排污許可制：二十年推而不廣

排污許可是國際通行的環(huán)境治理制度，但在中國推行二十余年，仍是案牘空文。甚至12年前的試點城市，都忘了自身使命。

新一輪改革將全面刷新制度設計，石化、火電、造紙（或鋼鐵）成先行行業(yè)，企業(yè)需自證清白，頂層設計也將厘清其與環(huán)評的重合瓜葛。

南方周末特約撰稿 李佳蔚 李蕊

南方周末記者 汪韜

“你從哪了解到我們是試點？”唐山市環(huán)保局宣教中心一位工作人員吃驚地反問。

聽聞唐山是2004年的排污許可證試點城市，這名工作人員一頭霧水。南方周末做完一番簡單說明，上述工作人員次日回應時，依然沒有回想起試點工作情況，“2004年試點，時間太久了。”

這正是中國排污許可證制度20年“推而不廣”的尷尬縮影。“多年來只聽見樓梯響，沒看見人下來?！蹦暇┐髮W環(huán)境規(guī)劃設計研究院有限公司總經(jīng)理陸朝陽說。

2016年6月初至7月底，上海閔行區(qū)青悅環(huán)保信息技術服務中心（以下簡稱“上海青悅”）對全國各省份進行信息公開調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，截至9月12日，7個省份尚未出臺本地相關法規(guī)，14個省份未公開排污許可企業(yè)名單；此外，各地排污許可的文件級別也是千差萬別。

“我們一直關注排污許可制度的改革進展，按照環(huán)保部的思路，接下來它會成為污染源管理的核心制度，這也是促使我們進行調(diào)研的最大動因?！鄙虾Ｇ鄲傌撠熑藙⒋豪俑嬖V南方周末。

所謂排污許可證，是指環(huán)保部門根據(jù)排污單位的申請，核發(fā)的準予其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中排放污染物的憑證，排污許可制度是國際通行的一項環(huán)境管理制度。

在歐美發(fā)達國家，排污許可證是最重要的環(huán)境管理制度之一，是執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。然而中國從1980年代中后期地方試點排污許可制度至今，推行效果不甚理想，甚至被看作“用之不武、棄之可惜”的“雞肋”制度。

實際上，環(huán)保部對排污許可制度的改革舉措已經(jīng)在部分地區(qū)悄然展開。

環(huán)保部部長陳吉寧、副部長趙英民分別在多個場合表示過正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，并決心將排污許可制度建設成為固定點源環(huán)境管理的核心制度。

一場制度變革的角逐已經(jīng)開始，看似積重難返的排污許可制度能否起死回生？

石化、火電先行

“我們現(xiàn)在進行的排污許可試點，和以前是完全不一樣的?！?016年9月9日，海南省環(huán)保廳總量處負責人告訴南方周末。

一項試點改革已悄悄在海南鋪開。如若不是趙英民近期再次強調(diào)要通過改革，完善排污許可制度，人們很難聯(lián)想到海南是排污許可證制度改革新一輪的“吃螃蟹的人”，試點成果將影響這項制度全國推行的進程。

實際上，早在4個月前，環(huán)保部正式批復海南開展排污許可證管理制度試點工作方案和排污許可證申領技術路線，這標志著海南拿到了一張其他省份從未觸碰過的“通行證”。

“海南作為全國排污許可證制度試點改革的探路者，成果將推動有關排污許可制度建設的進程?！杯h(huán)保部大氣環(huán)境管理司副司長汪鍵做出過這樣的表態(tài)。

在海南，來自石化化工、火電、造紙行業(yè)的11家企業(yè)，已經(jīng)啟動該試點工作。曾經(jīng)參加海南省排污許可試點工作會議的專家代表、中國人民大學環(huán)境學院教授宋國君告訴南方周末，海南省目前進行的這項試點工作，“一定程度代表著未來的改革方向?！?/p>

與其幾乎同步的是，排污許可制度的行業(yè)試點也在各地緊鑼密鼓地開展?；痣?、鋼鐵、造紙、石化化工是多位受訪專家提及的試點行業(yè)。江蘇省環(huán)境工程咨詢中心主任劉偉京透露，“國家將在兩個行業(yè)進行排污許可證試點，大氣覆蓋的是火電行業(yè)，水覆蓋的是造紙行業(yè)?！?/p>

不過，全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團董事長趙笠鈞認為，水領域原本選定試點的造紙業(yè)，可能由于企業(yè)數(shù)量太大，改為相對集中的鋼鐵行業(yè)，而大氣領域的試點還是在火電行業(yè)。

除了環(huán)保部在地區(qū)、行業(yè)間籌劃布局試點工作之外，部分嗅覺靈敏的省份早已未雨綢繆，率先行動。陜西、吉林等省份已開始建設排污許可證信息平臺。

陜西省將把省內(nèi)全部污染物排放企業(yè)納入管理系統(tǒng)，每個企業(yè)將獲得一個專屬代碼，申請或更換排污許可證直接在網(wǎng)上進行?！敖⑦@個平臺是為了留一個接口，下一步國家要建立許可證平臺，我們對接一下就可以?！标兾魇…h(huán)境保護廳總量處工作人員景朝表示，這個信息平臺對規(guī)范許可證的申請、審核和發(fā)放同樣大有益處。

“吉林省也在進行排污許可證信息平臺建設，我們的設想是，一方面企業(yè)可以在網(wǎng)上填寫申報信息，對企業(yè)而言更加便利。另一方面在填寫過程中，每個企業(yè)排污的信息能夠及時向公眾和政府公開，一舉兩得。”吉林省環(huán)保廳環(huán)評處一名負責人告訴南方周末。

翻閱上海青悅的調(diào)研數(shù)據(jù)，陜西、吉林兩省實際上自2014年開始便每年公布排污許可企業(yè)名單，公開的事項不僅包含企業(yè)名稱還有具體排污內(nèi)容，這在全國各省中處于比較領先的位置。

被遺忘的試點

我國排污許可的實施可以追溯到1985年，最初是在上海的水污染物排放許可證上得到應用。

從上海青悅的調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出，30年來，全國已有浙江、江蘇、內(nèi)蒙古、四川等25個省份不同程度地制定了本地排污許可證相關法規(guī)，占比超八成。在已經(jīng)進行了污染物申報登記的企業(yè)中，有30%左右獲頒了排污許可證。

不過，這項已被歐美發(fā)達國家證明行之有效的排污基本制度，在我國推行的效果并不盡如人意。

2004年，原國家環(huán)境保護總局（現(xiàn)環(huán)保部）便在地方開展排污許可證試點工作。根據(jù)相關省局的推薦，環(huán)?？偩譀Q定在唐山市、深圳市、沈陽市、杭州市、銀川市、武漢市等6座城市，進行綜合排污許可試點工作。

如今12年過去，不僅是唐山，南方周末在回訪其他城市時發(fā)現(xiàn)，一些城市早已忘記自己是試點。

“銀川是試點城市嗎？請將當年的試點文件信息和采訪函一起發(fā)過來吧，我們要先了解一下試點背景?！便y川市環(huán)保局辦公室工作人員童曉慶說。

地處西北的試點城市銀川，和唐山的反應如出一轍。南方周末對試點文件及報道進行了說明，在后來的回函中，銀川市環(huán)保局介紹了自1997年以來當?shù)貓?zhí)行排污許可相關法規(guī)的情況，而2004年的試點工作仍然付之闕如。

盡管屬于最早的先行者，銀川市排污許可制度在實踐中仍較為簡單。根據(jù)其2010年之前所遵照的法規(guī)條例，銀川的排污許可證發(fā)放主要都是圍繞飲食娛樂業(yè)，目的在于“遏制居民住宅樓下擅自開設有油煙、噪聲污染的經(jīng)營場所的局面”。而對于違反排污許可要求的排污單位，其所面臨的處罰只是“衛(wèi)生、工商等行政管理部門不予核發(fā)《衛(wèi)生許可證》和《營業(yè)執(zhí)照》”等措施。

“我們所做的工作，就是省里出臺什么樣的法規(guī)，我們執(zhí)行什么樣的法規(guī)，唐山只是一個地級市，不管之前有沒有試點，這里的工作沒有什么特殊之處?！鄙鲜鎏粕焦ぷ魅藛T說。河北省近年來排污許可證相關法規(guī)更新過數(shù)次，每次各有偏重，唐山則按照最近的部署執(zhí)行。

環(huán)評和排污許可缺乏明晰界定

這項制度多年來推而不廣的原因遠遠不止這些。

“現(xiàn)行的排污許可證沒有硬性法律效應?！奔质∩鲜鲐撠熑苏f，“那企業(yè)為什么要拿許可證呢？是因為企業(yè)在辦理其他手續(xù)中這是一個前置條件。比如說要去工商部門辦某個證件，有了這個需求它就來辦排污許可證，沒有需求就不辦?！?/p>

這說明該項制度缺乏有效的頂層設計和具體的實施辦法。盡管環(huán)境保護法、水污染防治法和2016年1月1日開始實施的大氣污染防治法，都對排污許可證作出明確規(guī)定，但這僅是原則要求，不具備可操作性，尤其缺少對拒不領證、逾期拒不改正等行為的制約措施，這導致環(huán)保部門對這些環(huán)境違法行為難以實施監(jiān)管和處罰。

“問題在哪，其實就是管理制度問題?！壁w笠鈞直言不諱地說道，“以前我們上一個項目先要通過環(huán)評，環(huán)評完了就是項目‘三同時（指建設項目的防治污染設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用），等到項目試生產(chǎn)達標之后，這個過程就算完成了。接下來就是貓捉老鼠的關系，你來檢查，我有些設施就開著，等你一走我就關掉。所以從政府執(zhí)法上來說需要很大力量投入，否則可能就監(jiān)管不到位；從企業(yè)角度來講，也留下鉆空子的機會?！?/p>

環(huán)保部于2008年和2014年分別發(fā)布過《排污許可證管理暫行辦法》（征求意見稿），但目前都未見正式文件出臺。南方周末從幾位接近環(huán)保部的專家口中得知，征求意見工作雖然完成了，但稿件內(nèi)容仍然在做“系統(tǒng)性修訂”。

然而，國家層面的排污許可條例沒有出臺，頂層設計工作就難言結束。在原有概念下，環(huán)評、三同時、排污收費等環(huán)境管理制度和排污許可制度也可能出現(xiàn)定位混亂。

陸朝陽認為，環(huán)評和許可證定位不清楚，會導致證照核發(fā)問題。早期排污許可證一直作為環(huán)評中一項內(nèi)容存在，而環(huán)評核定污染物排放量的程序，和排污許可核發(fā)過程十分相似，以致環(huán)評和排污許可證沒有清晰的界定。

“發(fā)證之后，監(jiān)管無力也是我國排污許可證難以收效的重要因素。環(huán)評竣工驗收以后給你發(fā)個證，發(fā)完以后就束之高閣?！标懗栒f。

新制度初露端倪

排污許可制度雖然尚未出臺正式條例，不過通過環(huán)保部開展的改革試點工作以及多位專家描述，新制度的雛形已露出端倪。

“新的排污許可證制度和之前的排污許可證完全不是一回事，如果非要往一起聯(lián)系，它們只有名字一樣?！彼螄龑⑿轮贫群同F(xiàn)行的排污許可證劃清了界限。他認為，如今環(huán)保部籌備推行的排污許可證，和西方發(fā)達國家的排污許可制度基本一致，是對固定污染源的一證式管理，全生命周期的排污許可。

發(fā)達國家的排污許可制度，基本實施的是全生命周期的排污許可。以美國NPDES（美國國家消除污染排放制度）排污許可證為例，只要有向水體排放污染物的設施或活動，均需要獲得排污許可。這一許可是貫通項目建設、試生產(chǎn)、運營、監(jiān)管、后期評估全過程的許可。因而，對于排污設施的建設與運行而言，實行的是一證式管理，不存在多重許可的問題。

這一點在海南、吉林兩省的排污許可制度建設中得到印證。兩省環(huán)保廳相關人員向南方周末介紹排污許可政策時，都提到全生命周期的排放許可制度。海南省環(huán)保廳總量處負責人說：“我們現(xiàn)在這個試點，就是全盤接的，從源頭抓起，包括了各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管?！?/p>

“關于排污許可證改革之后的審核工作，業(yè)內(nèi)有兩種不同觀點?！眲ゾ┙榻B，一種觀點認為，環(huán)保主管部門要給企業(yè)發(fā)許可證，需要進行現(xiàn)場檢查。而另一種觀點則強調(diào)企業(yè)的主體責任。企業(yè)在申請時做出書面承諾，保證自己的相關資料是屬實的，環(huán)保主管部門無須對申請信息進行核實。但若在日后的監(jiān)管過程中，環(huán)保主管部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)弄虛作假則會對企業(yè)進行處罰。

改革之后企業(yè)將背負更大的“自證”壓力。陸朝陽在向企業(yè)提供環(huán)境咨詢過程中，感受到企業(yè)對排污許可制度改革的關注。隨著頂層設計的重構，壓力已經(jīng)傳到了企業(yè)。與陸朝陽觀點相似的還有趙笠鈞：“在新制度的概念之下，原來政府部門要監(jiān)督企業(yè)怎么運行，現(xiàn)在變成企業(yè)最著急，因為企業(yè)要自證清白。企業(yè)一年下來排放了多少量，政府發(fā)放排污許可證允許的排放量是多少，我得自證清白。”

突如其來的制度變革將會為一個新產(chǎn)業(yè)帶來生機。

企業(yè)的自證壓力很可能催生第三方環(huán)境服務行業(yè)，趙笠鈞相當看好這個行業(yè)前景：“企業(yè)的工作量加大了，同時催生一個環(huán)境服務業(yè)。這就好像要找會計師事務所做財務報告一樣，企業(yè)以后還得做一份環(huán)境審計報告，包括一年下來產(chǎn)生的污染因子、污染當量等一系列數(shù)據(jù)?！?/p>

“很多做環(huán)境檢測、監(jiān)測的公司，現(xiàn)在都盯著這個大市場，有商機。”陸朝陽也有類似的看法。

然而，環(huán)保部門在推行排污許可制度改革過程中，未必就能一帆風順，僅從作為改革探路者的海南試點來說，一切也才剛剛開始。

2016年9月9日，海南省環(huán)保廳總量處負責人告訴南方周末，目前試點工作還沒有什么結果，“原定的11個試點企業(yè)要去除幾個，現(xiàn)在最多只有10家，一家熱電廠至今沒能建成，沒建成就不存在發(fā)證問題了。”