歐洲棘手的政治難題——難民

高峰

歐洲難民問(wèn)題驟然升溫，規(guī)?？涨啊o(wú)論是難民輸出國(guó)、中轉(zhuǎn)國(guó)還是目的地國(guó)，都感到措手不及，卻不得不疲于應(yīng)付。各方對(duì)歐洲難民的態(tài)度出現(xiàn)了“溫差”。德國(guó)保持高姿態(tài)，英國(guó)、法國(guó)態(tài)度不甚積極，希臘、土耳其和匈牙利等國(guó)家不堪重負(fù)，美國(guó)在國(guó)際輿論強(qiáng)大壓力下，表示將接納更多難民，委內(nèi)瑞拉則宣布將接收2萬(wàn)名難民。阿拉伯國(guó)家在接納難民問(wèn)題上顯得頗為躊躇。難民問(wèn)題從隱性話題上升為顯性話題，受到國(guó)際媒體高度聚焦。

難民成因極具復(fù)雜性

目前，大部分國(guó)際難民屬戰(zhàn)爭(zhēng)難民。西亞、北非等一些國(guó)家局部戰(zhàn)爭(zhēng)和地區(qū)沖突此起彼伏，甚至出現(xiàn)長(zhǎng)期化和擴(kuò)大化趨勢(shì)。敘利亞、阿富汗等國(guó)成為最大的難民輸出國(guó)。敘利亞內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)5年，迄今已有25萬(wàn)人死亡，國(guó)家支離破碎，治理能力喪失， 400多萬(wàn)敘利亞人逃到鄰國(guó)土耳其。恐怖主義不斷蔓延，民族和宗教矛盾加劇，也使數(shù)以萬(wàn)計(jì)的民眾背井離鄉(xiāng)。

南北差距造成的經(jīng)濟(jì)難民也為數(shù)不少。發(fā)達(dá)國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)和發(fā)展格局中仍居于優(yōu)勢(shì)地位，集中掌握了財(cái)富、收入以及規(guī)則制定權(quán)。一些發(fā)展中國(guó)家難以適應(yīng)全球化發(fā)展趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展陷于停止甚至倒退，巨大的經(jīng)濟(jì)落差迫使民眾流向發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)展中國(guó)家人口占難民總數(shù)的86%。

穆斯林和非洲國(guó)家人口急劇膨脹，非但沒(méi)有“人口紅利”，反而導(dǎo)致青年失業(yè)率居高不下。還有一部分國(guó)家民眾因氣候、環(huán)境急劇變化失去家園，成為生態(tài)難民。

全球化對(duì)難民問(wèn)題升級(jí)起到推波助瀾的作用。網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代加速了人們彼此間的信息交流，跨國(guó)境的人口流動(dòng)，淡化了國(guó)界的意義，刷新了人們對(duì)國(guó)境疆域的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，也使戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突的“外溢效應(yīng)”日趨明顯。偷渡、販賣人口等成為跨國(guó)有組織犯罪集團(tuán)青睞的暴利產(chǎn)業(yè)，其常態(tài)化、鏈條化、多通道化的特征，也加速了國(guó)際范圍內(nèi)難民的流動(dòng)。

難民流動(dòng)面臨兩難局面

難民問(wèn)題的嚴(yán)重性體現(xiàn)在兩個(gè)指標(biāo)。一是難民人數(shù)多。聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前共有國(guó)際難民2 030萬(wàn)，各國(guó)流離失所的人數(shù)達(dá)3 820萬(wàn)。2015年上半年，僅偷渡至希臘的難民人數(shù)就達(dá)13萬(wàn)人，其中1/3為敘利亞人。二是難民增長(zhǎng)速度快。據(jù)歐盟委員會(huì)報(bào)告稱，2014年在歐盟申請(qǐng)庇護(hù)的人數(shù)增至62.6萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)1倍多。

對(duì)于輸出國(guó)而言，本已被棘手的國(guó)內(nèi)問(wèn)題搞得焦頭爛額，難民流出更是雪上加霜。一些國(guó)家真正有能力出逃的是大量中產(chǎn)階級(jí)、專業(yè)技術(shù)人員。這些人是接收國(guó)家優(yōu)先接納對(duì)象。非正常的“智力流失”成為難民輸出國(guó)最大的損失，不僅造成輸出國(guó)各領(lǐng)域人才匱乏，空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，更影響到戰(zhàn)后或?yàn)?zāi)后重建工作。中青年勞力的大量流出，導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷層，也嚴(yán)重破壞國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力。

對(duì)接收國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是否有意愿、有條件接受難民，這些國(guó)家都面臨著難民問(wèn)題帶來(lái)的財(cái)政、社會(huì)、政治、文化、安全等一系列挑戰(zhàn)。

接收國(guó)是發(fā)展中國(guó)家的情況下，本身安置能力有限，難民生存狀況堪憂。土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩是最大接收國(guó)，接收的難民數(shù)以萬(wàn)計(jì)。其中，黎巴嫩接收了150萬(wàn)左右難民，占全國(guó)人口近1/2。加之接收國(guó)本身國(guó)內(nèi)問(wèn)題百出，或存在民族、宗教和教派矛盾，難民可能帶入恐怖和沖突等輸入性因素，極易催生極端思想和恐怖主義。

接收國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家的情況下，這些國(guó)家在心理與機(jī)制上未做好充分準(zhǔn)備。大量難民的到來(lái)，意味著財(cái)政和社會(huì)負(fù)擔(dān)、治安和安全隱患。從短期來(lái)看，難民來(lái)源國(guó)與接收國(guó)有著截然不同的文化、宗教，移民融入當(dāng)?shù)匦纬傻纳鐣?huì)問(wèn)題挑戰(zhàn)嚴(yán)峻，一些歐洲國(guó)家政治極化和社會(huì)排外傾向抬頭。各國(guó)在難民政策上難以形成一致步調(diào)，又進(jìn)一步加劇歐洲內(nèi)部裂痕。從中長(zhǎng)期來(lái)看，難民涌入會(huì)影響當(dāng)?shù)卦腥丝诮Y(jié)構(gòu)，在一定程度上重塑未來(lái)社會(huì)和政治面貌，歐洲伊斯蘭化和美國(guó)的拉丁化現(xiàn)象就是典型例子。

難民問(wèn)題中的新機(jī)遇

難民的產(chǎn)生和移動(dòng)，再一次反映出人類對(duì)美好生活的向往。對(duì)難民群體來(lái)說(shuō)，逃離戰(zhàn)火，擁抱和平，在他國(guó)獲得更好的生存和生活條件，謂之不幸之中的萬(wàn)幸。

歐洲面對(duì)難民問(wèn)題，收獲的并不僅僅是問(wèn)題和矛盾。歐洲國(guó)家在地理上靠近難民原籍地，接收難民既秉承其一貫的人道主義價(jià)值觀，也主動(dòng)占據(jù)了道義的高地，加強(qiáng)了外交主動(dòng)權(quán)。長(zhǎng)期而言，難民問(wèn)題及人口流動(dòng)，對(duì)主要大國(guó)的發(fā)展前景和力量消長(zhǎng)有深遠(yuǎn)影響。難民和移民的涌入，對(duì)于改善西方國(guó)家人口和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)有正面作用。在歐洲生育率下降、老齡化日趨嚴(yán)重的背景下，大量青年流入，不僅有助于填補(bǔ)歐洲國(guó)家勞動(dòng)缺口，也有利于從整體上緩和全球人口“南升北降”的分化趨勢(shì)。

從政策層面來(lái)看，難民問(wèn)題繼續(xù)成為歐洲和全球焦點(diǎn)問(wèn)題，難民潮也引發(fā)各方對(duì)自身外交和移民政策進(jìn)行再思考。歐洲國(guó)家在加緊對(duì)周邊地區(qū)控制的前提下，著手制定更為有效的穩(wěn)定周邊政策。出于現(xiàn)實(shí)需要，有可能對(duì)中東外交政策醞釀一定調(diào)整，加大解決敘利亞危機(jī)的投入，從而為中東地區(qū)形勢(shì)的發(fā)展注入新動(dòng)能。

難民問(wèn)題需要國(guó)際合作

難民問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，需要解決危機(jī)管理、戰(zhàn)后重建、長(zhǎng)期融入等問(wèn)題，更需要危機(jī)國(guó)家、周邊國(guó)家、接收國(guó)家等各國(guó)的攜手努力。解決難民危機(jī)的治本之道是有關(guān)各方致力于政治解決有關(guān)沖突，從根本上化解危機(jī)的源頭，需要各方積極參與有關(guān)難民問(wèn)題的多邊國(guó)際合作。

由于難民問(wèn)題在國(guó)際議程中排位得到顯著提升，有望提上聯(lián)合國(guó)的議事日程。當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)人道主義援助在減少。例如，聯(lián)合國(guó)難民署計(jì)劃向敘難民提供13億美元的人道援助，實(shí)際僅提供了4.6億美元。國(guó)際難民危機(jī)加劇，加大了各方對(duì)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)注，也加大相關(guān)人道主義援助的投入。

中國(guó)是“世界難民地位公約”和1967年“難民地位議定書(shū)”締約國(guó)，一直與聯(lián)合國(guó)難民署保持著良好的合作關(guān)系。歷史上中國(guó)也曾多次接收過(guò)周邊國(guó)家難民，贏得良好國(guó)際聲譽(yù)。

未來(lái)，中國(guó)將在聯(lián)合國(guó)難民署、國(guó)際移民組織、國(guó)際勞工組織等框架下，就解決難民問(wèn)題繼續(xù)加大相關(guān)政府援助，積極參與在難民問(wèn)題上的多邊工作。