高?；I(lǐng)域反腐敗制度建設(shè)探究

劉曉軍

（無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院后勤與基建處，江蘇　無錫　214153）

高?；I(lǐng)域反腐敗制度建設(shè)探究

劉曉軍

（無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院后勤與基建處，江蘇無錫214153）

基建領(lǐng)域正成為當(dāng)前高校腐敗的重災(zāi)區(qū)之一。加強高校基建領(lǐng)域廉政風(fēng)險預(yù)警與防控，重點是加強制度建設(shè)。只有通過加強招標(biāo)投標(biāo)管理，健全信息公開制；嚴(yán)格施工現(xiàn)場控制，建立現(xiàn)場會簽制；改革現(xiàn)行審計方法，完善跟蹤審計制；探索基建管理新模式，嘗試項目代建制，才有可能從根本上鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。

高校；基建領(lǐng)域；反腐敗；制度

2015年，北京航空航天大學(xué)廉政課題 《高?；I(lǐng)域廉政風(fēng)險防控機制研究》顯示，在全國教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件中，基建工程領(lǐng)域案件占比高達(dá)24%，成為當(dāng)前高校腐敗的重災(zāi)區(qū)之一。從近年來發(fā)生在高校基建領(lǐng)域的腐敗案例可以看出，其共同的特點就是規(guī)章制度本身的不健全，或者規(guī)章制度健全，但執(zhí)行不規(guī)范。高校基建領(lǐng)域腐敗案例的特點反映了監(jiān)督制約機制的缺位，歸根到底還是制度建設(shè)方面出了問題。習(xí)近平總書記在中共中央政治局2015年第二十四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào):“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度?！币虼?，加強高?；I(lǐng)域廉政風(fēng)險預(yù)警與防控，重點是根據(jù)基建工作的流程和特點，加強高?；I(lǐng)域反腐敗制度建設(shè)，用制度來預(yù)防腐敗，維護高校純潔的政治生態(tài)和育人環(huán)境。

一、控制源頭，加強招標(biāo)投標(biāo)管理，健全信息公開制

招投標(biāo)工作是基建項目實施流程中的源頭環(huán)節(jié)，是引進(jìn)市場競爭機制，控制建設(shè)成本，提高經(jīng)濟效益的重要手段，也是高校基建領(lǐng)域廉政建設(shè)的基本要求。從近年來發(fā)生的高?；I(lǐng)域腐敗案例來看，招投標(biāo)管理仍然是最易產(chǎn)生腐敗的重點環(huán)節(jié)，暴露出來的問題相對較多，阻礙了高?；椖康慕】蛋l(fā)展。2015年12月，教育部發(fā)布《教育部直屬高校和直屬單位基本建設(shè)廉政風(fēng)險防控手冊》，標(biāo)明了基本建設(shè)項目中可能會出現(xiàn)的142個廉政風(fēng)險點，并將風(fēng)險分為高、中、低和一般風(fēng)險等四類，其中招投標(biāo)工作中的多個環(huán)節(jié)都屬于高等級廉政風(fēng)險。

當(dāng)前，高?；椖空型稑?biāo)過程中的常見問題有四類:一是化整為零，肢解工程，規(guī)避招標(biāo)。一些高校在基建項目中將造價較大，本應(yīng)依法招標(biāo)的單項工程拆分成若干個小項目，如把整體裝修工程分解為地面、吊頂和墻面裝修等，分段實施，單獨發(fā)包，使子項目工程造價低于規(guī)定的招標(biāo)要求，從而達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的目的。二是先期降低造價，中期調(diào)整內(nèi)容，后期按實結(jié)算。這類做法隱蔽性較強，主要是通過降低投標(biāo)難度的方式確保預(yù)定的施工單位能夠順利中標(biāo)，再在項目具體實施過程中不斷調(diào)整內(nèi)容，最后按實際產(chǎn)生的工程量進(jìn)行結(jié)算。表面上看，這類做法在招投標(biāo)環(huán)節(jié)符合規(guī)范，但隨著項目的進(jìn)行，腐敗問題容易滋生，學(xué)校利益受到損害。三是虛假招標(biāo)，明招暗定。這類做法在小型建設(shè)項目中較為多見，出于對自身利益或施工便利等因素的考慮，為了內(nèi)定中標(biāo)單位，有的隨意更改標(biāo)書和評標(biāo)時間，有的為內(nèi)定中標(biāo)單位量身定制投標(biāo)方資質(zhì)要求，有的惡意隱瞞招標(biāo)信息。無論是采取哪一種方式，其目的都是為了能夠自己指定設(shè)計或施工單位。四是違規(guī)插手、縱容投標(biāo)單位串通投標(biāo)。以江西省南昌大學(xué)基建處原處長周光文利用職權(quán)違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)受賄案為例，2003年至2010年，周光文利用職務(wù)便利，在南昌大學(xué)圖書館、建工樓等工程建設(shè)中，采取在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上推薦中國建筑工程總公司南方公司、汕頭市建安實業(yè)集團有限公司等企業(yè)作為入圍單位，縱容投標(biāo)企業(yè)串通投標(biāo)等方式，使上述公司中標(biāo)。

近年來，高?；I(lǐng)域普遍重視招投標(biāo)管理，也采取了大量措施不斷規(guī)范招投標(biāo)行為，但由于職能和權(quán)力的相對集中，以及缺乏有效的監(jiān)督，招投標(biāo)工作中的各個環(huán)節(jié)依然存在不少漏洞，為不法分子提供了可乘之機。因此，解決上述問題，除了從技術(shù)層面不斷規(guī)范招投標(biāo)工作程序，加強審計監(jiān)督，約束各方行為，防止不正當(dāng)競爭之外，更為重要的是從制度建設(shè)層面建立健全信息公開機制，暢通信息監(jiān)督渠道。對外，要不斷拓寬招標(biāo)信息公告渠道，保障招標(biāo)信息公告時間，監(jiān)督代理機構(gòu)真正在政府采購網(wǎng)等網(wǎng)站上進(jìn)行公告，以擴大受眾范圍，吸引更多的投標(biāo)人［1］。對內(nèi)，一方面，要積極推行政務(wù)公開，尤其是一些資金額度較大的重點工程建設(shè)項目的招投標(biāo)工作要依法及時向廣大員工公開相關(guān)信息，積極鼓勵廣大員工關(guān)注學(xué)校招投標(biāo)網(wǎng)站，共同參與各類招投標(biāo)活動的監(jiān)督，逐步凸顯招投標(biāo)工作的權(quán)威性和影響力；另一方面，紀(jì)檢審計部門也要配套建立完善監(jiān)督投訴和反饋機制，使廣大員工發(fā)現(xiàn)問題可以及時投訴和了解處理結(jié)果，充分發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，確保各項權(quán)力在陽光下運行。

二、注重過程，嚴(yán)格施工現(xiàn)場控制，建立現(xiàn)場會簽制

施工現(xiàn)場管理是基建工程項目管理的重點和難點，其體系比較復(fù)雜，需要控制的環(huán)節(jié)、流程、內(nèi)容較多，因此，腐敗現(xiàn)象也多發(fā)生在這一過程。從高?；I(lǐng)域廉政風(fēng)險預(yù)警與防控角度來看，嚴(yán)格施工現(xiàn)場管理除了抓安全、抓進(jìn)度、抓質(zhì)量之外，重點是做好工程簽證管理。通俗來講，工程簽證是承發(fā)包雙方就合同內(nèi)容變更而達(dá)成的經(jīng)濟補償補充協(xié)議，由于存在較大的經(jīng)濟利益鏈，加上在項目建設(shè)過程中外界環(huán)境影響因素較多，導(dǎo)致工程簽證現(xiàn)象也較常見，往往為腐敗分子提供了可乘之機。

由于在基建工程的建設(shè)過程中，外界環(huán)境、人為因素等的變化性，導(dǎo)致工程變更現(xiàn)象比較普遍，出現(xiàn)問題的幾率也更大。工程簽證過程中常見的問題主要有五類:一是應(yīng)當(dāng)簽證的未辦理簽證。在一些零星工程、零星用工等環(huán)節(jié)中，很多施工方在施工過程中隨意性較大，此時如果承發(fā)包雙方中的一方或雙方缺乏足夠的簽證意識，容易導(dǎo)致施工過程中出現(xiàn)改動的地方既無設(shè)計變更，也未辦理現(xiàn)場簽證，影響到竣工決算的驗收。二是應(yīng)當(dāng)簽證的未及時辦理簽證。工程簽證應(yīng)當(dāng)及時，即在施工中隨發(fā)生隨簽證，一次一簽證，一事一簽證。一旦出現(xiàn)簽證辦理不及時的問題，事后補簽證往往比較困難，容易引起糾紛，或者基建部門與施工方進(jìn)行勾結(jié)，故意通過事后補辦簽證手續(xù)而從中獲利，導(dǎo)致高校經(jīng)濟利益受到損害。三是簽證不規(guī)范。何時、何地、何因引起工程簽證，工程簽證的內(nèi)容、項目、數(shù)量、單價等是否明確，是否合理，是否規(guī)范，這些都是導(dǎo)致工程簽證中出現(xiàn)腐敗問題的重要影響因素，一旦出現(xiàn)工程簽證不規(guī)范的現(xiàn)象，高校利益都將遭受極大損失。四是簽證描述不準(zhǔn)確。從當(dāng)前高?；I(lǐng)域發(fā)生的一些腐敗問題來看，工程簽證描述不準(zhǔn)確是一個比較常見的風(fēng)險點，特別是在一些隱蔽簽證項目中，必須以圖紙為依據(jù)，標(biāo)明被隱蔽部位、項目和工藝、質(zhì)量完成情況等，如果采取模糊處理的方式，既容易引起工程質(zhì)量問題，也容易出現(xiàn)利益瓜葛。五是不應(yīng)當(dāng)簽證的隨意辦理簽證。個別施工單位利用高?；ú块T配備監(jiān)理人員不專業(yè)，或是通過行賄方式，未經(jīng)審核而對原本屬于合同范圍內(nèi)的項目進(jìn)行隨意簽證。

工程簽證直接影響著工程價款結(jié)算，是工程造價管理的重要環(huán)節(jié)，也是高?；I(lǐng)域高等級廉政風(fēng)險點。因此，加強工程簽證管理，重點是嚴(yán)格施工現(xiàn)場管理，建立由甲方（高?；ú块T）、監(jiān)理方、審計方聯(lián)審的現(xiàn)場會簽制。理論上，基建項目施工必須嚴(yán)格執(zhí)行工程設(shè)計施工圖，但在現(xiàn)實施工中，因甲方的功能需求發(fā)生變化或原有設(shè)計圖與現(xiàn)狀產(chǎn)生沖突等原因，往往都會造成項目施工內(nèi)容隨之產(chǎn)生變化，必須進(jìn)行變更。既然工程簽證不可避免，那么通過甲方、監(jiān)理方、審計方聯(lián)審，規(guī)范工程簽證程序可以有效降低腐敗現(xiàn)象的發(fā)生幾率。特別是在重點環(huán)節(jié)，如在土方的驗槽和鋼筋砼等隱蔽工程施工中，施工單位應(yīng)在事前讓有關(guān)監(jiān)理、審計人員進(jìn)行核查和確認(rèn)，經(jīng)現(xiàn)場三方會簽以后才能動工，避免虛增簽證工程量及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟費用。

三、加強審計，改革現(xiàn)行審計方法，完善跟蹤審計制

髙?；椖靠勺円蛩剌^多，多方經(jīng)濟利益主體參與其中，需要較高的管理水平來協(xié)調(diào)多方事務(wù)，提高工作效率和審計質(zhì)量。完善以全過程為核心的跟蹤審計不僅可以針對基建項目本身提出合理化建議，更能從基建項目管理角度提出優(yōu)化意見，其投入成本所帶來的經(jīng)濟效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對跟蹤審計本身的投入。據(jù)數(shù)據(jù)分析，傳統(tǒng)的建設(shè)相關(guān)管理審計及工程項目事后結(jié)算審計的審減率比實施全過程跟蹤審計的工程項目的審減率均高出4%左右［2］。更為重要的是，通過全過程的動態(tài)參與項目審計，事前及時介入、事中實施跟蹤、事后及時反饋，可以更為有效地杜絕基建項目中的廉政風(fēng)險點。

事實上，越來越多的高校在基建項目中開始實施全過程跟蹤審計方式，但由于受很多條件的制約，仍然暴露出不少問題。首先，由于高校各管理部門之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一性不足，容易導(dǎo)致基建項目監(jiān)管中出現(xiàn)盲點。多部門的職責(zé)和權(quán)限不清，又極易產(chǎn)生基建項目管理過程中的越位和缺位現(xiàn)象，為跟蹤審計帶來障礙。跟蹤審計具有全程參與的特點，在此環(huán)節(jié)中各個部門都是審計工作的參與部門，任何一個部門的職責(zé)缺失都會在很大程度上降低審計效率，達(dá)不到跟蹤審計的目標(biāo)，從而為貪污腐敗現(xiàn)象提供了滋生的土壤。其次，高?，F(xiàn)行體制影響了審計獨立性。在現(xiàn)行管理體制中，我國高校審計部門采用行政管理體制，紀(jì)委和審計部門合署辦公的現(xiàn)象較為普遍，獨立設(shè)置審計委員會的高校非常少，因此，受行政管理體制的影響和經(jīng)費保障等因素的制約，極大地限制了審計的獨立性。如果不能改變這一現(xiàn)狀，在全程參與的跟蹤審計過程中，審計人員往往沒有正確的審計定位，在介入基建部門的項目管理中也容易造成侵犯基建部門工作職能的假象，引起部門之間的矛盾。最后，高校在跟蹤審計中與代理機構(gòu)的關(guān)系不夠明確，也在一定程度上影響了審計效果。在一些較大的基建項目中，由于高校自身審計力量不足，一般都會聘請專門的社會機構(gòu)來協(xié)助完成跟蹤審計，但往往又忽視了對聘請的代理機構(gòu)明確代理關(guān)系，一旦存在基建部門、施工方和代理機構(gòu)的多方同謀行為，高校審計部門很難發(fā)現(xiàn)基建項目中的腐敗行為。

解決上述問題，關(guān)鍵是要從建設(shè)項目規(guī)律，即決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工和竣工五個階段構(gòu)建新型的全程跟蹤審計運行機制。在基建項目決策階段，審計方應(yīng)及早承擔(dān)起管理協(xié)調(diào)職能，及時配合督促設(shè)計單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位等部門做好相應(yīng)工作，發(fā)揮經(jīng)濟效益審計責(zé)任，以保證項目決策的合理、合法及效益性。在基建項目設(shè)計階段，審計方應(yīng)參與到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)是否合理、材料選擇是否超標(biāo)、項目變更是否規(guī)范等內(nèi)容的審計當(dāng)中，防止后期施工過程中因?qū)υO(shè)計進(jìn)行修改而產(chǎn)生腐敗隱患。在招投標(biāo)階段，審計方應(yīng)從招投標(biāo)條件、招標(biāo)標(biāo)底、投標(biāo)資格、招投標(biāo)程序以及報價、工期、施工方案等展開審計，經(jīng)認(rèn)定符合規(guī)定的，可以進(jìn)行評標(biāo)、定標(biāo)，若發(fā)現(xiàn)問題則進(jìn)行整改，避免人為因素導(dǎo)致招投標(biāo)環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗問題。在基建項目施工階段，審計方應(yīng)將審計重點放在隱蔽項目、設(shè)計變更和材料變更三個容易產(chǎn)生舞弊行為的方面，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正并通報，避免錯誤的擴大。在基建項目竣工交付階段，審計方應(yīng)根據(jù)合同的要求履行對施工結(jié)果的審查，確保梭工決算提供資料的真實性和完整性，防止出現(xiàn)虛高工程價款的現(xiàn)象。

四、他山之石，探索基建管理新模式，嘗試項目代建制

通常，我國高?；椖恐饕且劳斜拘；ú块T采取自主建設(shè)和管理的模式。在這種模式下，高校既是基建項目使用單位，也是基建項目建設(shè)投資單位、建設(shè)組織實施單位和建設(shè)監(jiān)督單位，其優(yōu)點是項目實施與建成后管理可以無縫對接，其缺點則是對基建部門人員素質(zhì)要求較高，否則就容易發(fā)生預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算等現(xiàn)象。更為重要的是，從廉政建設(shè)視角考量，自建制的弊端也更加明顯:一是權(quán)力過度集中在項目建設(shè)管理部門，成為高校基建領(lǐng)域多發(fā)腐敗問題的一個重要的制度原因；二是項目監(jiān)管存在難度，教育行政部門對高?；椖康墓芾恚确撬L，也鞭長莫及；三是行政權(quán)力配置資源，潛藏腐敗風(fēng)險，近年來發(fā)生在高?；I(lǐng)域的腐敗案件一再證明了這一事實。

鑒于高?；I(lǐng)域成為當(dāng)前高校腐敗的重災(zāi)區(qū)之一的現(xiàn)狀，積極探索高校基建管理新模式，在條件允許的情況下嘗試推行項目代建制正成為當(dāng)前社會普遍關(guān)注的焦點。代建制是指按照招標(biāo)等規(guī)定的程序委托社會專業(yè)化的項目管理單位作為代建單位，由代建單位負(fù)責(zé)項目的建設(shè)組織實施，建成后交付項目使用單位的項目管理模式。［3］代建制最早出現(xiàn)在政府公益性項目中。2001年，廈門市通過試點，開始在重點工程建設(shè)項自上全面實施項目代建制，出臺了《廈門市重點工程建設(shè)項目代建管理暫行辦法》；2003年，北京市第一次采用代建制，啟動了北京回龍觀醫(yī)院病房樓建設(shè)項目；2004年，深圳市在南坪快速路一期工程項目中也首次采用了代建制模式。以上案例通過實行代建制，在提高投資效益和管理水平的同時，也有效預(yù)防了基建腐敗問題的發(fā)生。以江蘇張家港建設(shè)局工務(wù)處為例，該市建筑工務(wù)處成立兩年多來，接受政府指令代建項目18個，投資近30億人民幣，沒有發(fā)生一起腐敗案件［4］。代建制將投資、建設(shè)、管理、使用四個環(huán)節(jié)進(jìn)行了分離，互相制約，這為高校基建模式創(chuàng)新提供了新的可供借鑒的思路。

從可行性分析來看，由于高校是公共教育機構(gòu)，其基建項目帶有明顯的公益性，資金來源除了銀行貸款、社會捐助以外，大部分依賴于政府財政撥款，因此，高?；椖繉儆诜墙?jīng)營性政府投資項目范圍，符合《投資體制改革的決定》有關(guān)規(guī)定。從預(yù)防腐敗效果來看，實行代建制解決了自建制中高校既是項目決策者，又是項目組織者；既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者的矛盾，把原來過度集中的各項權(quán)力交給專業(yè)的社會化代建單位，并對其進(jìn)行監(jiān)督，可以最大限度地減少權(quán)力尋租的空間，從體制上鏟除了腐敗的根源。需要說明的是，代建制是新時期市場經(jīng)濟充分發(fā)展情況下出現(xiàn)的新的工程項目管理模式，任何新生事物從出現(xiàn)到發(fā)展成熟，必然要經(jīng)歷一個探索、試錯、完善這樣循環(huán)反復(fù)的過程［5］。因此，盡管實行代建制是高?；▽I(yè)化管理的必由之路，但高校推行項目代建制不可一蹴而就，避免引起新的腐敗問題。

［1］蘭從欣，李巨文.高?；ㄖ辛L(fēng)險關(guān)鍵點的排查與防控［J］.廉政文化研究，2014（5）:68-72.

［2］張馳.高?；椖咳^程跟蹤審計研究［D］.昆明:云南大學(xué)，2015:2.

［3］鄧曦，劉幸.政府投資工程代建制模式下的委托代理分析［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報，2007（4）:148-151.

［4］中國招標(biāo)編輯部.代建制:一劑預(yù)防腐敗的良藥［J］.中國招標(biāo)，2007（8）:13-16.

［5］周昌波.代建制在高校建設(shè)項目管理中的應(yīng)用研究［J］.山西建筑，2013（6）:239-240.

（編輯:林鋼）

An Inquiry into the Anti-corruption System Construction for College Infrastructure Department

（Logistics and Infrastructure Department，Wuxi Vocational Institute of Commerce，Wuxi 214153，China）

College infrastructure departments is one of the most serious areas of corruption.The key to the strengthening of risk-warning，prevention and control of such corruption is system construction.Corruption and other illegal practices can only be uprooted by strengthening bidding management，improving the information disclosure system，strictly regulating construction site control，setting up on-site signing，reforming the current auditing method，improving the tracking force and establishing a new mode for construction management.

institutions of higher learning；infrastructure；anti-corruption；system

G 647.648

A

1671-4806（2016）03-0066-04

2016-02-20

無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教育專項課題（SYKJ15D40）

劉曉軍（1979—），男，安徽樅陽人，講師，碩士，研究方向為思想政治教育、建筑工程管理。