事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

鄭德勝，楊　蘭

（1.東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱150040；2.國(guó)家林業(yè)局哈爾濱林業(yè)機(jī)械研究所，哈爾濱150086）

理論研究

事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

鄭德勝1，楊蘭2

（1.東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱150040；2.國(guó)家林業(yè)局哈爾濱林業(yè)機(jī)械研究所，哈爾濱150086）

事業(yè)單位預(yù)算管理是事業(yè)單位根據(jù)其事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃和任務(wù)編制的年度收支規(guī)劃，事業(yè)單位管理的核心內(nèi)容就是進(jìn)行預(yù)算管理、運(yùn)行預(yù)算機(jī)制，使單位有限的資金得到合理的配置和充分的利用。加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理中的控制和監(jiān)督，提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效，加強(qiáng)預(yù)算考核機(jī)制，發(fā)揮其向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)事業(yè)單位與政府的相互補(bǔ)充和配合。

預(yù)算管理；財(cái)政監(jiān)督；事業(yè)單位

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化，我國(guó)事業(yè)單位也在不斷轉(zhuǎn)型，事業(yè)單位預(yù)算管理的改革也在近年來(lái)取得一些成效，但我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制與公共財(cái)政的要求由于被事業(yè)單位的性質(zhì)和傳統(tǒng)管理模式約束，仍有著較大差距，因而構(gòu)建事業(yè)單位完善統(tǒng)一的預(yù)算體系依舊任重而道遠(yuǎn)。

事業(yè)單位的預(yù)算管理是事業(yè)單位通過編制預(yù)算、內(nèi)部控制、考核業(yè)績(jī)?yōu)閷?shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，所進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，具有非常重要的意義，它有助于財(cái)政資源的有效配置，有助于控制收支不平衡的現(xiàn)象等等，直接關(guān)系到事業(yè)單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分［1］。

1　事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

事業(yè)單位預(yù)算作為國(guó)家預(yù)算的基本組成部分，深受政府預(yù)算管理體制的影響和制約，由于事業(yè)單位不同于政府部門，從而形成了獨(dú)特的預(yù)算管理發(fā)展路徑。目前，我國(guó)對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理采用的辦法是將包括財(cái)政補(bǔ)助收入和各項(xiàng)非財(cái)政補(bǔ)助收入的全部收入與支出統(tǒng)一編制預(yù)算，報(bào)經(jīng)主管部門核定，然后按照一定的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)事業(yè)單位收支情況確定一個(gè)補(bǔ)助的數(shù)額，嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。對(duì)于超支的部分，主管部門和財(cái)政部門不再追加經(jīng)費(fèi)，單位自求平衡，結(jié)余的留歸單位繼續(xù)使用。

事業(yè)單位的預(yù)算工作是反映單位的資金收支、業(yè)務(wù)活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和方向的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，由各事業(yè)單位根據(jù)自己的職責(zé)、工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃編制，是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，也是財(cái)務(wù)工作的基本依據(jù)［2］。事業(yè)單位的預(yù)算管理即是一種對(duì)單位所有資源的估計(jì)預(yù)測(cè)，也是一種控制手段。事業(yè)單位的預(yù)算管理是一種動(dòng)態(tài)的過程，可以反映管理工作的標(biāo)準(zhǔn)，可以在實(shí)際操作中及時(shí)解決存在的問題，非常具有可考核性。有助于評(píng)定工作成效，并采取措施糾正偏差。這樣，事業(yè)單位在預(yù)算管理的過程中，就可以收到反饋的信息，呈現(xiàn)出有序的迭代現(xiàn)象（如圖1）。

2　事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及產(chǎn)生的原因

2.1預(yù)算組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善，人員素質(zhì)偏低

2.1.1組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善

對(duì)事業(yè)單位而言，大多數(shù)事業(yè)單位還沒有專門的統(tǒng)一的組織負(fù)責(zé)預(yù)算工作，因此還沒有組織機(jī)構(gòu)的保障。要從基層單位的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)問題抓起，解決需要迫切解決的問題。

2.1.2人員職業(yè)素質(zhì)偏低

近年來(lái)，在審計(jì)工作中，發(fā)現(xiàn)的事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象越來(lái)越多，普遍存在假賬現(xiàn)象，這與人員職業(yè)道德建設(shè)不到位有很大關(guān)系。更有甚者，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員職務(wù)犯罪情況也呈上升趨勢(shì)，因此人員的職業(yè)道德建設(shè)問題需要迫切解決。

預(yù)算管理的有效進(jìn)行必須有良好的組織基礎(chǔ)和高水平的工作人員，但是預(yù)算管理人員普遍素質(zhì)較低，未受過預(yù)算管理專業(yè)的教育或培訓(xùn)，直接導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。很多人年齡較大，知識(shí)更新速度慢，學(xué)習(xí)能力差，計(jì)算機(jī)水平較低，對(duì)政策的把握不夠準(zhǔn)確，預(yù)算工作的質(zhì)量直接受到影響［3］。

2.2預(yù)算編制不全面，編制方法不科學(xué)

2.2.1事業(yè)單位預(yù)算編制不全面

按照預(yù)算編制要求，事業(yè)單位的所有收支都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理的內(nèi)容?？墒牵缃窈芏嗍聵I(yè)單位不能對(duì)所有的收支全面的管理預(yù)算。預(yù)算編制的不全面不完整，會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位提供的會(huì)計(jì)信息不確切，反映的事業(yè)單位的收支活動(dòng)不明確，這樣既不利于對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理的全面實(shí)行，也不利于有效地對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

2.2.2預(yù)算編制方法不科學(xué)

預(yù)算編制方法的科學(xué)性對(duì)于提高預(yù)算管理的合理性、有效性和科學(xué)性有著重要的影響?！傲慊A(yù)算”是目前預(yù)算編制較為常用的方法，它根據(jù)政府下一年度的實(shí)施計(jì)劃，結(jié)合本單位的職責(zé)目標(biāo)，以及本單位的資源情況，區(qū)分項(xiàng)目的輕重緩急，來(lái)編制預(yù)算，有利于完善我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理制度。目前事業(yè)單位預(yù)算存在的較為普遍的現(xiàn)象是事業(yè)單位整體規(guī)劃發(fā)展與預(yù)算編制缺乏合理配套銜接。這不僅表現(xiàn)在單位預(yù)算與單位整體發(fā)展規(guī)劃方面，還表現(xiàn)在政府財(cái)政預(yù)算與國(guó)家整體發(fā)展布局方面。由此看來(lái)，這樣的編制狀況便不能滿足單位未來(lái)發(fā)展的需要。

2.3預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，制度執(zhí)行力不夠

目前事業(yè)單位預(yù)算管理明顯“弱化”、“軟化”，在對(duì)預(yù)算層層分解過程中隨意性較大，臨時(shí)性計(jì)劃外的支出很少受到約束，執(zhí)行中隨意調(diào)整、追加預(yù)算的現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算指標(biāo)沒有約束力，起不到剛性和權(quán)威的作用，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，年初爭(zhēng)預(yù)算、年中等追加、年末超預(yù)算的情況經(jīng)常發(fā)生。制度執(zhí)行力不夠，財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)與預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控脫節(jié)。事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)大多停留在過去的事后核算上，財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)依然是記賬、算賬、報(bào)賬、編制報(bào)表，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)控預(yù)警，亟待補(bǔ)充和完善。

2.4預(yù)算監(jiān)督乏力，財(cái)政監(jiān)督弱化

內(nèi)部監(jiān)督乏力，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺位。財(cái)政監(jiān)督弱化，社會(huì)監(jiān)督缺乏。在目前的體制下，事業(yè)單位的預(yù)算工作沒有建立定期的外部審計(jì)制度。政府審計(jì)多是不定期的審計(jì)，關(guān)注的是事業(yè)單位的合法合規(guī)性，有的事業(yè)單位幾年才被抽查審計(jì)一次，發(fā)現(xiàn)問題是已經(jīng)為時(shí)過晚。社會(huì)審計(jì)關(guān)注的是事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，但是很少有事業(yè)單位自覺進(jìn)行第二方審計(jì)，對(duì)于會(huì)計(jì)方面存在著很多比如財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛、會(huì)計(jì)信息失真、偷稅漏稅欠稅、國(guó)有資產(chǎn)流失等等的問題，面對(duì)這些問題，大多數(shù)單位往往都是縱容欺瞞，為了保持自身的形象而躲避監(jiān)督，對(duì)待社會(huì)監(jiān)督的態(tài)度往往也是認(rèn)為沒有必要或者避之不及。

2.5預(yù)算管理意識(shí)薄弱，預(yù)算結(jié)果與現(xiàn)實(shí)相差甚遠(yuǎn)

正確的意識(shí)決定了正確行為的方向。在事業(yè)單位的預(yù)算管理中，由于單位領(lǐng)導(dǎo)與員工對(duì)預(yù)算管理的作用認(rèn)識(shí)存在不足，阻礙了各部門齊心合力地參與預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算的編制沒有仔細(xì)地收集和篩選預(yù)算結(jié)果。有的工作人員缺乏應(yīng)有的參與意識(shí)，為了完成任務(wù)“走過場(chǎng)”，并沒有認(rèn)真對(duì)待，造成最終編制得到的預(yù)算結(jié)果和現(xiàn)實(shí)的相差很大，沒有實(shí)現(xiàn)其真正存在的意義。

3　完善事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

3.1根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定預(yù)算目標(biāo)

預(yù)算管理目標(biāo)反映了事業(yè)單位在預(yù)算期內(nèi)的主要奮斗目標(biāo)，是資源所有者與管理者利益的集中體現(xiàn)。預(yù)算管理目標(biāo)定得過低，不利于改善經(jīng)營(yíng)管理，提高效益，相反定得過高，又會(huì)挫傷管理者的積極性，影響單位的發(fā)展后勁。因此，預(yù)算管理目標(biāo)合理的確定是做好預(yù)算管理的關(guān)鍵問題。預(yù)算管理的目標(biāo)的制定應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入程度、政府政策與事業(yè)單位的類型等內(nèi)外環(huán)境，對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)所做出的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

為使事業(yè)單位通過預(yù)算管理優(yōu)化資源配置，改變過去經(jīng)費(fèi)靠撥款、預(yù)算管理無(wú)效益的傳統(tǒng)觀念和管理模式，預(yù)算管理應(yīng)保證目標(biāo)制定可以滿足各項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃對(duì)資金的需要，促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展；可以強(qiáng)化預(yù)算對(duì)收支活動(dòng)管理的約束性，增強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算管理職責(zé)，使各項(xiàng)資金得到合理有效的使用；能夠有利于國(guó)家的宏觀管理，促進(jìn)中國(guó)事業(yè)單位體制的改革。

3.2編制科學(xué)合理的預(yù)算

目前，事業(yè)單位的收入大體包括以下內(nèi)容：財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等。支出大體包括以下內(nèi)容：基本支出和項(xiàng)目支出?；局С鲇职üべY福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出。事業(yè)單位的預(yù)算編制必須符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格按照國(guó)家政策執(zhí)行。在編制預(yù)算時(shí)，首先，要保證收入預(yù)算資金來(lái)源的完整性，所有資金要全部納入預(yù)算管理；其次，必須考慮事業(yè)收費(fèi)是否合法，有無(wú)審批、是否按收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算事業(yè)收入，不得為了套取財(cái)政資金而虛報(bào)人數(shù)或事項(xiàng)，而且還要考慮其他收入中資產(chǎn)出借出租收入、資產(chǎn)處置收入是否審批備案等；再次，具體金額的測(cè)算要參照上年結(jié)合本年，同時(shí)還需要考慮下年的政策變化和其他不確定性因素，根據(jù)最真實(shí)可靠的原始資料進(jìn)行測(cè)算，提高準(zhǔn)確性。做到既要積極，又要穩(wěn)妥。

3.3加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督

3.3.1加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行機(jī)制

①創(chuàng)新預(yù)算管理模式，建立內(nèi)部控制機(jī)制。結(jié)合本單位實(shí)際，要按照內(nèi)控體系的要求，建立一套科學(xué)合理、操作性較強(qiáng)的約束管理制度，堵塞漏洞、節(jié)約資金，做到嚴(yán)格按制度辦事有章可循，最大限度地提髙各項(xiàng)資金的使用效益，防止經(jīng)費(fèi)支出中“滴、漏、跑、冒”。

②將預(yù)算的時(shí)間、內(nèi)容和金額分解。用月度、季度等代替年度，將預(yù)算分解到更具體的時(shí)間段；可以將單位本年度的總預(yù)算分解到下屬各責(zé)任人和責(zé)任部門；將預(yù)算金額分期控制，以保證全年預(yù)算目標(biāo)的完成。

3.3.2加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

目前，事業(yè)單位主要依靠單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督和各級(jí)的審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)方面對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。前者財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)該是最直接、最有效的監(jiān)督，但由于財(cái)務(wù)人員也是本單位的成員之一，致使監(jiān)督工作受各方面的影響力度不大，也很難到位。因此，各級(jí)的審計(jì)對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督便顯得尤為重要。審計(jì)監(jiān)督工作應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行，預(yù)算編制、對(duì)預(yù)算執(zhí)行和對(duì)財(cái)務(wù)決算。審計(jì)部門在年終財(cái)務(wù)決算上報(bào)前，將各單位當(dāng)年的預(yù)算、決算和財(cái)務(wù)資料進(jìn)行核對(duì)，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問題，以保證決算正確、完整。此外，事業(yè)單位的預(yù)算工作是否落到實(shí)處直接關(guān)系著國(guó)家公共事業(yè)的發(fā)展，這種特殊性促使其在保證公開公正的執(zhí)行預(yù)算的同時(shí)，還要接受全社會(huì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)，并據(jù)此及時(shí)進(jìn)行處理和反饋。

3.3.3完善具體執(zhí)行監(jiān)督流程

作為政府預(yù)算的基本單元，事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況決定了政府預(yù)算的質(zhì)量，是政府預(yù)算的基礎(chǔ)和保證。預(yù)算的執(zhí)行主要由財(cái)務(wù)部門把信息通過預(yù)算信息處理系統(tǒng)，告知給各業(yè)務(wù)部門，要求其按程序執(zhí)行預(yù)算。再由審計(jì)部門和預(yù)算管理委員對(duì)預(yù)算內(nèi)的各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行情況動(dòng)態(tài)監(jiān)控，共同建立實(shí)時(shí)閉環(huán)的預(yù)算執(zhí)行控制系統(tǒng)（如圖2）。

3.4加強(qiáng)預(yù)算考核機(jī)制

事業(yè)單位要結(jié)合本單位的實(shí)際特點(diǎn)，按照重要性和相關(guān)性原則，建立一套與自己相適應(yīng)的，可以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行有效分析的考核體系?？己藱C(jī)制的建立可以依借目標(biāo)分級(jí)考核的原則，將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)為使預(yù)算考核與部門業(yè)績(jī)考核相結(jié)合，要把各個(gè)部門的主要預(yù)算考核指標(biāo)也盡可能地納入進(jìn)來(lái)。通過年度預(yù)算各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果對(duì)部門負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，可以給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部各方面的預(yù)算管理積極性，通過科學(xué)合理的考核機(jī)制并結(jié)合激勵(lì)措施，提高資金的使用效率，節(jié)約預(yù)算經(jīng)費(fèi)，從而提高事業(yè)單位預(yù)算管理的水平。

預(yù)算評(píng)價(jià)是對(duì)過去一段時(shí)間內(nèi)的預(yù)算編制、執(zhí)行情況的檢查和總結(jié)，與編制流程和執(zhí)行流程相比相對(duì)簡(jiǎn)單（如圖3）。

將各業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門分別將本部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和審計(jì)報(bào)告上報(bào)給預(yù)算管理委員會(huì)，預(yù)算管理委員會(huì)根據(jù)各方資料進(jìn)行評(píng)價(jià)總結(jié)，指出下一年度預(yù)算的工作目標(biāo)和方向。通過預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)，可以深入研究和分析過去的不足和教訓(xùn)，找到原因和對(duì)策，避免重復(fù)犯錯(cuò)，將好的經(jīng)驗(yàn)和成效在今后的預(yù)算管理工作中繼承和發(fā)揚(yáng)。預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)作為一項(xiàng)承上啟下的工作，回顧總結(jié)之前的成敗得失，對(duì)以后的工作提出建設(shè)性的意見和建議，規(guī)劃將來(lái)的藍(lán)圖，具有十分重大的意義。

［1］王君啟.事業(yè)單位改革略說(shuō)［J］.企業(yè)文化，2012，（5）:21-30.

［2］都睿.事業(yè)單位預(yù)算管理［J］.現(xiàn)代簡(jiǎn)介信息，2006（6）：23.

［3］王東萍.事業(yè)單位預(yù)算管理的探討［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2010（1）：28.

［責(zé)任編輯：路實(shí)］

Research on the BudgetManagementof Public Institutions

ZHENGDe-sheng1，YANG Lan2
（1.Northeast Forestry University，Harbin 150040，China；2.Harbin Forestry Machinery Research Institute of State Forestry Administration，Harbin 150086，China）

Public institutions budgetmanagement is the annual income and expenditure plan according to their career developmentplans and tasks，the core contentof the public institutionsmanagement is to carry on the budgetmanagement and the operation budget system，make a unit of limited funds reasonable configuration and fully utilized.Strengthen the control and supervision of the budgetmanagementof public institutions，improve the operating performance，strengthen the budget evaluation mechanism，to play its unique advantages in providing public goods and public services to the community，and to promotemutual complementand cooperation between public institutionsand thegovernment.

budgetmanagement；financialsupervision；public institutions

F810.6

A

1673-5919（2016）03-0018-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.03.006

2016-03-28

鄭德勝（1963-），男，四川蓬安人，碩士，研究方向：林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。