基于政府購買服務(wù)的社區(qū)圖書館發(fā)展模式實證研究

毛　丹

(中共安徽省委黨校圖書館，安徽合肥 230022)

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讀者服務(wù)山東圖書館學(xué)刊2016年第4期

基于政府購買服務(wù)的社區(qū)圖書館發(fā)展模式實證研究

毛丹

(中共安徽省委黨校圖書館，安徽合肥 230022)

以安徽省蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館為例，首先分析了社區(qū)圖書館采用社會化管理的原因，指出了鏡湖區(qū)圖書館社會化管理取得的成效，最后提出完善我國基層圖書館社會化管理的相關(guān)建議。

政府購買服務(wù)社會化管理社區(qū)圖書館

1　引言

2013年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，具體指出了政府購買服務(wù)的方式、內(nèi)容[1]。十二五時期，公共圖書館等公共文化設(shè)施免費向社會開放等文化惠民工程提前實現(xiàn)目標(biāo)，推動了公共文化事業(yè)繁榮發(fā)展。但是相對于省市級公共文化服務(wù)，我國基層公共文化服務(wù)體系尚不完善，如何解決公共文化服務(wù)“最后一公里”的問題尤為突出。十三五時期，我國要著力構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，引入競爭機制，推動基層公共文化服務(wù)社會化發(fā)展?；鶎庸矆D書館作為我國公共文化服務(wù)體系最貼近群眾的重要組成部分，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，目前存在著基層公共圖書館建設(shè)非常薄弱等問題，因此有必要積極探索創(chuàng)新我國基層公共圖書館社會化管理機制。

國內(nèi)外學(xué)者對于社區(qū)圖書館的發(fā)展模式問題都進(jìn)行過研究。作者從CNKI數(shù)據(jù)庫中搜索到相關(guān)國內(nèi)外研究文章百余篇。國外具有代表性的研究成果有：澳大利亞學(xué)者Richmond通過對Kitengesa社區(qū)圖書館的研究提出了一種基于分布式的，有地區(qū)中心館參與建設(shè)的旨在傳播與保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)為重心的圖書館知識中心模式[2]。Diana Rosenberg將農(nóng)村社區(qū)圖書館分為兩種模式：一種是在社區(qū)提供資金和管理的基礎(chǔ)上，把農(nóng)村信息中心變?yōu)閳D書館。第二種則是把農(nóng)村信息中心作為公共圖書館系統(tǒng)的一部分，為讀者提供服務(wù)[3]。美國學(xué)者Gail Frasier指出，通過創(chuàng)建社區(qū)信息庫向社區(qū)居民提供教育、衛(wèi)生和法律知識等方面的服務(wù)[4]。而在國內(nèi)，最早研究社區(qū)圖書館問題的是廖子良先生。1992年他在《圖書館界》上刊發(fā)了題為《建立社區(qū)圖書館芻議》文章。之后，學(xué)者大多從建設(shè)的必要性、意義、存在問題及對策等方面研究社區(qū)圖書館問題，如楊文珠的《廣州市社區(qū)圖書館的建設(shè)研究——基于廣州市荔灣區(qū)社區(qū)圖書館建設(shè)的實證分析》[5]以及段秀紅的《社區(qū)圖書館評估的問題與對策——以沈陽市和平區(qū)社區(qū)圖書館建設(shè)為例》[6]。除了上述問題，一些學(xué)者還研究了城市化背景下社區(qū)圖書館的發(fā)展模式問題。如陳潤平、唐金秀通過對重慶永川區(qū)圖書館的研究，總結(jié)出了一套社區(qū)圖書館特色發(fā)展與創(chuàng)新服務(wù)的途徑[7]。周立飛通過對義烏市圖書館的研究，探索出了一條中小城市社區(qū)館與社區(qū)工作相結(jié)合的建館道路[8]。

雖然國內(nèi)外關(guān)于社區(qū)圖書館的研究較多，但是缺乏政府購買服務(wù)背景下的研究結(jié)果以及具有成功實踐基礎(chǔ)的建設(shè)模型，本文試圖通過對蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館社會化管理模式的研究，找到社區(qū)圖書館社會化管理的建設(shè)模型。

2　蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館社會化管理模式及成效分析

2.1鏡湖區(qū)圖書館社會化管理模式分析

2.1.1參與個體分析

在整個社會化管理模式中，主要有政府、承接企業(yè)以及讀者三方參與主體。政府作為購買服務(wù)的一方，通過公開招標(biāo)的方式選擇具有專業(yè)資質(zhì)企業(yè)承接者。其中政府與承接企業(yè)簽訂合同，購買其圖書館管理服務(wù)，最終讀者是服務(wù)受益者，具體見圖1所示。

圖1　蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館社會化管理模式圖

2.1.2成本分析

在鏡湖區(qū)圖書館社會化管理實踐中，政府是資金提供者，具體包括圖書館硬件和管理費用。從承接項目的社會組織看，成本主要來自于管理費用支出，具體包括人力資源成本、水、電、安保等運行保證成本、讀者活動成本。這些成本都是采用合同的方式，在符合政府相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)后分批支付。

2.1.3人力資源分析

在鏡湖區(qū)圖書館社會化管理實踐中，工作人員招聘不再采用事業(yè)單位統(tǒng)一招考模式，而是改為完全按照企業(yè)自主招聘模式進(jìn)行，這就意味著受聘人員不再參與政府編制管理。人員分為館長、主任、普通人員三級，其中館長由鏡湖區(qū)政府人員兼任，負(fù)責(zé)監(jiān)督審查，副館長和普通工作人員由企業(yè)向社會公開招聘，負(fù)責(zé)圖書館具體業(yè)務(wù)工作。

2.1.4社會化管理流程分析

第一，角色劃分。政府負(fù)責(zé)完成圖書館的包括圖書采購等硬件建設(shè)，圖書館的運營工作則外包給承接企業(yè)。

第二，具體內(nèi)容。承接企業(yè)負(fù)責(zé)圖書館運營管理，包括基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作、讀者活動、管理維護(hù)等，其中基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作包括圖書借還、讀者管理，管理維護(hù)包括水電維護(hù)、安保管理等。讀者活動是圖書館運營中最重要的環(huán)節(jié)。鏡湖區(qū)圖書館按照年度文化主題、系列主題、特色文化規(guī)劃讀者活動，分別策劃了紅色主題、和諧健康鏡湖、人文鏡湖等系列活動，具體采用了鳥巢圖書漂流、英語角、專家講座等多種活動形式，積極打造特色活動品牌。

第三，監(jiān)督考核。在社會化管理流程中，績效評估和監(jiān)督是政府考核承接企業(yè)管理成效的主要手段。在鏡湖區(qū)實踐中，政府采用區(qū)一級圖書館和第三方考核雙重體系。區(qū)一級圖書館考核指標(biāo)參考公共圖書館評級標(biāo)準(zhǔn)，具體分為硬件建設(shè)、經(jīng)費與人員、文獻(xiàn)資源建設(shè)、服務(wù)工作、協(xié)作協(xié)調(diào)、管理與表彰、重點文化工程七大考核指標(biāo)，根據(jù)各指標(biāo)的得分情況確定圖書館的考核等級。此外，第三方考核包括讀者滿意度、“兩代表一委員”監(jiān)督等方式。圖書館每季度發(fā)放讀者滿意度調(diào)查表，統(tǒng)計階段內(nèi)讀者讀物狀況，滿意度超過80%為合格。鏡湖區(qū)圖書館每季度都會邀請區(qū)政府的“兩代表一委員”參與圖書館階段考核會議，積極接受“兩代表一委員”的建議及審核，具體包括人員工資發(fā)放情況、讀者滿意度情況、活動開展情況等，考核結(jié)果作為政府管理資金發(fā)放、企業(yè)項目管理合同續(xù)簽的重要指標(biāo)。

2.2鏡湖區(qū)社會化管理取得的成效分析

表1　2015年鏡湖區(qū)與各縣平均指標(biāo)值對比表

表2　2015年鏡湖區(qū)圖書館與各基層平均指標(biāo)值對比表

(數(shù)據(jù)來源：安徽省文化廳網(wǎng)站 http://www.ahwh.gov.cn/whfw/whtj/)

表1為鏡湖區(qū)與各縣平均指標(biāo)值對比表，從表中可以看出，鏡湖區(qū)在實施社會化管理模式的2年半中，除了總藏量指標(biāo)與平均值基本持平以外，其余指標(biāo)都高于90個縣的平均值，其中讀者活動量指標(biāo)高于平均值的近2倍，說明這種管理模式極大地調(diào)動了館員的積極性，讀者服務(wù)工作被激活，具體說來如下：

2.2.1探索公共圖書館多元主體合作模式

長期以來，政府作為單一的主體供給公共文化服務(wù)，但是這種模式的單一化、效率低下、水平不高等問題日益暴露，在市場化改革的浪潮中，政府必須改變公共文化服務(wù)供給的方式。鏡湖區(qū)圖書館的實踐說明，社會化管理模式推動了政府職能轉(zhuǎn)變，節(jié)約了行政成本，提高了公共文化服務(wù)效率，極大地提高了公共文化的服務(wù)水平。

2.2.2促進(jìn)相關(guān)社會化管理制度不斷完善

實現(xiàn)公共圖書館社會化管理模式可持續(xù)發(fā)展需要有效的制度安排。這些制度包括審批制度、采購制度、招標(biāo)制度、績效考核制度等。這些制度的不斷完善是公共圖書館社會化管理取得成效的重要保證，其中績效考核制度尤為重要。在鏡湖區(qū)圖書館社會化管理中，政府一直沿用公共圖書館評級標(biāo)準(zhǔn)作為社會化管理考核指標(biāo)。從實際工作中看，政府意識到必須制定一套符合社會化管理特點的考核標(biāo)準(zhǔn)才能準(zhǔn)確反映管理成效，為社會化管理的順利運行提供良好環(huán)境。

2.2.3提高了公共文化服務(wù)效果，降低了成本支出

在傳統(tǒng)的政府單一化公共文化服務(wù)供給模式中，由于政府的壟斷性使得政府可以在不承擔(dān)任何風(fēng)險的前提下管理圖書館。在沒有嚴(yán)格的投入與產(chǎn)出核算以及監(jiān)督的前提下，公共文化服務(wù)成本很高。社會化管理模式的出現(xiàn)，一方面可以有效的降低服務(wù)成本。主要體現(xiàn)在行政成本、人力資源成本、管理成本等方面。另一方面，由于事前制定了詳細(xì)的管理流程和活動計劃，圖書館讀者服務(wù)質(zhì)量顯著提升。從表2中可以看出，鏡湖區(qū)圖書館在實施社會化管理后，運營成本為每年約200萬元，低于平均值約250萬元，其中人員工資成本降低了70%左右。在讀者活動成本變動不大的情況下，鏡湖區(qū)圖書館在1年中的活動次數(shù)是各縣平均的2倍，這些活動根據(jù)不同的主題定期舉行，逐漸形成了有地域文化、個性特色的圖書館服務(wù)品牌，社會效益十分突出。

3　蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館社會化管理存在的問題

3.1缺乏配套資金支持

充足穩(wěn)定的資金保障是社會機構(gòu)對圖書館進(jìn)行科學(xué)管理的前提。但是，目前由于缺乏穩(wěn)定資金制度安排，社會化管理資金嚴(yán)重短缺，難以維持圖書館的長久發(fā)展。

3.2缺乏有效的監(jiān)督評估機制

客觀、公平有效的評估監(jiān)督制度是社會化管理可持續(xù)發(fā)展的前提條件。然而在目前的社會化管理實踐中，基本采用的是政府制定的統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，大多沒有引入第三方監(jiān)督評估模式。

3.3社會組織力量薄弱

在鏡湖區(qū)社會化管理中可以發(fā)現(xiàn)，符合社會化管理標(biāo)準(zhǔn)的社會組織十分稀少，專業(yè)化管理水平層次不齊。即使是符合標(biāo)準(zhǔn)的社會化組織，在追逐利潤的本性驅(qū)使下，公益性觀念往往十分淡漠，一旦資金難以保障，整個圖書館運行面臨著停止的風(fēng)險。

4　建議與結(jié)論

隨著人口社會化進(jìn)程的快速發(fā)展，作為最貼近基層讀者的社區(qū)圖書館必須要快速發(fā)展以適應(yīng)大量讀者更高質(zhì)量的閱讀需求。社會化管理模式作為政府購買公共文化服務(wù)的創(chuàng)新管理模式，能提高管理質(zhì)量和效率。但從實踐效果看，還有很多地方需要不斷完善和發(fā)展，具體有以下幾點：

第一，人口城市化背景下社區(qū)圖書館的社會化管理模式是切實可行的。從鏡湖區(qū)圖書館實踐中可以看出，社會化管理模式在資源有限的前提下極大地提高了圖書館的服務(wù)質(zhì)量，滿足了人口城市化背景下不斷增加的基層讀者閱讀需求。

第二，社會化管理急需完善相關(guān)制度規(guī)范。法規(guī)制度是任何管理方式得以運行的基礎(chǔ)保障，社區(qū)圖書館的社會化管理模式當(dāng)然也不例外。應(yīng)該通過立法的方式，讓政府購買公共文化服務(wù)的行為制度化，使得社會化管理制度可持續(xù)發(fā)展。此外，還要完善管理資金預(yù)算制度、承接社會機構(gòu)招投標(biāo)制度、評估考核制度等。

第三，積極培育專業(yè)化的社會機構(gòu)。社會化管理中的服務(wù)承接機構(gòu)是社區(qū)圖書館的管理者，其自身管理水平和專業(yè)化的高低直接關(guān)系著服務(wù)質(zhì)量的好壞。為此，應(yīng)該通過專業(yè)培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的手段不斷提升其管理和專業(yè)化水平，深化社會機構(gòu)公共文化服務(wù)意識。此外，政府還應(yīng)該不斷改善外部環(huán)境，在保證公平的前提下引入競爭機制，促進(jìn)社會組織強力自主發(fā)展意識。

第四，完善監(jiān)督評估體系是社會化管理不斷完善的重要保證。第一，在招標(biāo)初期，應(yīng)該建立承接機構(gòu)準(zhǔn)入門檻考核體系，提高管理質(zhì)量和水平。第二，建立管理資金核查制度，確保資金的使用效率。第三，建立規(guī)范化的監(jiān)督評估體系，通過一系列標(biāo)準(zhǔn)化的評估指標(biāo)衡量社會化管理的運行質(zhì)量和效率，保證社會化管理的可持續(xù)發(fā)展。

〔1〕國務(wù)院辦公廳網(wǎng).國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2013-9-26)[2016-06-1].http://www.gov.cn/xxgk/pub/guvpublic/mrlm/201309/t2130930_66439.html

〔2〕Richmond.Cate Libraries and Knowledge Centers:Implementing Public Library Services in Remote Indigenous Communities in the Northern Territory of Australia [J].Australian Academic&Resea-rch Libraries,2007,38(3):216-231

〔3〕Diana Rosenberg.Rural Community Resource Centers:a sustainable option for Africa?[J].Information Development,1993(2):29-35

〔4〕Gail Frasier.Community information:a front-line view From:Sharing:proceedings of the Library Association of Australia/New Zealand Library Association Conference,Christchurch,1981 Sydney:Library Association of Australia,1981

〔5〕楊文珠.廣州市社區(qū)圖書館的建設(shè)研究——基于廣州市荔灣區(qū)社區(qū)圖書館建設(shè)的實證分析[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟,2010(18):73-76

〔6〕段秀紅.社區(qū)圖書館評估的問題與對策——以沈陽市和平區(qū)社區(qū)圖書館建設(shè)為例[J].圖書館學(xué)刊,2010(5):13-14

〔7〕陳潤平、唐金秀.城市化進(jìn)程中社區(qū)圖書館的特色發(fā)展與創(chuàng)新服務(wù)研究—以重慶市永川區(qū)為例[J].圖書館論壇，2014(18)：203-204

〔8〕周立飛.城市化與中小城市社區(qū)圖書館建設(shè)——以義烏市圖書館為例[J].圖書館雜志，2009(5)：37-39

Empirical Research on the Construction Patterns of Community Libraries Based on Government Purchasing Service

Mao Dan

The paper analyzes the reasons for applying the social management into community library,taking Jinghu Library in Wuhu of Anhui Province.Then the paper points out the effectiveness of the social management in Jinghu Library.Finally,the paper makes some suggestions to perfect the social management of Chinese primary-level libraries.

Government purchasing service; Social management; Community library

G258.22

A

毛丹(1986-)，女，圖書館學(xué)碩士，館員，研究方向：信息檢索，發(fā)表論文12篇，參編著作1部。