“民營化經(jīng)營 政府購買服務(wù)”

徐楓

公共交通（以下簡稱公交）與每一個人息息相關(guān)，是重要的基礎(chǔ)設(shè)施和一種大眾出行方式，是重要的民生工程，社會公益性特征明顯，同時還反映一座城市的形象和景觀?；镜墓环?wù)是政府應(yīng)盡的職責。而近年來隨著經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，社會車輛激增，城市交通容量和交通需求的矛盾越來越突出，行車難、停車難成為“城市病”的重癥之一。面對現(xiàn)狀，浙江省溫嶺市的公交改革采用了“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”模式，在堅持公交民營化經(jīng)營的同時兼顧了公交產(chǎn)品的“公益性”要求，通過財政補貼的準確計量和服務(wù)質(zhì)量的嚴格考核，較好地處理了政府、企業(yè)和消費者三者之間的關(guān)系。本文通過闡釋溫嶺市公交改革模式，試圖回答在公交改革中如何破解“市場化”與“公益性”之間的矛盾和問題。

一、改革前存在的問題

公交改革之前，溫嶺全市共有3家公交公司負責12條城市公交線路的營運，擁有公交車127輛，座位3643個，班線里程143.4公里，覆蓋全市太平、城北、城西、城東、橫峰5個街道，年運輸乘客1000萬人次。分別由城市公交公司、民安公交公司和巴士公司這三家民營企業(yè)經(jīng)營。主要經(jīng)營方式為掛靠公司、帶車入股、承包經(jīng)營、自負盈虧。溫嶺原有的模式，其社會公益屬性難以體現(xiàn)，一直存在諸多的問題。

（一）班次少、準點率低、服務(wù)質(zhì)量差、票價高、漲價隨意

由于投放車輛少，班次密度低、發(fā)車間隔與乘客候車時間過長，準點率低，人們經(jīng)常因為誤時而誤事，各班車服務(wù)質(zhì)量參差不齊，隨意漲票價的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，市民屢屢投訴。

（二）車輛檔次不高，式樣和外觀不統(tǒng)一

承包車主往往受利益驅(qū)動，盡量降低成本，所購車輛大多以中、低檔次為主，對在運營過程中所造成的一些硬件設(shè)施 （如座椅、拉手等） 損壞也不及時進行維修和更換，安全隱患大，車輛更新投入不足，且式樣和外觀不統(tǒng)一。這些公交車輛不但有損于城市的形象，更無法給人以一種舒適、安全的感覺。

（三）公交站場嚴重不足

公交站場是公交系統(tǒng)的樞紐，承擔著車輛?？啃蘩?、司機吃飯休息、辦卡沖卡、清洗車輛、發(fā)車、停車、候車以及乘客中轉(zhuǎn)換乘的重要職能。而溫嶺的公交站場近乎空白。由于公交站場的嚴重不足，致使公交車的停放、維修和設(shè)備更新等得不到應(yīng)有的保障。

（四）福利性乘車各種優(yōu)惠政策未到位

按公交相關(guān)政策規(guī)定，特殊人群（老年人、殘疾人、軍人、學(xué)生等）乘坐公交車可享受不同程度的優(yōu)惠。據(jù)統(tǒng)計，溫嶺市60歲以上的老年人已超過16萬，其中發(fā)放給60歲至70歲老人半價乘車的老年優(yōu)惠乘車卡（綠卡）9萬多張，發(fā)放給70歲以上老人免費乘車的老年優(yōu)惠乘車卡（紅卡）7萬多張。這些優(yōu)惠費用累計全年可達230萬元，可政府的補貼并沒有足額到位。而對于學(xué)生乘車享受不到優(yōu)惠，行車過程中拒載老人的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

（五）公交線路和站點設(shè)置不夠合理

在公交線路安排與站點設(shè)置方面，公交盲區(qū)（點）較多，可供市民選擇的余地較少，個體單車承包，沒有冷、熱線路搭配，熱線多開、快開，冷線少開、不開的現(xiàn)象難以避免。

以上暴露出來的問題歸結(jié)到一點，就是“市場化”與“公益性”的矛盾，換言之，在原有的模式下，市場趨利的本性與公交的公益要求難以兼容。城市公交是關(guān)乎百姓出行的民生大事，對溫嶺公交的現(xiàn)狀，群眾普遍感到不滿，企業(yè)感到實在“無奈”，要求改革的呼聲越來越強烈。

二、“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”模式

在公交改革中，各地又有不同的做法，為了取長補短相互借鑒，溫嶺市先后前往本省的樂清、義烏、海寧三地進行考察取經(jīng)。

樂清市公交改革的最大特點是“由私改公”，即通過“贖買”的方式收編私營車主，將原來市場化的承包掛靠經(jīng)營模式回歸到國有經(jīng)營的模式。

義烏市自2010年11月起，在全市實行城市公交1.5元一票制、農(nóng)村支線1元一票制的城鄉(xiāng)一體化公交票價。其最大特點在于：徹底打破了城鄉(xiāng)公交的二元結(jié)構(gòu)，支線票價比主線票價更便宜，最多只要花上2.5元就可以走遍全市；海寧市公交改革則突出“零距離換乘”，公交站點到村，所有行政村都開通了公交線路，從市區(qū)到村委會所在地，都可以通過“零距離換乘”到達目的地。溫嶺市結(jié)合本地實際情況，借鑒各地公交改革的經(jīng)驗，選擇了“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”的公交改革模式。2012年8月，公交車“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”方案在溫嶺市市長辦公會議上予以通過，并于2012年9月30日起開始實行。

“政府購買服務(wù)”是指將原來由政府直接提供的社會公共服務(wù)事項交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來完成，政府再按照制定的標準，對其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進行嚴格的考核評估并支付相關(guān)的服務(wù)費用。政府購買公共服務(wù)的目的是借助社會或市場的力量，發(fā)揮其效率和專業(yè)化的優(yōu)勢，解決“不完全競爭市場”中公共產(chǎn)品的低效率問題。

2012年8月，溫嶺市人民政府出臺文件《關(guān)于進一步加快城市公交發(fā)展的通知》，決定采取落實財政政策、優(yōu)化線路布局、嚴格班次管理、提升車輛品質(zhì)、實施動態(tài)監(jiān)管、實行低價乘車和強化考核監(jiān)督等七方面措施，優(yōu)化城市公交運營管理機制。

（一）設(shè)立城市公共交通發(fā)展專項資金

城市公共交通發(fā)展專項資金由市財政預(yù)算專項安排，嚴格按照國庫集中支付程序撥付，?？顚Ｓ茫瑢ｉT用于公交企業(yè)的補貼和獎勵。

（二）實行城市公交成本與收入規(guī)制

通過城市公交成本與收入規(guī)制的制定，合理界定城市公交行業(yè)各項運營成本范圍，審核公交運營收入，科學(xué)計算城市公交單位運輸成本標準，并以此測算財政補貼和獎勵。

城市公交成本包括：燃油費、人工成本、折舊費、輪胎消耗費用、維修保養(yǎng)費用、停車費、車輛清洗費、管理費用、車輛保險費、車輛檢測費等費用。其中，對燃油費設(shè)置5%的浮動范圍，其余的各項費用只確定標準值，不設(shè)浮動范圍。

城市公交收入包括：營運收入、廣告收入、政府補貼收入以及其他收入。其中，政府補貼收入按照補貼標準額計入，營運收入、廣告收入以及其他收入根據(jù)財務(wù)審核，按實取值。

（三）完善財政補貼政策

1、乘坐公交車優(yōu)惠補貼

優(yōu)惠補貼政策包括對70周歲以上的老年人、盲人、傷殘軍人和二級以上肢體殘疾人員等優(yōu)撫對象，以及1.2米以下兒童等人員享受免費乘坐公交車的優(yōu)待； 60-69周歲老年人和使用學(xué)生卡乘坐公交車的享受4折優(yōu)惠；使用市民卡乘座公交車的享受5折優(yōu)惠；對其免費乘車部分，財政予以全額補助；對其優(yōu)惠乘車部分，財政予以差額補助。

2、“硬件”購置補貼

對城市公共交通企業(yè)為提高城市公共交通形象，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營所產(chǎn)生的“硬件”購置費用予以補貼，包括：公交車輛更新費用、3G視頻安裝費用、司乘人員服裝費用等。

3、經(jīng)營補貼

對城市公共交通企業(yè)為承擔社會福利、完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，以及其他承擔政府購買服務(wù)而增加的運營成本，按實際發(fā)生額予以補貼。

（四）對城市公交的服務(wù)質(zhì)量進行嚴格考核和獎懲

邀請市人大代表、政協(xié)委員、社會志愿者、群眾代表等參加，由考核辦公室、溫嶺市城市公共交通乘坐委員會及第三方測評機構(gòu)共同實施，對城市公交企業(yè)的經(jīng)營效益、服務(wù)質(zhì)量、安全行車等制定考核標準，進行全面監(jiān)管和考評。

“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”使溫嶺的城市公交面貌煥然一新，2014年，全市投資1186萬元，新增公交車45輛、公交線路2條、公交站亭36座，大大便利了市民出行。2015年又投入了2400萬元，用于新增車輛和線路優(yōu)化。隨著公交環(huán)境的不斷改善，溫嶺市民的出行方式悄然發(fā)生了改變。

三、問題及解決方法

公交改革使溫嶺的城市公交有了長足的發(fā)展和進步，但在運行過程中，也存在著以下幾方面問題亟待完善。

（一）存在的問題

1.資源配置不合理，線路調(diào)整較難

在調(diào)整線路時，幾家公交公司都不愿意對盈利較大的公交線路進行調(diào)整，而只愿意把存在虧損的線路進行調(diào)整，這就導(dǎo)致了政府主管部門在全市公交布局、線路安排時不能很好地根據(jù)規(guī)劃要求做出調(diào)整。

2.財政補貼存在不合理因素

按目前的補貼方式，財政每季度對經(jīng)營虧損的線路進行補貼，而盈利線路的利潤則留在企業(yè)。這就使得企業(yè)在營運時，不同線路有不同的經(jīng)營方式：虧損線路抓服務(wù)質(zhì)量，盈利線路抓營運利潤，服務(wù)質(zhì)量不統(tǒng)一。盈利線路重利潤而輕質(zhì)量，財政補貼的杠桿難以發(fā)揮作用。

3.補貼周期較長，公交企業(yè)資金壓力較大

現(xiàn)有城市公交補貼按季度進行發(fā)放，但在執(zhí)行中，經(jīng)營補貼要通過上報、審批、公示、發(fā)文等一系列程序，通常需要再經(jīng)過2-3個月才會在下個季度末發(fā)放。而購車補貼、燃油補貼通常會在次年的年末進行發(fā)放，這就使得企業(yè)經(jīng)營資金回籠周期較長、資金周轉(zhuǎn)壓力較大。

4.各公交企業(yè)對新增線路、車輛投入的積極性普遍不高

增加線路、加大車輛投入、擴大公交服務(wù)范圍、完善公交網(wǎng)絡(luò)是城市公交長遠發(fā)展的需要，也是體現(xiàn)公交為民的根本所在。但是，在新增線路、車輛投入方面，各公交公司的積極性普遍不高。主要原因有兩個方面，一是目前出行集中的地區(qū)公交基本已飽和，而新增的線路要么就是對原有線路的補充，要么就是分布在出行需求相對分散的地區(qū)，乘客數(shù)量難以保障；二是前期投入較大，投資回報率低。按現(xiàn)行的財政補貼政策，只對經(jīng)營虧損進行補貼，并沒有把利潤考慮在內(nèi)。

（二）解決方法

1. “抽多補少，抽肥補瘦”

對現(xiàn)有線路進行調(diào)整，把盈利線路和虧損線路進行捆綁，實行服務(wù)質(zhì)量招投標，有進有退，提升市場活力。對投入較大、明顯虧損的新增線路，可以由國有資本進行投資，采取自營或委托經(jīng)營的方式，讓公交的公益性得到充分的體現(xiàn)。

2.整合各項政府補貼，實時發(fā)放

改原來的每季為每月計算成本和補貼，減輕企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)壓力。對企業(yè)利潤設(shè)立標準值，根據(jù)收入和成本規(guī)制每月計算考核，低于標準值的予以補足，高于標準值的按比例予以上交。

3.啟動城市公交大數(shù)據(jù)建設(shè)，完善收入和成本規(guī)制辦法

現(xiàn)行溫嶺市城市公交的成本規(guī)制是通過對公交的各項成本設(shè)定標準值，再根據(jù)運行里程、時間計算出標準成本。但是受限于數(shù)據(jù)的采集和積累，標準的制定尚欠科學(xué)和準確。因此，啟動城市公交大數(shù)據(jù)建設(shè)，進行系統(tǒng)、動態(tài)、完整的時間序列分析，有利于規(guī)制標準的制定更加合理。

4.尋求政府、公交公司和社會資本的多方合作，減少公交公司前期投入壓力

譬如對新增的公交線路，可以由政府制定好線路走向、車輛規(guī)格、投放車輛數(shù)，讓愿意投資的社會資本負責購買車輛，然后委托公交公司負責日常經(jīng)營。在具體操作的過程中，政府只負責對公交的服務(wù)質(zhì)量進行考核；社會資本可以通過投資新能源車輛、降低能源消耗的辦法提高投資回報率；公交公司可以通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)、客流量的增加賺取利潤。在保障“公益性”和企業(yè)合理利潤的前提下，通過多方合作，達到共贏的效果。

四、結(jié)論

公交運營中“市場化”與“公益性”之間的矛盾其根源在于——這是一個“不完全競爭市場”。運營商以“先入為主”的辦法占據(jù)市場，政府則以“特許經(jīng)營”和“價格監(jiān)管”相結(jié)合的方式進行調(diào)控。政府“特許經(jīng)營”的措施主要有兩個：一是資格認定，二是總量控制。公交的票價是“固定”不變的，而構(gòu)成主要成本的油價又是“波動”的，企業(yè)沒有價格變動權(quán)，而政府的“價格監(jiān)管”又往往“失靈”。公交的“公益性”要求難以在“不完全競爭市場”里得以實現(xiàn)。

“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”的核心在于——財政補貼的準確計量和服務(wù)質(zhì)量的嚴格考核。在公交改革“國有化公交公運”、“股份合作運營”和“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”三種不同的模式中，溫嶺選擇了第三種模式。在溫嶺的改革中，一方面實行“高票價”，將城市公交的票價從原來的1.5元提高到2元，其目的是向市場運價靠攏，讓企業(yè)有利可圖，同時又對刷卡消費的予以“高折扣”，其差額部分由財政“埋單”，通過刷卡消費將公交財政補貼分享到每一個人身上，使“公益性”得以體現(xiàn)；另一方面又鼓勵使用新能源、節(jié)能環(huán)保型車輛，對新增及更新經(jīng)交通運輸管理部門認可的車輛予以部分財政補貼，較好地處理了政府與企業(yè)之間的關(guān)系。通過智能公交建設(shè)，GPS定位、車載視頻實時監(jiān)控等信息工具的運用，使公交的服務(wù)質(zhì)量要求得以嚴格考核。

在公交改革的“調(diào)色板”中，“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”可作為其中的一種色澤。溫嶺的公交改革，在堅持公交民營化經(jīng)營的同時兼顧了公交產(chǎn)品的“公益性”要求，通過財政補貼的準確計量和服務(wù)質(zhì)量的嚴格考核，較好地處理了政府、企業(yè)和消費者三者之間的關(guān)系，為“民營化經(jīng)營，政府購買服務(wù)”的公交改革提供了新的思路。

（責任編輯：鄭樹平）