無(wú)差別化審批的“南海模式”

劉建華

“如何證明我爸是我爸”，這看似是一個(gè)經(jīng)典的笑話，可是，在現(xiàn)實(shí)中卻不斷地上演，除此之外，蓋一百多個(gè)公章，跑幾百公里路辦一個(gè)證等消息常見(jiàn)報(bào)端，足以證明目前我國(guó)不少地區(qū)政府部門在行政審批制度方面亟待改進(jìn)。

近年來(lái)，無(wú)論是中央還是地方，都積極探索簡(jiǎn)化、科學(xué)的行政審批制度，做群眾“服務(wù)型政府”的呼聲越來(lái)越高。廣東省佛山市南海區(qū)，一直是我國(guó)行政改革的先鋒隊(duì)，早在2013年4月就啟動(dòng)了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革，2013年9月成為廣東省行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，改革3周年之際，南海得到省級(jí)層面的肯定。今年4月18日，廣東省政府召開了全省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革工作電視電話會(huì)議，明確將在全省復(fù)制推廣南海區(qū)行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)模板。

從辦一張出生證、身份證、社?？?，到注冊(cè)一家企業(yè)、國(guó)稅地稅等，行政審批伴隨著一個(gè)人的生老病死、一家企業(yè)的生死存亡，南海行政審批是如何實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的？

行政審批有了“南海標(biāo)準(zhǔn)”

“到南海行政服務(wù)中心辦理證照還是比較方便，交稅在一樓，海關(guān)業(yè)務(wù)在五樓，房地產(chǎn)項(xiàng)目在四樓，車輛、戶籍等在哪個(gè)樓層也都很清楚，不用老百姓到處跑，也不用排長(zhǎng)長(zhǎng)的隊(duì)伍等候?！狈鹕绞忻駨垰g慶告訴記者。

5月13日上午，《小康》記者在南海行政服務(wù)中心發(fā)現(xiàn)，雖然這里涉及各種業(yè)務(wù)，但排隊(duì)等候的人并不多，工作人員也在有條不紊地收納著各種文件或發(fā)放辦結(jié)的證照。

在工作人員王潔看來(lái)，整個(gè)大廳沒(méi)有“像菜市場(chǎng)一樣鬧哄哄”，完全是因?yàn)槟虾?shí)行了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，以往辦個(gè)證，因?yàn)檎业牟块T不對(duì)或帶的材料不齊全，來(lái)回跑多次是很正常的事，也因?yàn)槔习傩张c工作人員的溝通不暢，人又多，政務(wù)大廳喧嘩在所難免。

王潔告訴記者，總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在的效率提高了很多，老百姓的滿意度也有了明顯提升。

張歡慶是佛山市德富恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司具體申報(bào)經(jīng)辦人，4月29日，她前來(lái)為公司某一樓盤報(bào)商品房預(yù)售核準(zhǔn)證、據(jù)南海行政服務(wù)中心提供的《行政服務(wù)中心項(xiàng)目辦理表（存根）》顯示，5月13日即是承諾辦結(jié)日期。而張歡慶提前兩天就取回了證件、“整個(gè)過(guò)程非常順利，也很快！”她滿意地表示。

另一家房地產(chǎn)開發(fā)公司在辦理施工許可證時(shí)則并沒(méi)有那么順利。因?yàn)槿鄙佟袄U交工程工人工資保證金證明文件”和“建設(shè)工程監(jiān)理合同”等多項(xiàng)文件，行政服務(wù)中心給經(jīng)辦人王小姐發(fā)了一張《行政服務(wù)中心項(xiàng)目補(bǔ)辦通知單》。盡管這次辦理并未成功，但王小姐依然很滿意，因?yàn)楣ぷ魅藛T不僅當(dāng)場(chǎng)告知她需要補(bǔ)交哪些材料，而且通知單上也羅列得很清楚。

早在2002年，南海區(qū)就已經(jīng)大規(guī)模推進(jìn)行政審批改革，在廣東省全省率先實(shí)現(xiàn)了區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)三級(jí)行政服務(wù)中心全覆蓋，形成“15分鐘行政服務(wù)圈”。由于南海區(qū)的審批要件標(biāo)準(zhǔn)化梳理基礎(chǔ)較好、審批運(yùn)行管理信息化程度較高，2012年底，佛山市將推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)工作任務(wù)交予南海區(qū)。2013年9月，廣東省編委辦批準(zhǔn)同意將佛山市南海區(qū)列為廣東省行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)區(qū)。南海區(qū)依托政務(wù)信息化，將行政審批標(biāo)準(zhǔn)化與政府權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化相結(jié)合。

佛山市南海區(qū)政務(wù)管理辦公室副主任高向偉向《小康》記者介紹說(shuō)，南海區(qū)于2013年12月推出廣東省首份“負(fù)面清單”，并在全國(guó)首創(chuàng)“負(fù)面清單、準(zhǔn)許清單、監(jiān)管清單”的“三單管理”模式。負(fù)面清單屬于投資準(zhǔn)入管理范疇，列出南海轄區(qū)內(nèi)禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、項(xiàng)目等，共涉及7個(gè)領(lǐng)域1046個(gè)項(xiàng)目；準(zhǔn)許清單屬于政府審批服務(wù)范疇，包括行政許可、社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)以及鼓勵(lì)性政策措施，共有1295個(gè)行政許可和社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)以及694項(xiàng)鼓勵(lì)措施；監(jiān)管清單屬于市場(chǎng)監(jiān)管體系范疇，列明行政部門各類后續(xù)監(jiān)管措施，包括分級(jí)分類管理22項(xiàng)，市場(chǎng)監(jiān)管措施705項(xiàng)。

2014年12月，南海區(qū)專門針對(duì)企業(yè)投資領(lǐng)域編制了新“三單”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，負(fù)面清單涉及44個(gè)行業(yè)大類，共693條管理措施；審批清單涉及119個(gè)行業(yè)大類，218個(gè)審批事項(xiàng)；監(jiān)管清單涉及244個(gè)行業(yè)大類，2114條監(jiān)管措施。企業(yè)投資管理三單進(jìn)一步明確了政府、企業(yè)和市場(chǎng)的活動(dòng)邊界，細(xì)化和量化了企業(yè)投資人事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)管理要素，建立了企業(yè)投資全鏈條、全流程、全行業(yè)的新“三單”管理模式。

今年4月18日，廣東省政府召開全省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革工作電視電話會(huì)議，會(huì)議明確南海區(qū)行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)模板將在廣東全省復(fù)制推廣。

“我們審批標(biāo)準(zhǔn)化的最重要意義就是讓老百姓參照標(biāo)準(zhǔn)條件，對(duì)辦理的證照有預(yù)期，符合條件的一定可以成功辦理，而且明確在多少天內(nèi)可辦理，不符合條件的，就肯定辦不了。此次標(biāo)準(zhǔn)化改革，意在建立統(tǒng)一規(guī)范的‘辦事指南’，制定不同行業(yè)、不同區(qū)域的許可審批（準(zhǔn)入）標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和流程圖，通過(guò)將準(zhǔn)入資格格式化，把審批要求、所需條件羅列清楚，實(shí)現(xiàn)‘無(wú)差別化審批’?！备呦騻シQ。

“其他相關(guān)材料”退出“審批舞臺(tái)”

企業(yè)和群眾對(duì)于目前行政部門反映最多的問(wèn)題就是辦事難、辦事慢、辦事貴。

高向偉向記者講述了一個(gè)他親自參與協(xié)調(diào)的投訴案例。幾年前，南海籍市民楊小姐要辦理出國(guó)手續(xù)，所有的材料都已經(jīng)準(zhǔn)備齊全之后，最后被要求提供一份父女關(guān)系的證明材料。于是，父女倆到公安部門做了DNA檢測(cè)，公安局也開具了“經(jīng)DNA檢測(cè)，兩者是父女關(guān)系”相關(guān)字樣的證明，但楊小姐拿著公安局的證明到了公證處之后，公證處認(rèn)為書寫格式不對(duì)，要求他回到公安局重新開證明。眼看原定的出國(guó)時(shí)間就要到了，楊小姐真的是敢怒不敢言?！肮簿终f(shuō)他們所有開出的關(guān)系證明都是這種格式，而公證處說(shuō)一定要按照他們的格式”，無(wú)奈之下，楊小姐向有關(guān)部門進(jìn)行了投訴。

“表面上來(lái)看，公安局和公證處的要求都沒(méi)有錯(cuò)，都是根據(jù)本單位的要求格式書寫證明，但因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，最終成了兩單位互相推卸責(zé)任和扯皮的理由?！备呦騻フf(shuō)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)不僅僅會(huì)給群眾帶來(lái)麻煩，也給辦事的公務(wù)人員帶來(lái)了麻煩，因?yàn)槭聦?shí)上，他們自己也不清楚本單位之外的情況。

一種材料、一種格式顯得特別重要，然而，在高向偉看來(lái)，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化最大的好處還不僅僅在于此?！耙郧埃覀冝k證照時(shí)，很多辦證指南上寫明要提交的材料，最后一項(xiàng)往往都是‘其他相關(guān)材料’，而正是這句‘其他相關(guān)材料’折騰、難倒了許多人?！彼硎荆F(xiàn)實(shí)工作當(dāng)中，確實(shí)存在一些工作人員有意為難群眾的現(xiàn)象，但也有一些其他原因，例如曾經(jīng)要求提供的‘其他相關(guān)材料’，現(xiàn)在不存在了，但又因?yàn)閷徟鷹l件沒(méi)有及時(shí)更新而成為行政審批效率提高的障礙。

南海在制定“三單管理”工作時(shí)特別清理了所有審批條件中的“其他相關(guān)材料”這一項(xiàng)。南海區(qū)政務(wù)管理辦公室（審改辦）主任助理徐婉敏是落實(shí)此項(xiàng)工作的具體負(fù)責(zé)人之一，她告訴《小康》記者，在落實(shí)這項(xiàng)工作的時(shí)候，每個(gè)部門對(duì)于其他材料到底是什么都必須標(biāo)列清楚，而且要提出法律依據(jù)，不允許存在模糊概念的條件，否則不予以通過(guò)。據(jù)徐婉敏介紹，南海區(qū)針對(duì)隱含在508個(gè)事項(xiàng)申請(qǐng)條件及申請(qǐng)材料中的“兜底條款”、“模糊條款”進(jìn)行了全面的清理，目前已調(diào)整明確192項(xiàng)，刪除172項(xiàng)，需要上級(jí)進(jìn)一步明確的有179項(xiàng)。

佛山一位做企業(yè)投資項(xiàng)目的老板告訴記者，以前，工程報(bào)建前必須由發(fā)改立項(xiàng)，在立項(xiàng)前就必須經(jīng)過(guò)國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃等多個(gè)部門接力式審批，需要3到4個(gè)月時(shí)間?，F(xiàn)在立項(xiàng)前的過(guò)程基本上一個(gè)星期就能解決，而且此后的報(bào)建、施工、工程驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的材料審批各個(gè)部門都是分階段聯(lián)合進(jìn)行，無(wú)形中“搶”回了經(jīng)濟(jì)效益。

南海行政服務(wù)管理科陳嘉慧對(duì)《小康》記者說(shuō)，企業(yè)投資項(xiàng)目從原來(lái)的核準(zhǔn)制改為備案制，此前各部門“串聯(lián)”接力式審批流程，改為“同步并聯(lián)”，系統(tǒng)里列出了每個(gè)事項(xiàng)的材料清單，只要收集齊市民的材料就可以申辦。

截?cái)鄼?quán)力尋租空間的“三道閘門”

2015年6月30日，南海區(qū)行政服務(wù)中心全面實(shí)施行政審批“一窗通辦”新模式，依托“一窗通辦”智能審批系統(tǒng)及各部門數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)對(duì)接，綜合受理窗口人員只需一個(gè)系統(tǒng)便可受理多個(gè)部門事項(xiàng)，大大提高了服務(wù)效率?！霸瓉?lái)需要跑多個(gè)窗口的事情，現(xiàn)在一個(gè)窗口就能辦理，過(guò)去要面對(duì)多個(gè)部門的事情，現(xiàn)在交由行政服務(wù)中心內(nèi)部協(xié)調(diào)即可?！备呦騻フf(shuō)，現(xiàn)在依靠這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)，避免群眾來(lái)回跑，多部門跑，節(jié)省了時(shí)間，提高了效率。

“一窗通辦”在不打破各部門職能分工的基礎(chǔ)上，將各部門審批服務(wù)事項(xiàng)的咨詢導(dǎo)辦、接件受理、進(jìn)度跟蹤、結(jié)果發(fā)送等前臺(tái)服務(wù)內(nèi)容剝離出來(lái)統(tǒng)一集中到綜合受理窗口，將辦事者和審批者分離出來(lái)，構(gòu)筑起了一道廉政防火墻，將灰色利益鏈徹底斬?cái)?，使審批行為更加?guī)范透明。

“我們就是要做到陽(yáng)光審批，對(duì)所有人都一視同仁，不要讓領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)人員犯錯(cuò)誤！”高向偉認(rèn)為南海依靠“標(biāo)準(zhǔn)化、信息化”能夠?qū)崿F(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。

“無(wú)需通過(guò)熟人就可以辦成事，群眾共用一個(gè)辦事標(biāo)準(zhǔn)，享受到的是均等化的服務(wù)?！毙焱衩粽f(shuō)，這是南海推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該達(dá)到的目的。

為了將“三單”管理的監(jiān)管落實(shí)到位，南海區(qū)相關(guān)部門各司其職設(shè)置了“三道閘門”，截?cái)嘈姓徟鷻?quán)力尋租的源頭。

首先，在行政審批管理系統(tǒng)中設(shè)置了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)流程管理，對(duì)“三單”實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。不符合條件將不得上系統(tǒng)，涉及法律法規(guī)取消的、與相關(guān)政策沖突的、區(qū)域發(fā)展淘汰的項(xiàng)目，會(huì)及時(shí)撤銷；而新增、調(diào)整的清單項(xiàng)目則會(huì)及時(shí)更新公布。

其次，紀(jì)檢部門專門開發(fā)了電子監(jiān)察綜合系統(tǒng)，對(duì)每一個(gè)審批流程設(shè)置監(jiān)察點(diǎn)，一旦某環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，系統(tǒng)隨即自動(dòng)報(bào)警，紀(jì)檢部門可及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后按照相關(guān)條例進(jìn)行處理。

最后，所有部門的審批行為全程在網(wǎng)上公布，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)接受社會(huì)大眾監(jiān)督，規(guī)范和完善行政審批行為。同時(shí)將“三單”管理納入對(duì)各職能局的績(jī)效考評(píng)，各部門各負(fù)其責(zé)對(duì)“三單”進(jìn)行梳理、審核和上報(bào)，行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)提供網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公布和考核，紀(jì)委監(jiān)察部門全程網(wǎng)上監(jiān)控，確?！叭龁巍惫芾砉ぷ鞲哔|(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)完成。

此外，企業(yè)和群眾也可對(duì)“三單”審批進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其中項(xiàng)目或依據(jù)有疑問(wèn)的，可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、微博、“81812345民聲熱線電話”及時(shí)提出質(zhì)疑。因此，“三單”改革既是對(duì)政府部門審批規(guī)范化的倒逼，也是對(duì)企業(yè)、群眾申辦事項(xiàng)規(guī)范化的倒逼。

“只要沒(méi)有按照標(biāo)準(zhǔn)審批，系統(tǒng)就會(huì)亮燈報(bào)警。”這些不正常情況都將影響職能部門的年終績(jī)效考核評(píng)分。

標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)審查專家團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、華南師范大學(xué)城市文化學(xué)院調(diào)研中心主任楊俊凱表示，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化要求政府各部門把“抽屜”、“口袋”、“腦袋”里的標(biāo)準(zhǔn)與要求放到“桌面”上，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和流程，從而實(shí)現(xiàn)真正的“無(wú)差別化審批”。

“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，南海這場(chǎng)“自我革命”仍將繼續(xù)。