論社會救助的精準實施

汪湖泉

[摘要]

社會救助的精準實施是公共治理運行方式與脫貧攻堅目標體系的有機結(jié)合，強調(diào)以主體規(guī)范為調(diào)整重心，充分結(jié)合公民、政府以及社會組織各自行為規(guī)范以及責任規(guī)范的特殊性，以社會救助相關(guān)法規(guī)的實體正義和程序正義來保障我國貧困治理的高效、全面和可持續(xù)。公民救助權(quán)利的精準保障應當從提升貧困認定標準的全面性、對象識別程序的準確性以及救助措施的回應性三個平衡維度著手。國家權(quán)力壟斷性管理走向行政服務與社會自治共存，社會救助權(quán)力的多元化和社會化要求調(diào)整政府間救助給付責任關(guān)系，強化對行政權(quán)力的整體性制約，提升救助行政資源的優(yōu)化配置。此外，也應當通過適當?shù)姆杉顧C制來引導社會力量參與社會救助。

[關(guān)鍵詞]

社會救助；精準實施；公民權(quán)利；政府責任；社會參與

[中圖分類號]D632

[文獻標識碼]A

[文章編號]1007-8487（2016）08-0050-07

制度的實施意味著制度從規(guī)范的可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的存在，在法治環(huán)境下，社會救助制度的實施更是將社會救助法律法規(guī)的內(nèi)容真正落實到“對相應主體關(guān)系以及主體行為的調(diào)整中的中介機制” [1]。社會救助的實施是指社會救助相關(guān)法律法規(guī)自公布后在社會中的實際運行狀態(tài)，是其相應主體遵循制度規(guī)范調(diào)整行為的適用過程①。我國社會救助的法律規(guī)范尚在制定過程中，當前的社會救助制度框架以《社會救助暫行辦法》為核心，社會救助的實施效果亦主要系于該辦法的執(zhí)行狀況。就我國當前而言，為了實現(xiàn)到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標，扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進入攻城拔寨的關(guān)鍵期，脫貧工作不僅需要著眼于對貧困人口的最大化覆蓋，更要強調(diào)“實事求是，因地制宜”的精準扶貧理念，以提升貧困治理的實效性②。《社會救助暫行辦法》的執(zhí)行機制，既是社會救助的主要實施路徑，也是精準扶貧的重要制度保障，規(guī)范社會救助資源權(quán)力配置以及社會救助權(quán)利實現(xiàn)的制度構(gòu)建，對政府、公民以及社會組織等主體參與扶貧的行為進行精準調(diào)整，其執(zhí)行導向應當更加注重社會救助覆蓋的廣度以及資源配置的精度。

一、社會救助的精準實施及其評價標準

社會救助的精準實施，是社會救助的實施方式對國家脫貧攻堅戰(zhàn)略精準化目標的積極回應。精準扶貧的主要目的在于采取更具針對性的方案消除貧困，即充分重視貧困人口的特殊性，通過提升扶貧資源的利用效率來降低貧困人口數(shù)量，從根源上解決當前社會發(fā)展中的貧困問題[2]。社會救助的精準實施是扶貧攻堅政策目標與現(xiàn)代國家治理創(chuàng)新機制有機結(jié)合的產(chǎn)物，其實施效果的精準性具體依賴于國家所代表的公共利益與公民所代表的私人利益相融合，公民的社會救助權(quán)利獲得普遍有效性，而政府的社會救助權(quán)力則“成為社會自我組織的一部分”[3]（P11），政府、公民和社會三方力量相互協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成社會救助的協(xié)同治理新路徑。在此新路徑中，社會救助的精準實施以多元化及合作化作為調(diào)整三類主體利益規(guī)范和行為規(guī)范的導向，呼應貧困治理的轉(zhuǎn)型需求。

首先，社會救助的精準實施追求對救助對象的全方位“賦權(quán)”。公民的社會救助權(quán)利根植于憲法所確立的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，著意在于幫助貧困者擺脫因自然或社會危險狀態(tài)而導致的貧困，保障其實現(xiàn)免于因匱乏而遭受社會排斥的自由。我國作為后發(fā)國家，基于當前的工業(yè)化發(fā)展程度以及國家財政承擔能力的綜合影響，貧困者所遭受的社會排斥不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟排斥，還表現(xiàn)在文化排斥和政治排斥等方面。這說明，社會救助對于公民救助權(quán)利的精準保障不能局限于單一的經(jīng)濟救助，而應當通過合理的制度安排提升救助對象對正常社會交往的參與機會，此即社會救助精準實施的“賦權(quán)”內(nèi)涵，也是社會救助法律法規(guī)權(quán)利保護機制應有的執(zhí)行導向。

其次，社會救助的精準實施強調(diào)政府救助關(guān)系的“權(quán)責利效相統(tǒng)一”。轉(zhuǎn)型期我國市場經(jīng)濟體制進一步深化，公共治理理念更加彰顯，各級政府作為社會救助公共治理的主體都應當直面公民的多元化權(quán)利訴求。良好的府際關(guān)系強調(diào)“合作、平等協(xié)商和權(quán)力分享”[4]（P213-214），各級社會救助行政主體充分運用自主性和能動性落實自身責任，以社會整體利益最大化為目標，提升社會救助公共資源配置的效益，保證社會救助公權(quán)力的正當行使以及社會救助私權(quán)利的正當實現(xiàn)。社會救助的精準實施應當依循公共治理理念，秉承“權(quán)責利效相統(tǒng)一”原則，重新定位政府角色，摒棄家長式的行政命令體制，建立各級政府及其社會救助管理部門協(xié)同一致的行為責任體系，“不應當有脫節(jié)、錯位、不平衡等現(xiàn)象存在”[5]（P161）。

最后，社會救助的精準實施注重社會救助力量的積極參與。當前社會組織力量尚且薄弱，政府仍然掌握大多數(shù)社會救助資源，再加上救助本身即為政府的天然責任，故當前社會救助仍然以政府為主導。然而，現(xiàn)代貧困原因反映多元化利益沖突，市場調(diào)節(jié)因為社會救助本身的公共產(chǎn)品屬性而面臨“搭便車”和“公地悲劇”等風險，政府也在自身層級化結(jié)構(gòu)中面臨調(diào)控失靈風險，這就需要社會組織來彌補市場與政府“雙重失靈”所留下的制度間隙。社會性救助力量進入社會救助領域，既可以動員社會力量為政府“減負”、監(jiān)督政府行政，也可以整合社會資源、提高救助效率。

社會救助的精準實施是公共治理運行方式與脫貧攻堅目標體系的有機結(jié)合，強調(diào)以主體規(guī)范為調(diào)整重心，充分結(jié)合公民、政府以及社會組織各自行為規(guī)范以及責任規(guī)范的特殊性，以社會救助的實體正義和程序正義來保障我國貧困治理的高效、全面和可持續(xù)。具體對于《社會救助暫行辦法》的執(zhí)行機制而言，就應當全力推動公民救助權(quán)利的保障機制、政府救助關(guān)系的調(diào)整機制以及社會性救助組織的激勵機制等執(zhí)行方式的精準化創(chuàng)新。

二、公民社會救助權(quán)利的精準保障

從社會救助的視角來看，我國現(xiàn)階段的貧困問題主要源于治理改革落后于經(jīng)濟發(fā)展，從而導致貧困群體的社會救助權(quán)利缺少實現(xiàn)路徑而普遍失效。這種結(jié)構(gòu)性“去權(quán)”效應一方面表現(xiàn)為社會救助權(quán)利實現(xiàn)資格的真實覆蓋面過窄，另一方面則表現(xiàn)為公民權(quán)利參與性的缺失[6]。此外，現(xiàn)有的社會救助供給措施在準確回應貧困公民的脫困需求上亦有失靈之弊。因此，公民救助權(quán)利的精準保障應當從提升認定標準的全面性、對象識別程序的準確性以及救助措施的回應性三個維度著手。