，只不過在確立規(guī)則的范圍、程度和深度上有所區(qū)別。英美法系的判例原則上是可以造法的，即這些案例確立的規(guī)則本身就成為法律。然而，受制于我國的大陸法系傳統(tǒng)以及行政權與立法權的關系，我們并不承認通過案例進行造法的做法，特別是不認可行政機關有造法的功能，它的職責就是依法行政。有鑒于此，行政執(zhí)法指導性案例主要確立的是且應該是法律之下的規(guī)則，其實主要就是創(chuàng)立解釋性規(guī)則。這些解釋性規(guī)則又分為若干種類：其一，解釋法律的目的或者法律條文的意思；其二，根據(jù)立法原意或者目的，補充法律沒有規(guī)定的情形；其三，對法律規(guī)定的制度或者原則，作出進一步細化，使得法律本身條文更加具有明確性和可操作性；第四，制定約束自身權力的實體性和程序性規(guī)則?？傊?，指導性案例的本質(zhì)在于確立規(guī)則，而這些規(guī)則對于將來的行政執(zhí)法會起到一些作用，從而達到規(guī)范行政執(zhí)法或者優(yōu)化行政執(zhí)法的目的。

2.作用機理：賦予案例約束力

行政執(zhí)法指導性案例的作用機理遵循以下步驟：通過指導性案例確立規(guī)則——遵照慣例優(yōu)先、公平正義的理念確定指導性案例確立的規(guī)則應當具有約束力——案例比附——參照指導性案例的規(guī)則解決當前的案件。簡言之，指導性案例的作用機理是，明確指導性案例所確立的規(guī)則具有約束力或影響力，行政機關在以后執(zhí)法時應當受其約束。這里的約束力因具體的制度設計理念不同而不同，但最起碼指導性案例以經(jīng)驗理性和專業(yè)權威為依托，促使行政機關、法院和相對人尊重甚或遵從該案例確立的規(guī)則。對于行政機關而言，基于官僚化的文化和體制，指導性案件發(fā)布以后，當行政機關再次進行執(zhí)法時，自然有一個必須遵從先例的內(nèi)在控制力。如果行政機關發(fā)現(xiàn)存在與當前案件相同或者類似的指導性案件，那么就要進行案件的對比，審定運用指導性案例的必要性和可行性，然后，將指導性案例確立的規(guī)則，運用于當前案件的處理。

（二）案例指導制度內(nèi)涵之法理

指導性案例的理論基礎既是該制度深層次合法性基礎，也是設計科學制度框架的重要前提。行政執(zhí)法案例指導制度是我國執(zhí)法實踐的一次制度創(chuàng)新，因而，其與國外的司法判例制度以及司法案例指導制度不同，但是它與后兩個制度在理論基礎上具有很多契合和一脈相承之處。

1.對遵循先例原則的借鑒吸收

遵循先例原則是英美法系司法系統(tǒng)自然生成的一種制度性原則。⑥秦宗文：《案例指導制度的特色——難題與前景》，《法制與社會發(fā)展》2012年第1期。該原則的外在表現(xiàn)是法院已經(jīng)作出的判決對于今后的判決具有一定的拘束力或者約束力。判例之所以能得到遵守，梅利曼教授認為主要基于以下原因:第一，法官深受先前法院判例權威的影響；第二，法官不愿獨立思考問題；第三，不愿冒自己所作的判決被上訴審撤銷的風險；第四，由于其它各種原因所造成的實際上的遵守。這些同時也是普通法系國家的法官積極援引判例的原因。⑦［美］約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》，顧培東、祿正平譯，法律出版社2004年版，第47頁。在司法系統(tǒng)中，先例對于后來的判決往往具有約束力，這個原則在大陸法系和英美法系都是通行的，只是英美法系之先例的拘束力更強，以至于其可與法律相提并論。⑧參見上注，約翰·亨利·梅利曼書，第34頁。

從深層次的根源上講，行政執(zhí)法案例指導制度也是對于遵循先例原則的吸收借鑒，至少可以說是受到了遵循先例原則的影響。我國遼寧省早在2008年就推行了行政執(zhí)法先例制度，它和遵循先例原則有著淵源上的聯(lián)系。遵循先例的原則和精神能夠適用于行政執(zhí)法領域，主要是基于以下理由。第一，前人的執(zhí)法過程具有經(jīng)驗價值和說服力，應該得到后人的尊重。司法和行政執(zhí)法都是一個“創(chuàng)造”性適用抽象法律規(guī)范的過程，這種智慧成果值得后人尊重和借鑒。第二，法律追求穩(wěn)定性和可預期性。只要前人的執(zhí)法經(jīng)驗合法、合理，就應當依照前人的經(jīng)驗作出行政行為，而不宜改弦易轍或別出心裁地變更先例，因為法律總體而言是保守且維護當事人預期利益的。第三，如果后來的行政執(zhí)法與原來類似的案件處理結果相左，存在行政相對人不服而尋求救濟、被上級行政機關審查甚至撤銷等風險，因而除非原來的同類決定是違法或者不合理的，遵循原來的行政執(zhí)法經(jīng)驗有助于降低問責的風險。第四，遵循原來的行政決定，其實可以提高行政效率，減少法律條文的查找和法律推理的工作難度和強度。因而，在行政執(zhí)法領域，遵循先例原則也是有生存空間的，它同時是行政執(zhí)法案例指導制度得以產(chǎn)生、運行與發(fā)展的重要理論基礎。

當然，創(chuàng)設行政執(zhí)法案例指導制度，只是吸收了遵循先例原則的核心內(nèi)核，即對于原來行政行為（前人經(jīng)驗）的尊重或者遵守，并不完全是“遵循先例原則”的適用，因為二者在形式上、具體的運行邏輯上都存在較大的差異。既然行政執(zhí)法案例指導制度與遵循先例原則具有共通之處，那么，在具體的制度設計和運行上，自然可以借鑒遵循先例原則的部分合理要素。

2.尊重行政慣例及其規(guī)范化

行政執(zhí)法案例指導制度是行政慣例規(guī)則化和制度化的嘗試。行政慣例是行政機關在其從事的行政活動中某種習慣性做法的沉淀，它是行政機關在一個較長時期內(nèi)處理相同事務時的重復活動逐漸形成的一種規(guī)則。①參見章劍生：《論“行政慣例”在現(xiàn)代行政法法源中的地位》，《政治與法律》2010年第6期。行政慣例對于約束行政機關的行政行為具有重要作用，部分行政慣例也得到了法院的認可。②例如在高某某等人訴海寧市國土局案中，法院確認“申請人申請建房審批，需村（居）民小組村（社區(qū)）和鎮(zhèn)（街道）出具相關意見后，再逐級轉(zhuǎn)呈海寧市規(guī)劃建設局，是海寧市規(guī)劃建設局審批建房申請的慣例”，并依據(jù)這一慣例作出了對行政機關有利的判決。參見浙江省海寧市人民法院行政判決書（［2007］海行初字第7號）。行政慣例作為個案裁量的重要依據(jù)之一，往往來源于一線執(zhí)法人員的執(zhí)法智慧和治理經(jīng)驗，蘊含著行政機關對不確定法律概念、法律未明確規(guī)定事項以及法規(guī)范本身具體適用等方面的技術性判斷，對于彌補法律漏洞、規(guī)范行政執(zhí)法具有重要的作用。

指導性案例吸收了行政慣例理論的精髓和合理內(nèi)核。行政慣例的基本精髓和邏輯便是對于成熟的做法或者規(guī)則，行政機關應當自覺地遵守，沒有特殊的理由不能放棄。而案例指導制度，也是要求有關主體遵守已經(jīng)生效案例所體現(xiàn)和承載的規(guī)則。指導性案例和行政慣例有區(qū)別，指導性案例所體現(xiàn)的規(guī)則必須依附于案例，本質(zhì)上是因案例而生規(guī)則，案件相同是適用規(guī)則的前提，而且這個規(guī)則并不需要時間沉淀和重復適用才得以生成，只要一個案例被定性為指導性案例，其便具有拘束力。行政慣例雖然源于實踐，但是，其基本上已經(jīng)與案例相分離，成為獨立的規(guī)則，適用時也未必一定要比附案例。當然，它們所存在的差異并不阻礙二者之間精神和原理的深層契合，也不影響二者之間的互動和融通，指導性案例可以升華為行政慣例，而行政慣例也可以作為指導性案例的規(guī)則?？梢哉f，指導性案例制度是行政慣例的重要生成機制，并且使得行政慣例得以制度化和規(guī)范化。

3.契合于司法領域的指導性案例

從某種意義上講，行政執(zhí)法案例指導制度的確立也是與司法系統(tǒng)案例指導制度相契合的。與西方的判例制度相比，我國司法系統(tǒng)確立的案例指導制度具有獨特之處：第一，具備明確的制度化和規(guī)范化；第二，案例遴選程序與實施控制機制具有行政化的特征；第三，承載司法管理的功能；第四，重在“統(tǒng)一司法”而非實現(xiàn)“法的穩(wěn)定性”。③參見前注⑥，秦宗文文。

從生成路徑上看，司法系統(tǒng)的案例指導制度對于行政執(zhí)法案例指導制度的產(chǎn)生具有很強的啟蒙和啟示意義。從理順行政權與司法權的關系的角度來說，行政機關在建立行政執(zhí)法案例指導制度時，應當吸收和借鑒司法系統(tǒng)的有益和成功的經(jīng)驗：一方面有助于提升制度理性，另一方面可以提高法院對于行政機關的行政案例指導制度的認可度。司法系統(tǒng)所確立的案例指導制度，與我國的法治傳統(tǒng)相一致，符合我國國情和司法實踐的制度性創(chuàng)新，其經(jīng)驗值得吸收和借鑒。另外，司法系統(tǒng)通過推行案例指導制度來規(guī)范司法裁量權，從側(cè)面證明了案例指導制度的重要價值。

對于遵循先例原則精神的吸收、與行政慣例制度之間的互動以及對司法案例指導制度的主動借鑒，不僅形成了行政執(zhí)法案例指導制度的法理基礎，也構成了行政執(zhí)法案例指導制度的理論根基。我們在具體的制度構建中，需要結合以上理論進行制度設計。

二、行政執(zhí)法案例指導制度的價值

行政執(zhí)法指導性案例，具有經(jīng)驗性、個案性的特征，能夠彌補立法之不足，可以將經(jīng)驗理性上升為制度理性，其得天獨厚的優(yōu)勢就在于其源于現(xiàn)實生活，能夠更好地適應現(xiàn)實需要，是破解當前行政執(zhí)法中存在的各種困境和難題的一劑良方。

（一）通過釋法性案例彌補立法空白

與形成司法判例一樣，行政指導性案例的機制在于為行政執(zhí)法提供另一種樣式的規(guī)則。行政機關在行政執(zhí)法過程中，遇到立法空白、不明確、不具體的情況時，通過運用法律解釋的理論、規(guī)范和方法處理案件而形成的原則或者規(guī)則，具有彌補法律空白、細化法律規(guī)范的作用。

比如，在河南省A稅務局處理的“稅務稽查期間納稅人自查補稅如何定性引發(fā)爭議案”中，對于納稅人自查糾錯補繳稅款是否可以減輕或免于處罰，是否影響偷（逃）稅的定性等問題，在《稅收征管法》和相關法律規(guī)范中并沒有明確的規(guī)定，屬于立法空白的問題。在該案的處理上，該稅務局參考了《行政處罰法》和《刑法》的規(guī)定，運用相關法理解決了立法空白的問題。①參見河南省地方稅務局：《河南省地稅系統(tǒng)行政處罰案例指導匯編》（內(nèi)部資料），第32頁。行政機關在遇到立法空白、滯后或者不明確、不具體的情況時，通過適當方法處理案件，是在解釋法律，而不是在創(chuàng)設法律，因而并不違法。

（二）有助于疑難案件的解決

行政執(zhí)法的專業(yè)性、復雜性導致行政執(zhí)法部門遇到各種疑難案件的幾率比較大。疑難案件的類型包括但不限于：法律規(guī)定不明確的案件；定性困難的案件；如何適用法律存在爭議的案件；無法查清事實的案件；裁量情節(jié)復雜的案件等等。疑難案件具有較大的執(zhí)法風險，行政機關往往唯恐避之不及，可是因難而退，又可能被認定為行政不作為或者有瀆職之嫌。兩難之下，找尋破解疑難案件的處理之道是關鍵。

與法官適用法律的過程相似，行政機關在進行執(zhí)法時，并不是機械地適用法律，而是在創(chuàng)造性地適用法律。②參見［德］漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2002年版，第22頁。這種創(chuàng)造性，主要表現(xiàn)為將抽象的、一般的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為適于個案的執(zhí)法規(guī)則。立法的規(guī)范性與抽象性決定了，將規(guī)范適用于具體的案件，必須有一個轉(zhuǎn)化過程，而且這種轉(zhuǎn)化本身必然加入了執(zhí)法人員對法的理解、主張以及創(chuàng)造性的思維。在成文法體制下，行政指導性案例所創(chuàng)制的是執(zhí)法規(guī)則。這種執(zhí)法規(guī)則是成文法的細化，它具有彌補成文法的抽象性與一般性的特殊功能，因而具有獨立存在的價值。③參見陳興良：《案例指導制度的法理考察》，《法制與社會發(fā)展》2012年第3期。特別是疑難案件的解決需要一定的創(chuàng)新性思維，即創(chuàng)造性地適用法律。如果將行政機關處理得較為成熟和規(guī)范的疑難案件上升為指導性案例，無疑對于今后同類疑難案件的處理大有裨益。

在“某房地產(chǎn)企業(yè)偷逃稅款行政處罰案”中，河南省某地稅局對于該公司未按規(guī)定繳納土地增值稅應如何定性和處理存在較大的爭議，由此成為一個典型的疑難案件。該地稅局通過援引《稅收征收管理法》及相關法律、司法解釋和河南省地稅機關的文件，合法、合理地解決了該公司土地增值稅的定性和處理問題。④參見前注12○，河南省地方稅務局書，第79頁。同樣地，在“某房地產(chǎn)有限公司偷稅案”中，對于土地增值稅適用普通住宅標準還是非普通住宅標準征納的問題，各方存在分歧，對于土地使用權取得時間及征納核減時間的也存在爭議，該地稅局也通過引用法規(guī)和規(guī)范性文件，予以完滿解決。⑤參見上注，河南省地方稅務局書，第91頁。在“某集團有限公司隱匿資產(chǎn)偷稅案”中，稽查局對納稅人實施檢查所涉及期間延伸至2001年，但是，稽查局在送達《稅務檢查通知書》時，檢查通知書上并沒有告知納稅人“如檢查發(fā)現(xiàn)此期間以外明顯的稅收違法嫌疑或線索不受此限”。那么對于2001年以后2005年以前納稅人的納稅情況，稽查局能不能進行檢查呢？最后稽查局確定能夠檢查，但是稽查人員在稽查結束前，再次向納稅人送達了“稅務事項告知書”，告知檢查時間延伸到2001年，以充分保障納稅人的知情權。①參見前注12○，河南省地方稅務局書，第103頁。

上述案例均為執(zhí)法實踐中發(fā)生的疑難案例，執(zhí)法人員創(chuàng)造性的解釋和理解法律，妥善地處理了這些疑難問題。如果將這些案件上升為指導性案例，其所確立的規(guī)則和方法，可以為今后處理相同或者類似案件提供有效的參考和支撐。筆者隨課題組曾到山東和河南兩地國、地稅局進行調(diào)研。②2015年12月，筆者跟隨課題組分別到山東省國、地稅局和河南省國、地稅局，與兩地稅務機關執(zhí)法人員進行了座談，通過調(diào)查問卷的形式，對行政執(zhí)法案例指導制度建立的必要性、效力規(guī)則等問題進行了調(diào)研，從而形成了本文中的有關數(shù)據(jù)和圖表。通過調(diào)研得知，75%的執(zhí)法人員在遇到疑難案件時，傾向于參考以前的案例，甚至有超過16%的執(zhí)法人員表示會積極參考先前的案例（見圖1），由此可見指導性案例對于解決疑難案件的重要價值。

圖1　執(zhí)法人員針對“本地執(zhí)法時，是否會參考過去執(zhí)法的案例？”問題的反饋情況

（三）有助于對行政執(zhí)法進行規(guī)范化

行政執(zhí)法領域的指導性案例，均經(jīng)過合法性和合理性審查，并且進行了適當?shù)募庸ぬ幚恚趦?nèi)容上不限于案情和處理結果的介紹，而且對案件進行了充分的說理。以湖南省行政執(zhí)法指導性案例為例，其每一個指導性案例包括七個部分：案例的名稱和編號；執(zhí)行機關和當事人；案件事實；法律適用；決定結果；說明理由；告知權利。指導性案例內(nèi)容和形式上的設計，對于規(guī)范行政執(zhí)法的裁量權和增強說理性具有重要價值。

一是規(guī)范行政裁量權。無論指導性案例具有實質(zhì)的約束力還是法定約束力，對于行政機關處理相同或者類似案件都將起到規(guī)范作用，特別是規(guī)范行政機關的自由裁量權。規(guī)范裁量權體現(xiàn)在：其一，指導性案例確立了具體適用法律、處理案件的裁量規(guī)則，行政機關在遇到相同和類似案件時，準用指導性案例的裁量規(guī)則，可以有效防止裁量權濫用；其二，由于每個指導性案例都要進行充分的說理，受到指導性案例影響的行政機關在處理類似的案件時也需要闡述明確的理由，因而可以起到規(guī)范行政裁量權的作用。

二是增強行政執(zhí)法的說理性。說明理由是提高行政行為理性和可接受性，規(guī)范行政機關執(zhí)法行為的重要制度。行政執(zhí)法的指導性案例均會對案件的定性、法律依據(jù)、證據(jù)的采信和裁量等說明理由，因此對行政相對人具有積極的說服作用。除此之外，行政執(zhí)法人員通過學習指導性案例，可以提高自身的說理能力，因此指導案例是為執(zhí)法人員編寫的特殊教材?？梢哉f，指導性案例就是一個引導規(guī)范執(zhí)法的模板，可以促使行政機關在今后執(zhí)法時注重說明理由，并提高行政行為的適當性和可接受性。比如，在“湖南TK種業(yè)有限公司擅自包裝銷售使用授權品種繁殖材料行政處罰案”（案號為HNPC〔2012〕第1號）中，專門有說明理由部分，對證據(jù)采信、依據(jù)選擇、決定裁量的理由進行了充分說明。

（四）確保執(zhí)法活動的統(tǒng)一化

行政執(zhí)法領域存在地區(qū)差異大、各地執(zhí)法不統(tǒng)一的問題。執(zhí)法不統(tǒng)一，有違法律的公正和法制統(tǒng)一。行政執(zhí)法案例指導制度對于行政執(zhí)法的統(tǒng)一、破除地方“各自為政”具有特殊的“功效”。與法律規(guī)范相比，指導性案例是針對具體個案作出的，因而具有很強的針對性。法律規(guī)范的抽象性使得不同的部門或者不同地區(qū)的同類部門可能產(chǎn)生不同的理解，從而為執(zhí)法的不統(tǒng)一埋下伏筆，而案例的具體性，則使得裁量空間，特別是案件定性、法律依據(jù)選取和證據(jù)采信方面的裁量空間被極大地壓縮。如果由一定層級的機關發(fā)布指導性案例，并明確對今后的案件具有約束作用，則可以使不同地區(qū)對于類似或者相同案件，作出類似或者相同的處理，即“同案同罰”、“同案同處理”，從而實現(xiàn)行政執(zhí)法的統(tǒng)一性，體現(xiàn)法治的公平正義。

三、行政執(zhí)法案例指導制度的挑戰(zhàn)

任何制度創(chuàng)新和變革都意味著對于現(xiàn)行制度或者做法的突破和更新，因而也必然面臨著很多挑戰(zhàn)和困難，行政執(zhí)法案例指導制度亦是如此。只有全面了解該制度可能遭遇的問題與挑戰(zhàn)，才能更好地對該制度進行建構，做到趨利避害，實現(xiàn)制度功能的最大化。

（一）與行政法治理論之間的張力

分權是現(xiàn)代憲法和民主的基礎，而分權的基本要求是行政權負責執(zhí)行，立法權負責創(chuàng)設規(guī)則。①Ratna Rueban Balasubramanlam，Has Rule by Law Killed the Rule of Law in MALAYSIA？，8 Oxford University Commonwealth Law Journal，211（2008）.在分權理論框架下，依法行政也就成為行政法治的核心要義，即要求行政機關按照法律供給的規(guī)則行政，不能創(chuàng)設規(guī)則，不得自我立法。在理想的狀態(tài)下，良性的指導性案例制度應當是行政機關基于自身經(jīng)驗和權威，積極創(chuàng)立“法律下的規(guī)則”。然而，在現(xiàn)實中，行政機關總是存在突破法律創(chuàng)設規(guī)則的可能性，特別是在處理疑難或者新型案件時，行政機關創(chuàng)設的指導性案例，可能超越法律的規(guī)定，這是與行政法治原則相違背的。如何防止行政執(zhí)法案例指導制度成為行政機關突破法律的“綠色通道”、防止法外設權現(xiàn)象的產(chǎn)生，是建立良性的行政執(zhí)法案例指導制度首先面臨的理論挑戰(zhàn)。除此之外，更為重要的是要防止“信案例而不信法”的情況。②從實際操作中看，部分執(zhí)法人員傾向于按照案例“依樣畫葫蘆”般地進行執(zhí)法。對于案例的過分依賴會產(chǎn)生兩種不良后果：一方面，很容易導致現(xiàn)實中以案例取代法律的情況，很多執(zhí)法人員遇到具體案件時可能只會參考案例，而不再思考法律的具體規(guī)定，這無疑有違法治的精神；另一方面，很容易束縛行政執(zhí)法人員的積極性和創(chuàng)造力。

（二）執(zhí)法部門提交案件積極性的隱憂

為了保證案件的真實性和質(zhì)量，需要基層提供充足的案源。然而，受制于基層執(zhí)法人員精力和能力，以及對于案例處理是否合法、合理的顧慮，其往往可能缺乏上報案例的積極性。特別是對于一些疑難、新型案件，執(zhí)法人員本身就拿捏不準，其上報案例時更是顧慮重重，怕被上級和同行發(fā)現(xiàn)處理案件時的紕漏，包括事實認定和法律適用上的錯誤。很多部門基于各種原因，可能不愿意提交案件或者只提交一些簡單而沒有爭議的案件，可是這些案件本身根本就不具有典型性和指導性價值?？傊咐笇е贫葘τ诎讣?shù)量和質(zhì)量的旺盛需求與執(zhí)法部門提交案件的消極性之間的矛盾，是建立良性行政執(zhí)法案例指導制度面臨的挑戰(zhàn)。采取什么樣的措施和手段提高執(zhí)法部門提交有價值案例的積極性，是案例指導制度設計需要考量的重要一環(huán)。

（三）與其他公權力關系的協(xié)調(diào)難題

從整個法治的運行框架來看，任何行政機關都是在一個大的法治系統(tǒng)之內(nèi)運行的，因而其必然要處理與其他機關的關系，特別是與法院和其他行政機關之間的關系。行政執(zhí)法案例指導制度的建立畢竟是個別行政機關的“一家之言”，其本身能否得到司法系統(tǒng)和其他行政機關的認可和接受，關系到案例所確立規(guī)則的效力確認和存續(xù)問題。首先，行政執(zhí)法要受到司法、紀檢部門的監(jiān)督和檢查，因而其制度和做法需要得到司法、紀檢部門的認可和支持；其次，行政執(zhí)法部門需要其他行政機關的配合，而這也以其他部門對于該行政機關所創(chuàng)制度和做法的認可和接受為基礎。案例指導制度能不能得到其他系統(tǒng)的認可和接受，存在很大的不確定性。也就是說，如果得不到司法系統(tǒng)的認可和支持，那么行政執(zhí)法案例指導制度必然前途未卜，其有效性和權威性無法得到保證。因而，如何實現(xiàn)行政執(zhí)法案例指導制度與司法機關以及其他行政系統(tǒng)之間關系的協(xié)調(diào)是該制度必須面對的外部挑戰(zhàn)。

（四）基層執(zhí)法人員能力不足

無論多么完善的制度，總歸需要人來實施和執(zhí)行，行政執(zhí)法案例指導制度自不例外。與其他制度相比，該制度對于行政執(zhí)法人員的執(zhí)法能力具有較高的要求。指導性案例的本質(zhì)在于創(chuàng)設規(guī)則，但是如何理解和把握指導性案例以及如何在執(zhí)法實踐中靈活和適當?shù)剡\用指導性案例，都對執(zhí)法人員的能力提出了一些要求。筆者在調(diào)研中，很多執(zhí)法人員反映，目前基層執(zhí)法人員存在一些問題：首先，執(zhí)法人員的平均年齡比較高、步入退休年齡的人員比重較高，“老齡化”、“青黃不接”問題凸顯；其次，執(zhí)法人員的文化水平和素質(zhì)還有待提升。指導性案例制度對于執(zhí)法人員能力和素質(zhì)要求較高要求與現(xiàn)實中執(zhí)法人員的能力不足之間的張力和矛盾，是制約該制度運行的重要因素。

（五）制度運行成本較高

任何制度都要付出一定的成本，而衡量一項制度的價值就在于成本與收益成正比。案例指導制度的運行需要投入專門的人力、物力和技術，而這些都意味著成本的支出。另外，為了使得該制度良好的運行，需要相應的配套機制，比如案例數(shù)據(jù)庫、案例清理機制和監(jiān)督機制等。行政執(zhí)法案例指導制度的運行需要考慮其成本問題，只有一定層級的行政系統(tǒng)能夠擔負起該制度的運行成本，才能使該制度順利的運行。

四、行政執(zhí)法案例指導制度的優(yōu)化

在法治的語境下，案例指導制度的合法性需要法治資源的供給和支持，而其有效性有賴于科學的制度設計。具體而言，宏觀上需要規(guī)則化；微觀上，需要優(yōu)化相關制度并理順其與外部的關系。

（一）宏觀上：案例指導制度的規(guī)則化

根據(jù)已有的實踐經(jīng)驗，確立行政執(zhí)法案例指導制度，宜先制定規(guī)范案例指導制度的成文化規(guī)則，即通過成文化的“法律”對行政執(zhí)法案例指導制度的各項具體內(nèi)容進行規(guī)范。

1.制定成文化規(guī)則的理由

之所以強調(diào)通過成文化的規(guī)則確立行政執(zhí)法案例指導制度，主要是基于以下考慮。首先，與我國成文法傳統(tǒng)相契合。在我國，成文法具有較強的權威性，通過成文化的規(guī)則確立案例指導制度，可以提高該制度的權威性。其次，從已有的實踐經(jīng)驗來看，無論是司法案例指導制度的確立，還是湖南、河南、遼寧等省市確立的行政執(zhí)法案例指導制度，基本的路徑都是通過制定成文化的規(guī)則確立的。司法機關和行政機關不約而同地選擇了成文化的路徑，一定程度上反映了制度成文化的必要性和可行性。最后，成文化的規(guī)則體系可以將各項制度進行明確，從而使各項制度更具有穩(wěn)定性、可預期性和可操作性。

2.制定成文化規(guī)則的路徑選擇

通過制定成文化的規(guī)則確立行政執(zhí)法案例指導制度并無太大爭議。但是，由哪個層級制定成文化規(guī)則，制定何種性質(zhì)的成文化規(guī)則，則是值得探討的。從實踐來看，司法系統(tǒng)的指導性案例之成文化規(guī)則是由最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋呈現(xiàn)的，行政系統(tǒng)的指導性案例的成文化規(guī)則的制定主體則呈現(xiàn)多元化的特點。①湖南省是由省政府統(tǒng)一出臺了規(guī)范案例指導制度的規(guī)范性文件；河南省是省屬各行政主管部門各自制定了規(guī)范案例指導制度的規(guī)范性文件。結合我國行政執(zhí)法體制和機制，行政執(zhí)法案例指導制度的確立，以制定專門的部門規(guī)章為宜。理由如下：第一，行政執(zhí)法案例指導制度屬于制度創(chuàng)新，通過部門規(guī)章進行規(guī)定能夠提高該制度的權威性和拘束力，更有利于該制度在全國的推行；第二，部門規(guī)章在我國屬于廣義的“法律文件”，其能夠在有明確法律依據(jù)的情況下設定一定權力（利）、義務和責任，能夠更加全面地構建指導性案例制度，比如責任追究制度；第三，由于規(guī)章本身效力較高，可以對指導性案例與外部主體的關系進行適度規(guī)定，至少可以對于外部主體產(chǎn)生一定的約束力，尤其有利于行政機關之間的關系的處理。

（二）構建案例指導制度的科學內(nèi)核

為了使得該制度能夠有效運行，需要對行政執(zhí)法案例指導制度的內(nèi)核進行科學搭建，其主體、效力、功能、遴選標準和適用規(guī)則方面應重點關注。

1.案例發(fā)布主體：要符合權威性和功能性原則

指導性案例的遴選和發(fā)布主體的選擇，事關案例的權威性和有效性，因而，應當進行合理定位。從目前已有的案例指導制度的實踐來看，大體有三種模式：“最高層級的機關發(fā)布”②例如《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》。、“縣級以上地方政府發(fā)布”③例如湖南省和遼寧省施行的行政執(zhí)法案例指導制度。和“省屬工作部門發(fā)布”④例如河南省施行的行政執(zhí)法案例指導制度。。

筆者認為，適格的案例發(fā)布主體應當符合權威性和功能性的原則。首先，權威性原則強調(diào)發(fā)布指導性案例的機關應當在行政系統(tǒng)中處于較高的層級，對于下級行政機關具有業(yè)務指導或領導關系，依托于發(fā)布機關的權威性，提升指導性案例的權威性。其次，功能性原則強調(diào)指導性案例的發(fā)布主體確立，應當有助于指導性案例功能的實現(xiàn)，這就對發(fā)布主體的專業(yè)性和行動能力提出了較高的要求。為了落實功能性原則，指導性案例的遴選和發(fā)布主體的選擇，大體應當遵循以下標準：第一，符合該行政執(zhí)法領域的特殊性；第二，與行政管理體制相契合；第三，能夠滿足指導性案例的功能性需要；第四，關照地區(qū)的差異性。

2.效力定位：應當參照

指導性案例的效力決定著其功能和作用的發(fā)揮。在英美法系國家，判例有兩種效力：一是約束力，包括上級法院判決對下級法院的約束力和某個法院的判決對于本院未來案件的約束力；二是說服力，即判例對法院無約束力，但該法院被判決中的理由說服而依循先例，則此先例有說服力。①William Burnham：《英美法導論》，林利芝譯，中國政法大學出版社2003年版，第48頁。從目前案例指導制度的實踐來看，指導性案例的效力存在三種模式：最高人民法院②《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》第7條規(guī)定：“最高人民法院發(fā)布的指導性案例，各級人民法院審判類似案例時應當參照。”和湖南省政府均規(guī)定指導性案例“應當參照”；遼寧省規(guī)定“可以參照”；河南省規(guī)定“可以參考”。從字面上看，拘束力依次遞減。“從字面的含義來看，‘參照’是指按相關信息來規(guī)范行動，‘參考’則意味著行政機關可以去借鑒相關信息，但是否采用由自己決定。相對而言，參照的效力要強于參考?！雹酆魸崳骸缎姓笇园咐膶嵺`困境與路徑選擇》，《法學》2012年第1期。

行政機關在處理相同或者類似案件時，應當參照已經(jīng)發(fā)布的指導性案例?！皯攨⒄铡币俗鲆韵吕斫?。首先，“參照”意味著指導性案例并非法律，不能作為直接執(zhí)法的依據(jù)，同時，其也不同于一般的案例，行政機關執(zhí)法時原則上應當比照指導性案例作出處理，因而，“參照”強度低于“依據(jù)”，但高于“參考”。參照實際上還賦予了行政執(zhí)法人員選擇適用權，即其對于指導性案例是否與正在處理的案件具有相似性，具有一定的裁量空間。其次，“應當參照”強調(diào)行政機關負有比照指導性案例作出處理的義務，其原則上應當按照指導性案例確立的規(guī)則處理相同或者類似的案件。當然，盡管是“應當參照”，如果行政人員認為，參照指導性案例會產(chǎn)生不公正的結果，那么也可以拒絕適用，但要說明理由。一言以蔽之，行政執(zhí)法原則上要參照指導性案例，如果認為不適宜參照的，應當說明理由。

筆者將指導性案件定位為“應當參照”，主要基于以下理由。首先，行政機關的性質(zhì)以及我國的成文法傳統(tǒng)決定了，行政機關的指導性案例不可能成為執(zhí)法的依據(jù)，否則就是在自行立法，有違法治精神。其次，應當參照賦予了指導性案例較強的拘束力，唯此才能確保指導性案例起到約束行政機關行政行為的作用，進而實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法、同案同處理的目的。再次，如果定位為參考，實際上將使指導性案例淪落為教科書，與一般案例無異。第四，通過調(diào)研得知，行政執(zhí)法人員認為指導性案例定位為參照的比例最高，占全部受訪者的36.84%。這個數(shù)據(jù)反映了行政執(zhí)法人員對于指導性案例效力的需求（參見圖2）。

圖2　執(zhí)法人員針對“行政執(zhí)法案例指導的效力宜如何定位”問題的反饋情況

3.指導性案例的功能定位：多重使命

目前運行的案例指導制度的功能定位主要是規(guī)范裁量權。①司法系統(tǒng)的案例指導制度最直接的目的是規(guī)范自由裁量權，實現(xiàn)司法統(tǒng)一；而目前已實施的行政執(zhí)法的案例指導制度目的也為規(guī)范裁量權。無論是湖南省行政執(zhí)法案例指導制度，還是河南的行政處罰案例指導制度，抑或是遼寧省的行政裁量權案例指導制度，其創(chuàng)制的目的均是為了規(guī)范行政機關的裁量權。規(guī)范裁量權的功能定位與我國行政執(zhí)法中行政機關裁量權過大、行政執(zhí)法人員濫用裁量權的情況大量存在有直接關系。然而，作為一項制度創(chuàng)新，僅將其功能和目的定位為規(guī)范裁量權，實際上沒有做到“物盡其用”，行政執(zhí)法案例指導制度可以承擔多重的使命：不僅可以規(guī)范行政裁量權，而且還應當具有提高執(zhí)法人員執(zhí)法能力、填補法律空白、確保法制統(tǒng)一以及同案同處理等功能。只有明確多元化的功能定位，才能直面行政執(zhí)法存在的問題，達到規(guī)范行政執(zhí)法，提升行政品質(zhì)的目的。在調(diào)研過程中，行政執(zhí)法部門的執(zhí)法人員也認為，指導性案例可以發(fā)揮多方面的作用（參見圖3）。

圖3　執(zhí)法人員針對“行政指導案例宜起到哪些作用”問題的反饋情況

4.指導性案例的遴選標準和要求：符合行政性

行政執(zhí)法的案件浩如煙海，為了確保指導性案例的效果，需要按照一定的標準進行遴選。從目前已有的行政執(zhí)法案例指導制度確定的遴選標準來看，主要是參考或者直接“挪用”了“兩高”指導性案例的規(guī)定，行政領域的特殊性沒有很好的體現(xiàn)。行政執(zhí)法指導性案例的遴選標準的確定，應當考慮以下因素：第一，滿足指導性案例的功能定位，即被遴選的案件應有助于案例指導制度設計初衷；第二，與該領域的行政執(zhí)法的特點相契合?；谝陨弦蛩氐目剂?，借鑒已有的指導性案例的實踐，行政執(zhí)法的指導性案例的遴選標準宜定位為：（1）法律規(guī)定不明確的案件；（2）疑難案件；（3）典型案件；（4）新類型的執(zhí)法案件；（5）經(jīng)過行政復議和行政訴訟的案件；（6）爭議較大的案件；（7）其他有價值的行政執(zhí)法案件。

為了最大限度地實現(xiàn)案例指導制度的功能，指導性案例的范圍和要求宜做如下安排：（1）指導性案例應當涵蓋全部執(zhí)法行為；（2）案例應當真實、合法和適當。只有真實的案例才能反映行政執(zhí)法的真實面貌、遇到的真問題，進而對實際執(zhí)法起到有效的指導作用。當然，在保證案件真實的情況下，應當允許對于有一定瑕疵的案件進行修正和處理。

5.指導性案例的適用規(guī)則

為了確保指導性案例能夠得到正確和規(guī)范的使用，更好起到“指導”的作用，有必要確立行政執(zhí)法指導性案例的適用規(guī)則。適用指導性案例應當遵循以下原則。

第一，行政執(zhí)法決定應當參照相同或者類似的指導性案件確立的規(guī)則。具體而言，行政機關在執(zhí)法時，對案件事實和定性有初步判斷后，應當查詢是否存在相同或者類似的指導性案例。這里的相同或類似主要是指，案件事實、案件的性質(zhì)或者案件的裁量方法、法律適用、證據(jù)采信等一項或者數(shù)項因素存在相同或者相似之處的指導性案件。如果存在相同或者類似的指導性案件，應當比照該案件確立的規(guī)則作出處理。指導性案例確立的是一項規(guī)則，因而只要該規(guī)則所依據(jù)情形與待決案件相似或者類似即可參照，而不僅僅包括兩個案件事實相同或者相近的情形。比如，某指導性案例確立的證據(jù)采信規(guī)則，與待決案件中關于證據(jù)采信的事實或者情況相同或者類似，原則上也應當參照。

第二，案件的說理和推理可以引用指導性案例。無論是成文法還是判例法，都是以規(guī)則為中心的，內(nèi)涵規(guī)則形成機制。成文法體制下的判例制度，應當是一種有別于立法的規(guī)則提供模式。①參見前注③，陳興良文。為了使得“應當參照”得以落實，應要求行政執(zhí)法機關在制作文書時，引用指導性案例確立的規(guī)則。當然，行政機關引用指導性案例，只能是在說理和推理部分，可以作為理解法律、采信證據(jù)或者規(guī)范裁量的推理依據(jù)。如果行政機關認為，當前案件不適宜參照指導性案例，其也應當在決定文書中說明不適用該類案例的理由。因而，指導性案例應當反映在文書中，只需要引用案例名稱及其規(guī)則即可。

第三，指導性案例不得作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)。由于指導性案例并非法律，因而，其不能作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)，即在作出行政決定時，不能直接依據(jù)指導性案例確立的規(guī)則。

（三）理順指導性案例的外部關系

行政執(zhí)法案例指導制度在特定“場域”內(nèi)運行，必然與其他制度發(fā)生聯(lián)系。理順其與其他制度和主體的關系，是確保該制度有效運行的外部保障。

1.指導性案例與法律的關系：細化而非突破

指導性案例并不簡單是為了提供一個執(zhí)法的范本，其最重要的使命是提供解決類似問題的規(guī)則，但與英美國家的判例制度并不相同，其不能創(chuàng)設法律，其確定的規(guī)則只是對于法律的細化或者解釋，而非突破。②參見前注③，陳興良文。鑒于我國也具有成文法傳統(tǒng)，而且行政機關并沒有立法權，因而，其不能通過案例創(chuàng)設法律之外的規(guī)則，其只能細化或者解釋法律。因此，指導性案例與法律的關系可以總結為：第一，指導性案例不得與法律相抵觸，否則無效；第二，指導性案例可以對于法律進行解釋和細化，從而確立一些規(guī)則，進而使得法律能夠更加明確、具體和可操作。

2.指導性案例與行政訴訟的關系

根據(jù)行政權與司法權的關系，行政機關發(fā)布的指導性案例，在行政訴訟中，原則上只有說服效力，并沒有實質(zhì)的約束力，即法院有權審查指導性案例的合法性。行政機關參照指導性案例作出行政決定的案件中，法院可以作出如下回應。第一，審查指導性案例本身的合法性，如果認為，指導性案例本身合法性存在問題，那么，可以忽略指導性案例，徑直審查被訴行政行為的合法性；如果認為指導性案例本身是合法的，那么，其應當尊重行政機關按照指導性案例作出的決定。第二，審查指導性案例適用是否正確。指導性案例主要是通過提供規(guī)則的方式發(fā)揮作用的。①參見前注③，陳興良文。因而，行政機關在行政執(zhí)法時參照指導性案例作出行政決定，實際上是將指導性案例確立的規(guī)則適用到當前案件的過程，是一個準“法律適用”過程，也存在指導性案例適用錯誤的問題。

3.指導性案例與行政相對人的關系

指導性案例雖然提供規(guī)則，但是，其提供的主要是法律細化規(guī)則或者法律適用規(guī)則，并無權創(chuàng)設立法，因而，其對于行政相對人并沒有法律效力。但是，其對于行政相對人具有說服的效力，即按照指導性案例作出的行政決定，往往能夠更好的說服行政相對人。當然，在指導性案例的具體運行中，其與行政相對人具有一些特殊的關系。首先，行政相對人監(jiān)督行政機關遵守指導性案例。行政機關不依照指導性案例作出行政決定的，行政相對人可以提出異議，要求按照指導性案例確定的規(guī)則作出行政決定；并且，行政相對人可以以行政機關不遵守指導性案例為由提起行政復議，以違反法的公正性原則提起行政訴訟，從而督促行政機關執(zhí)行指導性案例。其次，行政相對人監(jiān)督指導性案例的合法性以及適用的科學性。如果相對人認為，已經(jīng)發(fā)布的指導性案例存在違法、瑕疵以及不合時宜的情況，可以向有關部門提出審查和廢止指導性案例的請求。如果相對人認為，行政機關適用指導性案例存在錯誤，可以向行政機關提出異議，或者在行政復議或者行政訴訟中指出，要求復議機關或者法院進行審查，以糾正行政機關的行為。

4.確立指導案例免責原則

指導性案例必須源于執(zhí)法實踐才具有鮮活的生命力，但是，下級行政機關會有各種顧慮，不愿提交典型的、疑難以及拿不準的案件，因為，萬一被認定為錯案或者瑕疵案件，可能出丑甚至被追責。因而，行政機關可能只會提交一些事實清楚、不存在爭議的案件，而這些案件本身的指導性價值比較小。為了避免行政機關以及執(zhí)法人員因害怕追責而不愿提交有價值的案件，有必要確立指導性案例提交的免責機制：應當明確規(guī)定，下級行政機關提交的案例如果存在違法或者不合理之處，由案例指導辦公室發(fā)回并要求其修正，不啟動追責程序。免責程序的設計一方面是為了消除地方提交有價值疑難案件的顧慮，另一方面將違法或違規(guī)的追責，留在原來的監(jiān)督框架下即可。

五、結語

作為行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的規(guī)范和約束行政執(zhí)法行為的規(guī)則體系，行政執(zhí)法案例指導制度的產(chǎn)生、運行和發(fā)展有賴于理性知識的供給和經(jīng)驗理性的補充。行政執(zhí)法案例指導制度面臨著特殊的挑戰(zhàn)，因而，一方面需要在理論上確保該制度與行政法治理念相契合，另一方面構建科學權威的制度體系。從根本上，要提升整個指導性案例的權威性和合法性，有必要在未來《行政程序法》中將該制度納入其中。具體而言，行政程序法應當對案例指導制度的原則、效力、規(guī)則進行規(guī)定，從而在整個法治體系中建構該制度的合法性和權威性基礎。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）09-0137-13

胡斌，北京大學法學院2013級憲法與行政法專業(yè)博士研究生。

*本文系莫于川教授主持的國家社會科學基金重點項目“行政民主進程中的法治政府建設與制度創(chuàng)新研究”（項目編號：14AZD141）的成果之一。