中英高等教育督導制度的比較與反思
——基于制度分析的視野

趙新亮

(北京航空航天大學 高等教育研究所， 北京 100083)

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中英高等教育督導制度的比較與反思

——基于制度分析的視野

趙新亮

(北京航空航天大學 高等教育研究所， 北京 100083)

教育督導、教育立法與教育投入被認為是現(xiàn)代教育發(fā)展的三大支柱，科學的教育督導對加強高等教育管理、提高教育質(zhì)量和促進學生發(fā)展具有重要作用。英國的高等教育督導制度強調(diào)法治建設(shè)，重視督導機構(gòu)的“第三方”特性并保持適度競爭，有效地保障了政府督政與高校督學的有機結(jié)合。英國已經(jīng)形成了較為完善的督導制度體系和法律法規(guī)，開展中英兩國高等教育督導的制度比較與分析具有重要價值。為此，應(yīng)從制度優(yōu)化的視角深入推動中國教育督導制度的改革，努力構(gòu)建體現(xiàn)中國國情的高等教育督導制度體系。

英國； 高等教育； 教育督導； 制度分析； 督導機構(gòu)

一、引言

當今世界的國際競爭日益激烈，教育在提高國民素質(zhì)和增強國家綜合實力中發(fā)揮了重要的作用，世界各國紛紛進行了教育質(zhì)量提升的改革探索，而完善本國教育督導制度則成為各國保障教育質(zhì)量發(fā)展的重要手段?？v觀世界發(fā)達國家的教育發(fā)展經(jīng)驗，教育督導制度是各國基本教育制度的重要組成部分。在多數(shù)西方國家中達成了這樣的共識，即“教育督導是教育機器中必不可少的齒輪”[1]。由于政治、經(jīng)濟、社會文化和歷史傳統(tǒng)等多方面的差異，世界各國的教育督導制度各具特色。以英國為例，特殊的文化背景使英國教育督導有著明顯的特色，成熟的教育督導制度是英國教育普及和發(fā)展的一個重要因素。

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》中提出：“探索建立相對獨立的教育督導機構(gòu)，獨立行使督導職能；健全國家督學制度，建設(shè)專職督導隊伍；堅持督政與督學并重、監(jiān)督與指導并重。”這為中國教育督導制度的未來發(fā)展指明了方向，也成為近期改革教育督導實踐的重要內(nèi)容。當前，中國的教育督導實踐仍然面臨著一些問題，如督導的法制化建設(shè)滯后、督學人員“以政府任命”為主、專業(yè)化程度和獨立性不夠、督導標準體系和督導工作方式單一。文章試對中英兩國教育督導的制度比較與分析，汲取英國的成功經(jīng)驗，為中國建立更科學合理的教育督導制度提供借鑒。

二、英國高等教育督導制度的基本特征

英國的教育督導制度起源于1839年設(shè)立的皇家督導團，負責監(jiān)督和管理各個學校的教育教學。1871年頒布了《初等義務(wù)教育法》，逐步普及義務(wù)教育，皇家督導團也逐步壯大，英國分8大學區(qū)，有8名高級督學，每一個學區(qū)下面分8～10個分區(qū)，共有72名助理督學。1902年通過的《巴爾福法案》，皇家督學團組建了中央與地方的兩級教育督導機構(gòu)體系。1944年又通過了《教育法》，深入完善了皇家督導的工作內(nèi)容、程序和標準等制度體系，構(gòu)建了英國現(xiàn)代教育督導的制度基礎(chǔ)。英國《1988 年教育改革法》改變了英國教育管理的基本制度建構(gòu)，皇家督學團代表政府實施督導的客觀性和獨立性受到社會質(zhì)疑。此后，英國政府宣布解散皇家督學團。1992年頒布了《市民法案》和《家長法案》，成立英國教育標準局，獨立于英國教育就業(yè)部，教育督導制度發(fā)生深刻變革。2006年《教育與督導法》成為新世紀英國教育督導制度建設(shè)的又一重要里程碑。

(一)建立督導機構(gòu)：英國國家教育標準局

英國政府加大對教育的集權(quán)管理力度之后，原有的教育督導機構(gòu)無法有效適應(yīng)教育發(fā)展的需要，因此，1992年英國教育國家標準局從國家教育部中分離出來，成為與國家教育行業(yè)并行的部門，它能單獨行使職權(quán)，以保障教育督導職能的發(fā)揮。作為獨立的第三方教育督導組織，教育標準局督導評估的范圍主要包括：資格大綱委員會管理的師范學校、教師培訓工作機構(gòu)和中等及中等以下私立學校；地方教育行政部門的教育工作等。[2]從行政管理體制角度看，英國教育標準局作為獨立的中介組織，只對國家議會負責，而非隸屬于教育行政部門，不受其管理。同時在教育的相關(guān)法案中也規(guī)定了教育標準局的主要職責，如通過制定評估標準，使教育督導高效化；定期對學校進行教育督導，使教育督導規(guī)范化；督查不受任何機構(gòu)的支配，使教育督導清晰化；公開公布權(quán)威性教育督導報告，使教育督導透明化；提出改進建議和意見，以提高教育工作質(zhì)量。

(二)教育督導實踐中引入市場競爭機制

為有效保證教育督導實效，降低教育督導成本，英國政府把市場競爭機制引進到高校評估中。其運行的基本流程是：一是面向社會公開招標；二是督學進行投標申報，全國范圍內(nèi)的注冊督學可以進行投標申報；三是審核批準投標申請。教育標準局會組織人員對注冊督學的投標申請進行審核批準，簽訂合同，并按評估要求和準則實施評估。其中，督導小組內(nèi)要有一位“非教育工作者”身份的人，他的任務(wù)是代表社區(qū)、家長等的意見，這增加了督導的公正性和客觀性。這類督導方式改變了過去英國督學選拔范圍的局限性，專業(yè)、優(yōu)秀的督導人員以競標的方式與政府合作，對教育質(zhì)量的有效監(jiān)控能夠推動教育督導的社會化。[3]

(三)堅持督學與督政相配合的督導原則

學校發(fā)展以及辦學水平的高低在很大程度上取決于所屬政府或教育行政部門的教育理念以及對教育的重視程度。盡管學校自身改進措施層出不窮，但學校發(fā)展依然受到阻礙，其根本原因在于督學只注重評估學校的教育教學，而忽視了對學校具有指導作用的地方教育行政部門的評估。因此，英國政府1998年審議通過的《教育法》中增添了教育標準局的權(quán)力范圍規(guī)定，一方面，引導地方教育行政部門幫助學校提高教育經(jīng)費利用率；另一方面，地方教育行政部門要將學校發(fā)展視為自身責任的一部分。這項法案的有效實施，推動了督學和督政的有機結(jié)合，實現(xiàn)了學校發(fā)展和學生培養(yǎng)的有效提升。

(四)實施從外部督導到自我評估的督導機制

2005年，英國政府對絕大多數(shù)學校進行了第二輪和第三輪的督導評估，學校辦學水平和教育質(zhì)量有了很大改觀。但原有督導制度只注重外部督導評估，在統(tǒng)一框架下，督導標準過于統(tǒng)一，學校發(fā)展千篇一律，學校難以培養(yǎng)出富有創(chuàng)新精神的學生。[4]因此，在原有外部教育督導的基礎(chǔ)上，英國政府對學校自我評估予以重視和關(guān)注。英國的許多學校探索并形成了一套自我評估的模式，制定學校自身辦學質(zhì)量指標體系，學生也會參與到學校督導標準的制定和評估，在檢查和評估的基礎(chǔ)上，學校形成了一份完整的報告以及可操作的維持和改進的方式,從而更好地實現(xiàn)教育督導外部評估和學校自我評估的有機結(jié)合。

三、中英高等教育督導制度的比較分析

(一)教育督導的法制化建設(shè)

英國政府的教育督導實踐嚴格以相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，堅持依法督導原則，其督導機構(gòu)設(shè)置、督導人員選拔、督導結(jié)果使用及問責等內(nèi)容均有明確的法律規(guī)定，這有效保障了教育督導工作的科學性和實效性。英國政府對教育督導制度的立法級別較高，在教育基本法中對教育督導有明確的規(guī)定，確保了教育督導的法律地位。如1988年《教育改革法》中，增強了教育督導的權(quán)威性，更為有效地監(jiān)控學校教育質(zhì)量。1992年，英國又出臺了《市民法案》及《家長法案》等，教育督導的法制化已步入成熟階段。與英國教育督導的法制化建設(shè)相比，中國教育督導制度的立法進程相對緩慢。中國近代教育督導制度建立于1912年，以《省視學規(guī)程》為標志，此后還頒布了《教育部督學規(guī)程》和《教育部督學辦事細則》等規(guī)章制度。當前，中國現(xiàn)有教育督導制度的立法層次相對不高，權(quán)威性和約束力有限。在1995年頒布的《教育法》中有對教育督導的相關(guān)要求，但是不夠全面系統(tǒng)。[5]隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展，部分法律規(guī)定已經(jīng)落后于教育發(fā)展需要，需要盡快完善教育督導方面的立法工作，加快教育督導的法制化建設(shè)進程。

(二)教育督導機構(gòu)的設(shè)置

英國政府十分重視教育督導機構(gòu)的建設(shè)，其教育督導機構(gòu)屬于自成體系的獨立設(shè)置型機構(gòu)，督導機構(gòu)和督導體系比較健全。英國教育督導機構(gòu)的顯著特點是它的獨立性，各個分管主任間責權(quán)分明，分工明確，各司其責。英國國家教育督導組織比較成熟，人員隊伍龐大，有皇家督學270名，均為專職督學。教育標準局除在倫敦設(shè)總部外，還在英國全國設(shè)了12個分部。英國教育標準局直接對教育大臣及國會負責，在體制上保證了教育評估的客觀性、公正性和權(quán)威性。

中國現(xiàn)行的教育管理體制是一種以中央政府主導、中央政府管理與地方政府管理相結(jié)合的制度。目前，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)均設(shè)立政府教育督導室，基本上形成了國家、省(自治區(qū)、直轄市)、地(市、州、盟)和縣(區(qū)、旗)四級督導格局，構(gòu)建了一個相對完善的教育督導網(wǎng)絡(luò)。通過對國家四級督導機構(gòu)的職責比較可知，各級督導機構(gòu)對本級教育行政部門具有較強的依附性，缺乏獨立性。中國多數(shù)教育督導機構(gòu)是由同級政府授權(quán)實施督導，但其運行主要是在本級教育局內(nèi)，會有雙重領(lǐng)導問題。教育督導機構(gòu)缺乏統(tǒng)一的組織，其權(quán)力來源及隸屬關(guān)系的規(guī)定也不夠明確，容易出現(xiàn)機構(gòu)間關(guān)系難協(xié)調(diào)、相互推諉等問題，不利于教育督導工作的有效開展。

(三)教育督導人員選拔

教育督導人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平直接影響到督導任務(wù)的完成程度，對于督導職責的發(fā)揮和實施具有重要的價值。中英兩國教育督導人員的選拔標準和程序有著較大的差別。一方面，中國教育督導人員的產(chǎn)生基于任命制，而英國則采用公開招聘制度。中國教育督導人員是由地方政府或教育行政部門根據(jù)督導工作的需要而任命的，通常來源于教育行政領(lǐng)導、校長、高級教師、教育科研人員等，均是按照嚴格的條件推選產(chǎn)生。英國有皇家督學、注冊督學和督學三個級別的教育督學，三級督學都是通過公開招聘產(chǎn)生，并且要遵循嚴格的招聘程序，選拔程序如圖1所示。

英國教育督導隊伍的專業(yè)化水平較高，適應(yīng)了教育督導專業(yè)性強的工作要求。英國教育督學主要來源于教育管理、學科教學、學校管理、課程研究等方面的業(yè)務(wù)型專家，其中資深教育工作者占比較多。在有足夠數(shù)量專職督學的情況下，英國還使用社會兼職督學來完成相關(guān)督導項目。2006年，中國教育部在《國家督學聘任管理辦法(暫行)》中規(guī)定了督學的選拔程序和任職條件。與英國的兼職督學不同，中國兼職督學是為完成某項任務(wù)而臨時組合，主要以在職人員為主，以退休人員為輔，具有較大的不穩(wěn)定性。

(四)教育督導實施方式

科學的教育督導方式是根據(jù)督導任務(wù)的需要而選擇的，英國教育督導的形式是在督導任務(wù)的基礎(chǔ)上建立的多樣化督導體系。如有全面督導與選擇督導之分，全面督導就是對所有學校進行的督導，借此可以了解整個國家的教育概況，選擇督導則是針對具體目標而進行的督導。[6]在具體的教育督導實踐中，英國會根據(jù)情況靈活選擇多種督導方式，在督導方法的選擇上，主要有座談法、觀察法和檢查測驗法等。中國教育督導形式也具有多層次、多系列的特征，根據(jù)督導任務(wù)的內(nèi)容不同，通常分為專項督導、綜合督導和經(jīng)常性檢查；根據(jù)教育督導的功能來分，有終結(jié)性督導和鑒定性督導。中國教育督導通常采用點面結(jié)合、跨地區(qū)視導等方法。同時，為有效解決中國督導工作中人少、校多的問題，還需要建立靈活多樣的督導方法體系。

四、改進中國高等教育督導制度的建議

(一)構(gòu)建支持教育質(zhì)量監(jiān)測的督導機制

開展教育質(zhì)量監(jiān)測是當前中國教育督導工作的重點，在實施素質(zhì)教育、促進教育公平等方面發(fā)揮著較大的作用。西方國家在教育質(zhì)量檢測方面的督導理論和評估工具已有較深入的探索和實踐，以O(shè)ECD組織的PISA項目為代表，對世界各國的教育質(zhì)量監(jiān)測有較大影響。英國政府從立法、財政和監(jiān)測結(jié)果應(yīng)用等方面加強對教育督導工作的監(jiān)督，主導建立英國教育質(zhì)量監(jiān)測體系。同時，成了專門的教育質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)，堅持第三方中介組織的督導角色，根據(jù)嚴格的評估程序?qū)嵤┵|(zhì)量監(jiān)測。[7]與英美相比，中國教育質(zhì)量監(jiān)測仍有較長的路要走，一方面，要建立中國特色的教育質(zhì)量監(jiān)測體系，完善組織機構(gòu)和制度保障，堅持教育促進學生素質(zhì)發(fā)展和基礎(chǔ)性的價值導向；另一方面，要建立獨立運行的教育質(zhì)量監(jiān)測與保障機構(gòu)，推進“管、辦、評分離”，發(fā)揮非政府組織的第三方中介價值。

(二)充分發(fā)揮學校自我評估的改進價值

學校自我評估是學校改進的重要工具，屬于典型的發(fā)展性評估，與外部評估有機結(jié)合推動學校的全面改進和發(fā)展。英國政府從教育政策、法律的層面來引導學校開展自我評估，建立完善自我評估機制，全面提高學校教育質(zhì)量。當前，中國學校評估多數(shù)是被動接受的，處于“被督導”的狀態(tài)。雖然教育督導評估采用的是“先自評、后他評”的方式，但是學校自評并沒有發(fā)揮積極主動性。有的學校為了能有一個好的督導評估結(jié)果，不惜浪費不必要的人力、物力、財力來應(yīng)對督導評估組。教育督導制度建設(shè)中需要發(fā)揮學校的自主評價價值，確保教育督導機制發(fā)揮有效服務(wù)價值的重要內(nèi)容。第一，加強學校組織建設(shè)和制度環(huán)境的改進，推進學校組織的全面變革，厘清職責定位、組織架構(gòu)和管理模式，同時要完善相關(guān)的配套制度，改進自評結(jié)果的應(yīng)用規(guī)定、完善獎懲措施等。第二，加強學校自主評估價值和理念的培育，明確自評是為促進學校改進而不是政府對學校的等級評估，認識到學校自評對于促進學校內(nèi)涵發(fā)展、提高育人有效性的重要價值。[8]第三，建立和完善學校自主評估機制，選擇科學有效的自我評估標準體系，建立有利于學校自我評估的現(xiàn)代學校制度，完善學校自評的工作規(guī)程、管理制度和評估文化。

(三)加強教育督導政策及法制建設(shè)

完善的教育督導法律法規(guī)體系，是有力開展教育督導工作的重要依據(jù)和保障。英國教育督導工作的法制化建設(shè)相對成熟，有關(guān)教育督導的法律、法規(guī)比較完善，這有效保障了英國教育督導工作的科學性、法制化、規(guī)范性，提高了教育督導的工作質(zhì)量。中國教育督導的法制化建設(shè)相對薄弱，教育督導相關(guān)法律文件不夠健全，相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量不足，立法層次不高，原有督導條例已不能有效適應(yīng)新形勢的需要，修訂不夠及時。一方面，建議全國人民代表大會制定教育督導方面的專門法律《教育督導法》，提高教育督導的法律地位，規(guī)范各級政府的教育督導權(quán)責配置，明確教育督導各項工作的規(guī)范要求，準確定位教育督導的法理屬性，重點保障教育督導機構(gòu)的獨立地位。[9]另一方面，要完善相應(yīng)的配套政策，構(gòu)建教育督導的政策體系結(jié)構(gòu)。不僅要完善國家層面關(guān)于教育督導的政策文件，推動不同政策文件的相互協(xié)調(diào)、配合和補充，還要推動地方政府教育督導政策的建設(shè)力度，因地制宜，確保中央與地方教育督導政策的連續(xù)性和協(xié)調(diào)性。

(四)加強教育督導機構(gòu)及隊伍建設(shè)

英國教育督導機構(gòu)的重要特點是其獨立性，能夠借助于社會力量，通過中介組織介入對學校和地方教育行政部門進行督導。英國三級督學從選聘到培訓，都非常嚴格，而且督學每一次升級，都要有嚴格的制度保障，從而打造了一支高素質(zhì)的督學隊伍。[10]中國教育督導機構(gòu)通常是政府部門的一個分支，教育督導部門對于教育的督導評估往往是“自說自話”，自己設(shè)定目標和標準，然后再由本部門對其進行督導，既當“運動員”又當“裁判員”，沒有實現(xiàn)“管、辦、評分離”的目標。為此，一方面，通過制度建設(shè)保障教育督導機構(gòu)的獨立運行，獨立于地方教育行政部門。另一方面，要完善督導機構(gòu)人員組成，推動教育督導機構(gòu)職責的一體化建設(shè)，實現(xiàn)監(jiān)督與指導的統(tǒng)一、督政與督學的統(tǒng)一。此外，目前中國督導人員的選拔方面標準不夠明確，督導人員的培養(yǎng)力度和專業(yè)化水平仍不高。首先，要嚴格督學的選拔程序，完善督學的選拔任用條件標準，嘗試公開招聘的辦法。其次，要加強督導人員的專業(yè)培訓，包括初任培訓、在崗培訓、專項培訓、高級研修等形式，注重培訓實效。最后，完善對教育督導人員的管理制度，明確考核、晉升、培訓和發(fā)展等方面的制度規(guī)定。

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Comparison and Reflection on Higher Educational Supervision System in China and UK： From the Perspective of System Analysis

ZHAOXinliang

(Institute of Higher Education, Beijing University of Aeronautics and Astronautics， Beijing 100083， China)

Education supervision, legislation and investment are regarded as three pillars of modern education, among which scientific education supervision plays an important role in improving education quality，education management and student development. With an emphasis on the construction of law and independence of institution, the education supervision system in Britain ensures an organic combination of government supervision and school inspectors. The UK has formed a comparatively perfect system on the supervision system and law. It is of great value to compare and analyze the higher education supervision system in China and UK. Thus, it is very important to promote the reform of education supervision system from the perspective of system optimization, and to construct a supervision system that reflects the situation of China.

UK; higher education; educational supervision; system analysis; supervision institution

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2014.0330

2014-07-04

趙新亮(1987—) ，男，山東臨沂人，博士研究生，研究方向為教育政策、高等教育管理.

G64

A

1008-2204(2016)04-0109-05