創(chuàng)新管理模式促進邊界和諧

高家順　耿先權

[摘 要] 地處鄂南湘北的湖北省石首市是我國典型的省域邊界城市，全市15個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中有12個與其他縣市搭界。近年來，石首市為維護邊界治安穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展，響亮提出了“邊界穩(wěn)社會穩(wěn)，邊界安群眾安，邊界活經(jīng)濟強”的工作目標，注重把握“三個力度”和“三個構(gòu)建”，從而形成了兩省4地6縣市“合力聯(lián)打，攜手聯(lián)治，齊心聯(lián)防”的工作格局，同時也帶來了“合力奔小康，攜手致富路，齊心促發(fā)展”的可喜變化。

[關鍵詞] 石首市；邊界地區(qū)；治安

[中圖分類號] C93 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）08-0146-04

中國地域遼闊，省級、市級行政區(qū)邊界分布了眾多縣市，地處鄂南湘北的湖北省石首市就是典型的省域邊界城市[1]。依據(jù)此類城市的實際情況，建立治安管理長效機制，維護邊界地區(qū)平安和諧，對于該區(qū)域的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有重要而現(xiàn)實的意義。

近年來，湖北省石首市社會治安綜合治理委員會（下稱“綜治委”）針對本市與外省市相鄰的地區(qū)治安問題突出、刑事案件多發(fā)、矛盾糾紛涌現(xiàn)的形勢，響亮提出了“邊界穩(wěn)社會穩(wěn)，邊界安群眾安，邊界活經(jīng)濟強”的工作目標，把維護邊界治安穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的工作放在重要位置來謀劃和落實，采取了聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)打、聯(lián)查、聯(lián)調(diào)、聯(lián)動、聯(lián)通、聯(lián)治等一系列有效措施，積極探索平安建設的新思路。2015年來，石首市開展集中排查專項行動7次，排查各類矛盾糾紛2000余件，調(diào)處1378件，其中重大疑難糾紛315件，與相鄰縣市聯(lián)手偵破各類刑事案件289起，共同促進了邊界地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，建筑了治安聯(lián)防堡壘，暢通了經(jīng)濟互促新路，譜寫了鄰里和睦新歌。

一、樹立“和諧邊界”的大局意識

石首市位于湘鄂邊交界處，素有“鄂南湘北門戶”之稱，萬里長江穿境而過[2]。全市15個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中有12個與其他縣市搭界，其周邊分別與湖北省荊州市的公安縣、江陵縣、監(jiān)利縣和湖南省岳陽市華容縣、益陽市南縣、常德市安鄉(xiāng)縣接壤。石首市邊界為250余公里，全市281個村中70余個有邊界線，占總數(shù)的四分之一，是典型的“邊界大縣市”，邊界穩(wěn)定在全市起著“牽一而發(fā)動全身”的作用。由于歷史與現(xiàn)實矛盾相交織，多年來石首市邊界地區(qū)在大局相對穩(wěn)定的同時，局部不穩(wěn)定因素較多，治安隱患較大，糾紛矛盾時有發(fā)生，邊界地區(qū)也一直是矛盾的“突現(xiàn)地”、糾紛的“是非地”和案件的“多發(fā)地”。主要表現(xiàn)為因水、地、山林等資源爭執(zhí)引發(fā)的沖突不斷，因習俗、婚姻、生活交往等引發(fā)的糾紛凸現(xiàn)，各類刑事案件屢有發(fā)生。由于邊界糾紛具有爭端地域性、誘發(fā)敏感性、參與群體性、后果嚴重性等特征，不但影響到群眾正常生活、生產(chǎn)，給群眾身心帶來不安全感，而且還造成了一定的經(jīng)濟損失，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展，同時也花費了黨政部門大量的時間精力，易成為社會不穩(wěn)定的重要因素。邊界地區(qū)存在矛盾、糾紛、案件突出問題，最嚴重的后果是可能影響相鄰地區(qū)政府感情聯(lián)絡和群眾正常交往，加深隔閡，進而使一些違法犯罪分子趁機打“擦邊球”，越界作案，得手便跑，案發(fā)后，所在地派出所要抓捕犯罪分子，有時不僅得不到當?shù)刂С?，還時常遭到圍攻。周而復始的不和諧，嚴重束縛了相鄰縣市經(jīng)濟、社會的正常發(fā)展，對雙方都百害而無一益。由于隔閡深，相鄰縣市男女青年通婚都受到很大影響。

二、創(chuàng)新“和諧邊界”運行體系

石首市委、市政府充分認識到治理和化解邊界糾紛，維護社會穩(wěn)定、加快經(jīng)濟發(fā)展迫在眉睫?！皠?chuàng)平安縣市首先必須邊界平安”，而創(chuàng)建“平安邊界”就要走出以往固有的“提起邊界平安便是聯(lián)防，說起邊界治安便是嚴打”的片面認識。只有將維護邊界治安穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的工作放在突出位置來抓，才能真正促進邊界和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，使邊界地區(qū)成為新的經(jīng)濟“增長點”，成為群眾關系融洽的“和諧地”。于是，從2009年以來，創(chuàng)新社會管理模式、促進和諧邊界的活動在石首市全面展開。在促進和諧邊界活動的組織保障中，石首市注重把握好“三個力度”：

一是領導重視，在工作中堅持突出引力。作為“鄂南湘北門戶”，長江中游重要“支點城市”，石首市委、市政府充分認識到本市區(qū)位的優(yōu)越性，明確提出了借湖北省長江經(jīng)濟帶新一輪開放開發(fā)和荊州市“壯腰工程”的實施以及鄂南湘北獨特區(qū)域構(gòu)局，巧借“大船”趨動發(fā)展，巧借資源內(nèi)生發(fā)展，巧借環(huán)境引導發(fā)展，打好“發(fā)展牌”[3]。經(jīng)濟要發(fā)展，必須要有良好的社會治安環(huán)境做保障。對此，石首市“綜治委”以定期召開的邊界聯(lián)誼會為平臺，與周邊縣市共同研究聯(lián)防聯(lián)誼聯(lián)調(diào)對策。石首市公安局牽頭組建了“湘鄂邊刑偵協(xié)調(diào)會”，每年定期召開一次協(xié)調(diào)會，市“綜治委”領導必到會。通過協(xié)調(diào)會，各縣市相互通報各轄區(qū)內(nèi)存在的刑事、治安案件及重大矛盾隱患，制訂相應的對策，為宏觀治理邊界問題提供了堅實的組織制度保障。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門聯(lián)手，在互動上始終保持活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是創(chuàng)建平安邊界的基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對平安邊界的重視，取決于目標能否真正實現(xiàn)，對此，石首市“綜治委”將平安邊界的創(chuàng)建納入社會治安考核內(nèi)容，并突出實際效果。如桃花山、調(diào)關、東升、高基廟、久合垸、團山寺、高陵等與湖南交界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“綜治委”牽頭，以派出所、司法所、法院等為主體，聯(lián)手召開與湖南相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“邊界聯(lián)防會議”，開展各項矛盾糾紛排查調(diào)處工作，互通信息、化解不安定因素，聯(lián)絡感情。雙方黨委、政府主要負責人必到會，并逐步將合作延伸到雙邊經(jīng)濟發(fā)展方面。團山寺鎮(zhèn)“大調(diào)解中心”還與湖南毗鄰4個縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建立了常規(guī)性的“邊界聯(lián)防協(xié)調(diào)小組”，當?shù)嘏沙鏊c湖南毗鄰4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所建立了“邊界警務室”，在思想上求合拍，行動上求合力。實踐證明，這些地與地的部門聯(lián)手，不僅為加強協(xié)調(diào)處理跨界矛盾糾紛構(gòu)建起了良好的平臺，在及時、穩(wěn)妥處理好群體性矛盾、沖突方面起到了重要作用，而且更為相鄰縣市加強信息交流、聯(lián)絡感情、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了關鍵作用。

三是村級干部“走親戚”，在效果上真正彰顯動力。平安邊界的落腳點還在基層，村干部是平安邊界的主力。石首市委、市政府在有省市縣界的70多個行政村，規(guī)定村干部要保持與鄰縣市村的密切聯(lián)系，并將這種交流稱為“走親戚”。由于村與村之間唇齒相依，生產(chǎn)生活密切相連，發(fā)生矛盾難以避免，因而通過村干部“走親戚”，可建立起“兄弟情”，對于發(fā)生的矛盾糾紛常常能“一杯交心茶，兩手緊緊握，三句熱心話，干戈為玉帛，四季保平安”。

同時，在促進和諧邊界的活動制度中，石首市注重把握“三個構(gòu)建”：

一是構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)調(diào)信息網(wǎng)絡。為及時掌握邊界地區(qū)的動態(tài)，提高有效防范，快速處理邊界糾紛反應能力、破案反應能力，石首市在市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都建立了三級信息報告制度和聯(lián)絡員制度，在邊界各村，由村“兩委”班子、治調(diào)主任、治調(diào)員擔任邊界聯(lián)防聯(lián)調(diào)信息員，小糾紛調(diào)解、大糾紛上報，從而形成了上下聯(lián)動的邊界糾紛調(diào)解信息網(wǎng)絡。據(jù)此，團山寺鎮(zhèn)司法所與南縣幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所聯(lián)手，經(jīng)過幾個月協(xié)調(diào)，成功化解了湖北多個水產(chǎn)養(yǎng)殖戶被湖南魚販拖欠水產(chǎn)品款項的糾紛。

二是構(gòu)建破案聯(lián)手工作制度。派出所積極主動與鄰省鄰縣兄弟所建立案件協(xié)查機制，積極協(xié)查線索、偵破案件、緝捕逃犯、追繳贓物，移交案件，對牽涉到雙邊的疑難或重大案件，共同聯(lián)手破案。對不同的地區(qū)發(fā)生的任何案件，要求有協(xié)助機制的派出所在接到群眾報警求助時，都必須本著就近、快速、及時處置的原則，先出警再移送，從而將一些矛盾糾紛和治安隱患化解在萌芽狀態(tài)，有力維護了邊界的安寧。

三是構(gòu)建平安聯(lián)片創(chuàng)建體系。石首市高陵鎮(zhèn)是一個既與湖南省安鄉(xiāng)縣接壤，又與本省公安縣一橋之隔，同時還與石首城區(qū)近在咫尺的城郊邊界鎮(zhèn)相連，該鎮(zhèn)根據(jù)其與本市南口鎮(zhèn)和公安縣藕池鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)分布在3平方公里以內(nèi)的特殊地理環(huán)境，提出了聯(lián)手創(chuàng)建“兩縣市三鄉(xiāng)鎮(zhèn)四村安保文明片”，得到了友好響應。這3鎮(zhèn)在聯(lián)防聯(lián)治工作上既著眼大局、維護整體利益，又主動互助、勇挑大梁，在強化法制宣傳、普及鄉(xiāng)規(guī)民約、強化案件協(xié)查等方面密切銜接，促進了聯(lián)防聯(lián)治工作的健康有序開展。而兩次榮獲“全國文明鎮(zhèn)”的小河口鎮(zhèn)則針對與監(jiān)利縣大垸農(nóng)場接壤的地理位置，及以往邊界爭水爭地糾紛多、流竄案件多等特點，爭取與監(jiān)利縣大垸農(nóng)場攜手創(chuàng)建“黑瓦屋安全文明片”。兩地“綜治委”、派出所、司法所經(jīng)?；ネㄇ闆r，做到信息共享、案件共破、糾紛共調(diào)、警民共防，從而使過去發(fā)生過多起械斗事件的邊界帶在近3年內(nèi)無一起矛盾糾紛發(fā)生，成了名符其實的“安全港”“文明片”。

目前，石首市12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)在深化邊界聯(lián)防聯(lián)調(diào)中，探索建立了具有本地特色的工作模式。如小河口鎮(zhèn)的信息共享、案件共破、糾紛共調(diào)、警民共防的“四共”模式；高陵鎮(zhèn)的“情報聯(lián)網(wǎng)，信息聯(lián)通，案件聯(lián)破，糾紛聯(lián)調(diào)，打擊聯(lián)動”的“五聯(lián)”方針；團山寺鎮(zhèn)的“和諧共處、安寧共保、平安共建、發(fā)展共謀”的“十二字”思路，均不斷豐富和創(chuàng)新聯(lián)防聯(lián)治工作內(nèi)容，給和諧邊界創(chuàng)建工作構(gòu)筑了堅實的基礎。

三、以高標準檢驗“和諧邊界”創(chuàng)建水平

石首市和諧邊界安全網(wǎng)的成功編織，不僅形成了兩省4地6縣市“合力聯(lián)打，攜手聯(lián)治，齊心聯(lián)防”的工作格局，同時也帶來了“合力奔小康，攜手致富路，齊心促發(fā)展”的可喜變化。

一是鎮(zhèn)與鎮(zhèn)攜手“共繪發(fā)展圖”。石首市12個有邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都充分抓住輻射廣、信息靈等優(yōu)勢，打起了“地域經(jīng)濟牌”。如橫溝市鎮(zhèn)及鄰縣周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是傳統(tǒng)棉花種植區(qū)，該鎮(zhèn)發(fā)揮當?shù)睾霞泼穸?，有?jīng)商頭腦和有外銷市場的優(yōu)勢，扶持鼓勵建成了20余家棉花加工廠，一躍成為享譽荊州、享譽江漢平原的“江北棉花加工基地”。再如桃花山是省級風景名勝區(qū)，但四十五里桃花山區(qū)分屬湖北、湖南，風景名勝也各占半邊。石首市桃花山鎮(zhèn)放眼長遠，主動向湖南鄰縣市伸出友誼雙手，集兩省山水資源于一體，聯(lián)合開發(fā)桃花山山水資源，從而達到了事半功倍的目的。在今年抗大早之時，以往為爭水而矛盾叢生的湘鄂邊界輕吹起友誼風，團山寺鎮(zhèn)發(fā)揮“龍江精神”，開閘放水，灌溉湖南數(shù)萬畝耕地以“解渴”。目前，石首市“邊界大鎮(zhèn)”新廠、東升、橫溝市、高陵和高基廟鎮(zhèn)都“巧借”地域優(yōu)勢，成為了石首經(jīng)濟強鎮(zhèn)。

二是村與村互助“共走致富路”。石首市70多個邊界村都能取長補短，通過學習“鄰居”的先進經(jīng)驗，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，相互幫助走向共同富裕道路，石首市十強村中，邊界村便占有5席。

三是地與地齊心打造“安全港”。群眾對“平安邊界”的滿意與否，首先看治安好壞，“平安邊界”創(chuàng)建3年來，石首市沒有發(fā)生一起邊界命案。通過與鄰縣公安機關聯(lián)手，先后偵破了跨省地“特大盜竊摩托車案件”，在公安、江陵等公安機關協(xié)助下，打掉了貴州省籍特大流竄入室盜竊團伙；在江陵警方協(xié)助下，破獲了“石首第一金店盜竊案”；在監(jiān)利警方配合下，端掉了盤踞在石監(jiān)江三縣邊界地帶的特大賭博窩點……流竄案件發(fā)案率下降了31.5%，群眾安全感明顯上升。

四是人與人相融“結(jié)親成友”。邊界平安和諧帶來老百姓最直觀的感受是以往的“墻”變成了“橋”，最直接的受益是“同飲一河水，同走一條路，同防一道堤，不說兩家話”。原來許多邊界群眾除了爭斗便老死不相往來，現(xiàn)在雙方群眾感情越來越融洽，友誼、婚姻都成了連接的“紐帶”。

[參考文獻]

[1]方 可，朱志兵.省域邊界城市總體規(guī)劃編制方法探索——以石首市為例[J].城市規(guī)劃學刊，2009，（7）.

[2]方 可.中小城市特色塑造的方法探索——以湖北省石首市為例[J].城市規(guī)劃學刊，2009，（7）.

[3]葛麗娜，梁愛雪，張學文.新戰(zhàn)略機遇下省際邊界城市發(fā)展的新思路——以新沂市為例[J].國土與自然資源研究，2011，（2）.

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