建設(shè)項目環(huán)評否決權(quán)的制度本源與改革路徑

田亦堯

摘要：自我國建立環(huán)境影響評價制度以來，其所承載的制度期待與制度實效存在著巨大的反差，而現(xiàn)有的大量國內(nèi)法考察和比較法研究都不能很好地解決這一困境。作為制度創(chuàng)始者的美國環(huán)評法并未將環(huán)評否決權(quán)賦予環(huán)保部門，而這一點卻始終在我國的環(huán)評法改革思路中得到關(guān)注?，F(xiàn)行的環(huán)評否決權(quán)存在分權(quán)不確權(quán)、分權(quán)不分責(zé)、分權(quán)不護權(quán)、分權(quán)不限權(quán)的制度設(shè)計問題，為此，通過實現(xiàn)環(huán)評否決權(quán)與建設(shè)項目決策權(quán)的科學(xué)配置，明確環(huán)境行政權(quán)責(zé)劃分，建立獨立審查機制，并附隨建立起完善的參與保障程序，成了環(huán)評否決權(quán)乃至環(huán)境影響評價制度的改革路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價；否決權(quán)；利益衡量；行政分權(quán)

眾望所歸，自2015年起施行的新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定“未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”，補正了《環(huán)境影響評價法》第31條關(guān)于“補辦環(huán)評”引發(fā)的制度漏洞與尋租空間，但環(huán)境影響評價制度的完善仍有巨大空間。通過考察《環(huán)境影響評價法》自2002年實施以來的運行狀況（參見圖1），不可避免地會發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)評大量通過的事實與環(huán)境污染不斷惡化的現(xiàn)狀間所存在的矛盾。在建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的理論研究面向上，時下更多的研究重點聚焦于“公民參與”為中心的環(huán)境影響評價的程序研究，著眼于“國際視野”下的面向制度“立法目的”、“對象與程序”等要素的比較研究。相應(yīng)地，在《環(huán)境影響評價法》的完善對策方面，明確信息公開的制度要求、建立健全公眾參與的保障機制以及透過制度移植設(shè)計“替代方案”制度、強化法律責(zé)任等旨在進一步強化環(huán)境影響評價制度在重大項目中的決策權(quán)重，成了絕大多數(shù)研究成果的共同指向。

然而，作為環(huán)境影響評價法律關(guān)系內(nèi)容的否決權(quán)分配，卻無人關(guān)注，值得注意的是，我國與其他國家相比較，最大的差別并不是公眾參與不足，亦不是信息咨詢不公開、不透明，而是環(huán)評否決權(quán)歸于環(huán)保部門還是歸于建設(shè)項目決策部門的核心權(quán)力分配問題。為此，本文將重新審視環(huán)境影響評價制度完善的聚焦重心，反思繼續(xù)強化環(huán)保部門建設(shè)項目行政審批權(quán)的完善進路是否存在偏頗，考察公眾“參而不與”，政府信息“公而不開”的制度原因，通過對環(huán)境影響評價否決權(quán)的再分配來重置環(huán)評否決權(quán)，保證環(huán)保部門獨立研判，解除冗余責(zé)任。為改革環(huán)境影響評價制度的破局，使復(fù)雜的環(huán)境議題純粹化，促進公眾與政府良性互動、實現(xiàn)政府善治，成了環(huán)境影響評價制度的完善方向，進而通過正當(dāng)?shù)男姓绦蛟O(shè)計來回應(yīng)本文提出的問題。

一、建設(shè)項目環(huán)評否決權(quán)的制度本源與中國特色

建設(shè)項目環(huán)評否決權(quán)是指環(huán)保部門依據(jù)法律規(guī)定所享有的否決某一建設(shè)項目開工建設(shè)的行政許可權(quán)。從當(dāng)前世界各國的制度設(shè)計來看，環(huán)評否決權(quán)的分配主要表現(xiàn)為兩種形式：一是以美德日為代表的形式，決策權(quán)與否決權(quán)合二為一的建設(shè)項目決策制度；二是以祖國大陸以及我國臺灣地區(qū)為代表的形式，決策權(quán)與否決權(quán)分屬不同層次的多元行政主體決策制度。制度的核心在于權(quán)力與權(quán)利的分配，可以說，具有行政許可性質(zhì)的環(huán)評否決權(quán)及其制度設(shè)計構(gòu)成了環(huán)境影響評價制度的核心，從該制度最初的形成與演變進行考察并分析制度形成的土壤，應(yīng)當(dāng)是制度改革與創(chuàng)新的重要部分。

（一）環(huán)評否決權(quán)的西方發(fā)軔與擴散

作為最早實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度化的《美國環(huán)境政策法》（NEPA，1969），其第102條C項這樣描述了環(huán)境影響評價報告的流程：在作出任何具體詳細的（環(huán)評）報告（staement）之前，負責(zé)（該項目）的聯(lián)邦政府部門（the responsible federal official）應(yīng)當(dāng)咨詢并獲取有法律確定其管轄權(quán)的（另一）聯(lián)邦部門（the federal agency）或與環(huán)境影響評價相關(guān)的特別專家的意見（comments）。這些報告、意見以及聯(lián)邦、各州和被授權(quán)發(fā)展、強化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地方政府的觀點（views）的副本應(yīng)當(dāng)呈送給總統(tǒng)、環(huán)境質(zhì)量委員會；并基于《美國法典》（USC）第5章第552條的規(guī)定，將上述文件向公眾公開。這些環(huán)評相關(guān)文件應(yīng)當(dāng)和整個建設(shè)項目的相關(guān)提案（proposal）一起在現(xiàn)行的行政審查程序中被審查。這一條文確立了如下環(huán)境影響評價程序：建設(shè)項目業(yè)務(wù)機關(guān)主導(dǎo)審查，環(huán)保部門配合，更高位階的政府機關(guān)（總統(tǒng)及環(huán)境質(zhì)量委員會）決策（參見圖2）。

美國環(huán)境影響評價制度（EIA）將環(huán)評否決權(quán)與項目決策權(quán)歸于一體：一個建設(shè)項目的環(huán)境影響乃至其能否被社會接受都不能通過一個單獨考量的因素就加以決定，而是需要在經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、環(huán)境權(quán)益等多要素中綜合考慮。環(huán)保部門以及環(huán)境專家僅僅負責(zé)提供科學(xué)、客觀公正的專業(yè)資訊（建議及替代方案），向公眾如實陳述項目利弊，將環(huán)境面向上的科學(xué)結(jié)論與民意通過程序設(shè)計傳至決策者，供決策者參考并作出最后決定。從某種意義上說，環(huán)境影響評價更接近于咨詢性決策機制而非行政許可機制。

美國環(huán)境影響評價制度自確立以來便發(fā)揮了“不可思議的國際影響力”，為德國、日本以及我國臺灣地區(qū)等超過100個國家和地區(qū)所采用。其中，德國1990年首次頒布并于2002年出臺了新《環(huán)境影響評價法》，該法采用美國模式，規(guī)定：“環(huán)境影響評價只為建設(shè)項目的審批提供科學(xué)依據(jù)，而不是決策，它為決策做準(zhǔn)備，為執(zhí)行主管部門提供決策幫助及權(quán)衡?！?/p>

日本《環(huán)境影響評價法》頒布于1997年，該法第22條和23條構(gòu)成了環(huán)境影響評價的否決制：“（業(yè)務(wù)主管部門長官）將評價書副本交付相關(guān)環(huán)保署長官求得之意見”；“環(huán)保署長官……因應(yīng)需要，在法令所規(guī)定時間內(nèi)……可要求對評價書從環(huán)境保全當(dāng)?shù)刂庖娨詴姘l(fā)表?！笨梢娙毡玖⒎ㄑ匾u了美國的立法思路，將環(huán)保部門的作用定位于決策建議，并將否決權(quán)與項目決策權(quán)相統(tǒng)一。

我國臺灣地區(qū)于1994年通過“環(huán)境影響評估法”，該法第14條規(guī)定了環(huán)境影響評價否決制：“目的事業(yè)主管機關(guān)于環(huán)境影響說明書未經(jīng)完成審查或評估書未經(jīng)認(rèn)可前，不得為開發(fā)行為之許可，其經(jīng)許可者，無效。經(jīng)主管機關(guān)審查認(rèn)定不應(yīng)開發(fā)者，目的事業(yè)主管機關(guān)不得為開發(fā)行為之許可?！迸c德日不同，我國臺灣地區(qū)明確區(qū)分了環(huán)保部門作為主管機關(guān)的項目審查權(quán)和經(jīng)濟部門作為事業(yè)主管機關(guān)的行政處分（許可）權(quán)。

（二）環(huán)評否決權(quán)的中國特色

中國作為以經(jīng)濟建設(shè)為中心大力發(fā)展生產(chǎn)力的發(fā)展中國家，長期以來以環(huán)境利益換取經(jīng)濟利益的發(fā)展模式極大地損耗了國家的生態(tài)環(huán)境。在此背景下，以絕對主義的視角將環(huán)境價值推向擁有“一票否決權(quán)”的評價標(biāo)準(zhǔn)是無可厚非的，環(huán)境利益乃至激烈的草根抗?fàn)?，與經(jīng)濟發(fā)展間產(chǎn)生的沖突，很大一部分也透過大量的環(huán)境立法與多元化的政策工具得到緩解”。從另一個角度考量，《環(huán)境影響評價法》制定于2002年，彼時國家級環(huán)保部門仍為“環(huán)境保護總局”，與同期的“國家發(fā)展計劃委員會”等經(jīng)濟部門相較仍處在天然的“矮半截”地位，通過立法設(shè)計將環(huán)評否決權(quán)這把“尚方寶劍”交給環(huán)保部門，也是為了在國家重大決策中增加政府對環(huán)境影響的考量。

為此，我國建設(shè)項目環(huán)評否決權(quán)主要由《環(huán)境保護法》第19條第2款以及《環(huán)境影響評價法》第25條構(gòu)成，主要制度內(nèi)容是：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)?！逼渲?，審批部門被確定為國家各級環(huán)保部門，并依照項目性質(zhì)、可造成污染程度以及地理位置的不同而分享不同類型建設(shè)項目的管轄權(quán)。因此可以這樣認(rèn)為，環(huán)保部門由法律授權(quán)而分享了建設(shè)項目的決策權(quán)，建設(shè)項目的業(yè)務(wù)主管部門對于其環(huán)境影響評價報告享有“形式上”的預(yù)審權(quán)。我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價流程如下圖所示：

不可否認(rèn)，這種制度設(shè)計因其在立法之初仍具備時代性和先進性，是國家環(huán)保事業(yè)發(fā)展和環(huán)保立法的巨大進步。

（三）環(huán)評否決權(quán)的制度環(huán)境比較

經(jīng)過對美德日、祖國大陸以及我國臺灣地區(qū)的制度比較及其相關(guān)制度環(huán)境的考察，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評價否決權(quán)的歸屬與多種因素相關(guān)。

首先，環(huán)評否決權(quán)的歸屬與社會經(jīng)濟發(fā)展條件有關(guān)。美德日等國均是在本國經(jīng)濟發(fā)展達到一定程度，經(jīng)濟總量位居世界前列后，經(jīng)濟發(fā)展壓力緩解，對環(huán)境問題的關(guān)注不會因為經(jīng)濟發(fā)展需求而被擱置。最典型的例子是德國1973年便出臺了《環(huán)境影響評價法草案》，但遲遲未被通過，直到1990年才正式通過生效。祖國大陸和我國臺灣地區(qū)在制度設(shè)計之時均處在經(jīng)濟發(fā)展的上升時期，但同時環(huán)境問題已經(jīng)凸顯出來，為了平衡經(jīng)濟發(fā)展的強勢，賦予環(huán)保部門基于環(huán)評制度的否決權(quán)也是一種可以理解的選擇。

其次，環(huán)評否決權(quán)的歸屬與國家政治制度完善程度有關(guān)。美日德等國從古德諾“政治一行政”二分法出發(fā)，成功建構(gòu)起“責(zé)任政治”的決策機理與“行政中立”的政府運行機制，相應(yīng)的“信息公開制度”、“獨立審查委員會”、“司法審查”等保障性程序也已經(jīng)建立并良序運行。這樣可以保證環(huán)保部門獨立作出科學(xué)的環(huán)評建議，以及決策機構(gòu)對于其作出的行政決定獨立負責(zé)。

最后，環(huán)評否決權(quán)的歸屬與公眾參與機制的發(fā)展程度相關(guān)。正如托克維爾所看到的，“美國絕沒有這種情況，在那里，社會是由自己管理，并為自己而管理……可以說是人民自己治理自己”。在美德日等國的社會管理層面，發(fā)達而成熟的公眾參與機制孕育了大量的環(huán)保團體，足以承擔(dān)起自治以及對公共事務(wù)的參與式治理，多中心治理模式業(yè)已成型。在這樣的社會基礎(chǔ)上，公眾理性參與公共事務(wù)決策便成為可能，而不容易發(fā)生充滿利益糾葛和集體無意識的“環(huán)境群體性事件”。如果沒有健康的公共參與機制，環(huán)評否決權(quán)與決策權(quán)的合并就會導(dǎo)致利益綁架民意，抑或出現(xiàn)決策機構(gòu)回避公眾參與而獨斷裁量的負面效應(yīng)。

二、困境梳理：環(huán)境影響評價否決權(quán)的配置失衡

在我國環(huán)境影響評價制度移植的進程中，隨著社會經(jīng)濟和國內(nèi)外形勢發(fā)生復(fù)雜深刻的變化，制度創(chuàng)設(shè)時的制度環(huán)境悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變：一些地方政府對環(huán)境議題的非正常干擾致使環(huán)保部門獨立公正研判的必要性增加，一系列正當(dāng)行政程序的保障性設(shè)計陸續(xù)出臺；中央從國家戰(zhàn)略層面提出生態(tài)文明，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，將環(huán)境問題從經(jīng)濟發(fā)展的軌道上松綁；國家不斷推進社會管理創(chuàng)新，公民參與環(huán)境議題的可行性極大提高。在這樣的背景下，延續(xù)立法之初環(huán)評否決權(quán)的制度框架便產(chǎn)生了分權(quán)不確權(quán)、分權(quán)不分責(zé)、分權(quán)不護權(quán)、分權(quán)不限權(quán)的制度困境。

（一）分權(quán)不確權(quán)：行政部門環(huán)評否決權(quán)力層次配置不明

當(dāng)環(huán)境持續(xù)惡化，環(huán)境議題不斷被公眾關(guān)注的時候，“政府環(huán)境責(zé)任”的討論不斷出現(xiàn)，針對“政府”的涉環(huán)境行政行為的爭議與矛盾便涌向了擁有環(huán)評否決權(quán)的環(huán)保部門。因此，廓清“政府”與行政法學(xué)以及行政組織學(xué)上的行政主體、行政機關(guān)、行政部門、行政機構(gòu)的關(guān)系是行政分權(quán)的首要任務(wù)。

首先，需要厘定長期以來存在于“政府”權(quán)力配置中的層次問題。在第一層級上，公民讓渡出私權(quán)形成的國家權(quán)力——立法、行政與司法被分配至不同的分支，其中行政分支就是有別于立法機關(guān)與司法機關(guān)的行政機關(guān)（各級人民政府）；在第二層次上，行政機關(guān)依據(jù)行政管理的需要設(shè)計出若干行政部門，可劃分為領(lǐng)導(dǎo)部門、辦公部門、職能部門（如環(huán)保部門等部委廳局）、咨詢部門、派出部門、信息部門、監(jiān)督部門等；在第三層次上，各職能部門根據(jù)本部門行政職能在部門內(nèi)部設(shè)置若干辦事機構(gòu)（如辦處科室）?？傊?，廣義政府是指作為行政分支的廣義行政機關(guān)、立法和司法機關(guān)的綜合；廣義行政機關(guān)是指狹義的行政機關(guān)及其行政部門。從行政法學(xué)角度看，狹義的行政機關(guān)及其行政部門中的職能部門與其他法律法規(guī)授權(quán)的組織一同構(gòu)成了行政主體。

其次，在厘定行政主體、行政機關(guān)、行政部門三者關(guān)系之后，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)評否決權(quán)與建設(shè)項目決策權(quán)出現(xiàn)了分配上的錯位。環(huán)評否決權(quán)的配置出現(xiàn)在了第二層次，而重大建設(shè)項目決策權(quán)卻由第一層次或第二層次的強勢職能部門把握。

最后，在面向社會與公眾時，作為第二層次的環(huán)保部門卻不得不以行政機關(guān)（狹義政府）環(huán)保職能的權(quán)力部門代表政府對公眾負責(zé)，對環(huán)境議題負責(zé)，同時亦不得不以第二層次的職能部門對第一層次的行政機關(guān)負責(zé)，于是無論任何一個面向上的壓力都沒有觸及真正推動建設(shè)項目進程的處于第一層次行政機關(guān)或第二層次的強勢職能部門。由此環(huán)評否決權(quán)在雙重壓力下出現(xiàn)了備受矚目卻又形同虛設(shè)的矛盾現(xiàn)象。

（二）分權(quán)不分責(zé)：行政部門環(huán)評否決權(quán)責(zé)任配置紊亂

首先，我國環(huán)評制度將否決權(quán)賦予環(huán)保部門，將決策權(quán)賦予其他部門，致使基于GDP的地方政績追求被強行壓附在環(huán)保部門之上。在政府對建設(shè)項目的決策層面上，諸如發(fā)展改革、工信等實質(zhì)決策部門僅負責(zé)項目經(jīng)濟考量，環(huán)保部門則負責(zé)環(huán)境考量。在項目開發(fā)順序方面，經(jīng)濟部門動議在前，環(huán)保部門審查在后；在實質(zhì)決策程序方面，卻是環(huán)保部門審查在前，經(jīng)濟部門決策在后。由此造成的結(jié)果便是擁有建設(shè)項目否決權(quán)的環(huán)保部門本身肩負了不應(yīng)有的利益分配決斷能力：政治決策被提早至環(huán)評階段，不可避免地導(dǎo)致各方利益尤其是強勢的經(jīng)濟部門對環(huán)評過程的干擾，進而導(dǎo)致一些不應(yīng)通過環(huán)評或經(jīng)整改后通過環(huán)評的建設(shè)項目得以上馬。

其次，由環(huán)保部門享有否決權(quán)，建設(shè)項目的綜合考量便被人為分割為“環(huán)境部分”與“其余部分”，致使決策機構(gòu)逃避環(huán)境責(zé)任。由于是由環(huán)保部門負責(zé)審查環(huán)境影響評價報告，那么建設(shè)項目的環(huán)?？剂控?zé)任便自然由環(huán)保部門承擔(dān)，而項目的經(jīng)濟政績效益卻由決策機關(guān)享有。權(quán)責(zé)失衡的后果必然是環(huán)保部門怠于履行職責(zé)，決策機構(gòu)拒絕替代職責(zé)的制度懸置問題。

再次，由環(huán)保部門享有否決權(quán)，建設(shè)項目為通過環(huán)評，可能會出現(xiàn)拆分申報環(huán)評、整體進行決策的情形。按照既定制度設(shè)計，特定建設(shè)項目環(huán)評報告可能未必能夠獲得通過，于是將該項目拆分成若干小項目分別進入環(huán)評程序以求通過，在獲得許可后，這些小項目會再次組合成原定的建設(shè)項目，整體通過決策程序而上馬，由此造成的規(guī)避環(huán)評問題卻無法通過行政程序或司法救濟程序予以因應(yīng)。

（三）分權(quán)不護權(quán)：行政部門環(huán)評否決權(quán)行使的審查機制缺位

我國環(huán)評報告的審查主體是環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。一方面，內(nèi)部化的集中審查仍停留在傳統(tǒng)的環(huán)境管制理念上，將行政程序封閉在特定的場域內(nèi)進行相對安全和有效率的評價，無論在專業(yè)性上還是客觀性上都不能有效保障評價的科學(xué)性、客觀性、公正性。另一方面，內(nèi)部集中審查為行政權(quán)力提供了巨大的尋租空間。直接審查人、核定人以及簽發(fā)人均為行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，封閉的制度設(shè)計不可避免地使其容易被經(jīng)濟利益捕獲。

盡管我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了需要編寫環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)組織專家評審，但仍有以下問題：首先，專家評審的級別過低，其效力僅為參考性建議，不足以構(gòu)成決策力；其次，專家評審由環(huán)保部門組織，受托專家受到行政部門干預(yù)的可能性很大，很難獨立開展評審工作；最后，評審專家往往由與環(huán)境相關(guān)的有理工科背景的專家組成，缺少其他領(lǐng)域?qū)＜?。由此?dǎo)致的后果表現(xiàn)在兩個方面：一方面，理工科專家一般精于某一特定小范圍研究領(lǐng)域，對目標(biāo)評審對象未必真正了解；另一方面，缺少其他領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姇鬼椖吭u審落人純粹的科學(xué)考量，忽視建設(shè)項目造成的環(huán)境問題所誘發(fā)的社會影響。

（四）分權(quán)不限權(quán)：行政部門環(huán)評否決權(quán)公眾參與監(jiān)督缺失

《環(huán)境保護公眾參與辦法》于2015年9月正式實施，從制度層面明確了公眾參與環(huán)境保護的合法性，但其在環(huán)境影響評價制度中的可行性與實效性卻有待檢驗。究其原因，環(huán)評否決權(quán)的前置將公眾對于建設(shè)項目的實質(zhì)決策一同轉(zhuǎn)移到環(huán)保部門的審查活動中，許多與環(huán)保無關(guān)的議題借由環(huán)境公眾參與的管道展示出來，公眾參與便出現(xiàn)了“污名化”趨向，出于社會穩(wěn)定的需要，地方政府主觀上就可能排斥公眾參與。雖然各級政府確實建立了充分的信息公開機制，然而公眾仍有參與不足與各類聽證流于形式的負面體驗，即使通過環(huán)評的重大項目依然可能引發(fā)大規(guī)模的環(huán)境群體性事件，其中最令研究者無奈的是，環(huán)境群體性事件往往裹挾著其他諸如征地拆遷、勞資糾紛、個人訴訟等各種利益訴求，而環(huán)保最終以正當(dāng)性充當(dāng)了各種利益訴求的集中爆發(fā)點。由此，由于環(huán)保部門掌握了針對建設(shè)項目為數(shù)不多的預(yù)防性否決權(quán)，本應(yīng)單純的環(huán)保議題被復(fù)雜化，本應(yīng)由政府其他部門承擔(dān)的社會訴求被環(huán)保部門獨自承受。

三、回歸與平衡：環(huán)境影響評價否決權(quán)的改革進路

“法律是特定民族的歷史、文化、社會的價值與一般意識形態(tài)與觀念的集中體現(xiàn)。任何兩個國家的法律制度都不可能完全一樣?！睋Q句話說，沒有無須本土化改造即可移植成功的制度，然而本土化進程的成敗根源卻在于制度關(guān)涉各方利益衡量的平衡問題。為此，權(quán)利與權(quán)力作為工具在各端利益與價值存在沖突時便具備其設(shè)置的必要性，反過來，當(dāng)這種必要性消失時，權(quán)利（力）自然也會消失。

通過正當(dāng)程序?qū)?quán)利與權(quán)力予以配置進而實現(xiàn)利益平衡，是達至制度移植本土化成功的關(guān)鍵。這種平衡不僅表現(xiàn)為行政機關(guān)自身的權(quán)責(zé)平衡，也表現(xiàn)為行政機關(guān)與相對人之間的權(quán)責(zé)平衡，還表現(xiàn)為相對人自身的權(quán)責(zé)平衡。具體到環(huán)評否決權(quán)的改革路徑面向上，在行政機關(guān)自身的權(quán)責(zé)平衡層面，應(yīng)當(dāng)重新配置環(huán)評否決權(quán)以增進權(quán)力分配科學(xué)性，提純環(huán)保部門職責(zé)，增進爭議處理有效性；在行政機關(guān)與相對人間的權(quán)責(zé)平衡層面，應(yīng)當(dāng)以獨立審查為手段增進權(quán)力運行的公正性；在相對人自身的權(quán)責(zé)平衡層面，應(yīng)通過以公眾良序參與為監(jiān)督增進權(quán)力行使的正當(dāng)性。

（一）確權(quán)：以否決權(quán)重置為中心的改造

1.建設(shè)項目分類管理

首先，《環(huán)境影響評價法》根據(jù)建設(shè)項目造成的不同環(huán)境影響程度，分別要求填寫《環(huán)境影響登記表》、《環(huán)境影響報告表》或編制《環(huán)境影響報告書》。在兼顧行政效率與經(jīng)濟效益的考量下，對于不造成環(huán)境污染或造成輕微污染的環(huán)境成本低而只須填寫《環(huán)境影響登記表》、《環(huán)境影響報告表》的建設(shè)項目，可以歸為I類建設(shè)項目從而通過快速的相關(guān)行政審批，直接由環(huán)保部門依照現(xiàn)行規(guī)定完成審批即可，此時，否決權(quán)仍歸于環(huán)保部門。其次，對于可能造成重大環(huán)境影響而須制作《環(huán)境影響報告書》的建設(shè)項目，可以歸為Ⅱ類建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)由最終決策機構(gòu)享有環(huán)評否決權(quán)，環(huán)保部門在環(huán)評活動中的身份轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策咨詢者。最后，加強環(huán)保部門對環(huán)評項目的執(zhí)行監(jiān)督，查處拆分項目規(guī)避環(huán)評的行為，對于此類行為，應(yīng)當(dāng)裁決所有拆分項目的環(huán)評結(jié)論以及整體項目的行政許可均無效，由建設(shè)單位重新履行環(huán)境影響評價手續(xù)。

2.明確Ⅱ類項目決策機構(gòu)

美國為加強對建設(shè)項目的環(huán)評力度，設(shè)立了國家環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）并使其高于聯(lián)邦各其他部委。在我國政府序列內(nèi)，應(yīng)無必要設(shè)立針對Ⅱ類建設(shè)項目的從中央到地方各級高于政府各部門的所謂的“委員會”，這是因為，根據(jù)我國國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和地方經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，不同建設(shè)項目的決策程序存在不同。就項目決策機構(gòu)而言，應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)由政府或黨委擔(dān)任或由建設(shè)項目的業(yè)務(wù)主管部門擔(dān)任。在實施民主集中制的政府決策框架內(nèi)，中央一級的國務(wù)院常務(wù)會議與地方各級的黨委常委會或政府辦公會足以憑其較高的政治位階作出令各政府部門信服的行政決定。為此，Ⅱ類項目決策機構(gòu)可以明確為中央和地方政府，而非各級政府直屬部門。

由此完成環(huán)評否決權(quán)配置，一是使環(huán)境影響評價制度在兼顧中國特色的情況下回歸其本來面貌；二是可以實現(xiàn)Ⅱ類項目的決策責(zé)任與環(huán)境責(zé)任相統(tǒng)一，避免消極行政的發(fā)生；三是在發(fā)生司法救濟的時候，環(huán)境影響評價可以作為建設(shè)項目行政許可的一部分而被納人司法審查當(dāng)中。

（二）分責(zé)：通過層次化權(quán)責(zé)劃分來純化環(huán)境議題

決策主體之統(tǒng)治力量的合法性往往來自現(xiàn)代政治價值的引導(dǎo)、政治文化的培養(yǎng)、政治制度的建設(shè)等實質(zhì)行動。如果執(zhí)政者反其道而行之，公民會對當(dāng)局獲取執(zhí)政權(quán)力的正當(dāng)宣稱、政府體制的真理宣稱以及思想政治宣傳的真誠宣稱產(chǎn)生質(zhì)疑、抵制乃至反對。當(dāng)環(huán)境部門作為行政機關(guān)（政府）的代表出現(xiàn)時，環(huán)境議題猶如一個社會矛盾宣泄的閘門，環(huán)境正當(dāng)利益的訴求被勞資、拆遷、征地等其他訴求裹挾而涌出也就不足為奇，而僅具有環(huán)保職能的行政部門卻無力處理所有問題。為此，應(yīng)利用行政權(quán)力分權(quán)分層的方法科學(xué)厘清行政機關(guān)行政分權(quán)后不同層次上以及不同職能部門間的權(quán)力劃分差異，建立不同的訴求解決渠道，民政的議題歸民政部門，建設(shè)的議題歸建設(shè)部門，環(huán)保的議題歸環(huán)保部門。

在這樣的權(quán)力配置背景下，區(qū)別對待不同級別的建設(shè)項目，將環(huán)保部門的責(zé)任區(qū)別為建設(shè)項目否決責(zé)任與建設(shè)項目咨詢建議責(zé)任。在建設(shè)項目否決責(zé)任中，需要承擔(dān)起對建設(shè)項目的環(huán)境風(fēng)險及其造成的環(huán)境破壞后果的所有經(jīng)濟、政治與社會責(zé)任。在建設(shè)項目咨詢建議責(zé)任中，要求環(huán)保部門承擔(dān)起對行政機關(guān)提供科學(xué)評估報告以及客觀無保留地對公眾公開項目環(huán)評結(jié)論的評估責(zé)任。

（三）護權(quán)：以建立獨立審查為手段的否決權(quán)改造

在明確否決權(quán)責(zé)配置的情況下，一個獨立的第三方審查機制為決策機構(gòu)科學(xué)決策提供了可能。為此，在每一個Ⅱ類項目審查時，組織專門的“環(huán)境影響評價咨詢委員會”就顯得十分必要。首先，在地位上，該組織由環(huán)保部門召集，但獨立于任何一個政府部門，不受任何行政機構(gòu)干擾。其次，在內(nèi)部設(shè)立雙向?qū)彶闄C制，即分由兩部分不同的審查人員分別從建設(shè)項目的正面和負面專注分析某一面向上的環(huán)境評價，然后客觀地將建設(shè)項目的雙向分析如實呈交決策機構(gòu)參閱，并無保留地向社會公眾公開。再次，在審查人員構(gòu)成上，可以基于“三三制”原則分配審查組成人員，即1/3的行業(yè)專家、1/3的跨領(lǐng)域?qū)＜摇?/3的利益相關(guān)市民代表。通過制定科學(xué)的人員遴選機制，防止評審組成人員存在瑕疵，從而影響制度實效。

（四）限權(quán)：以公眾參與為中心的否決權(quán)改造

多年以來，公眾參與的研究與制度設(shè)計層出不窮，相應(yīng)地，政府信息公開、公民參與機制的發(fā)展也進人了一個新的歷史時期，與此形成鮮明對比的是，環(huán)境群體性事件的發(fā)生頻率不降反升，其根源仍在于權(quán)力部門對待公眾參與的懷疑態(tài)度。首先，隨著環(huán)評否決權(quán)的重構(gòu)，環(huán)保部門被解放出來，同“環(huán)境市民社會”站在了同一戰(zhàn)線上，環(huán)境議題的社會化是值得期待的。其次，否決權(quán)的后移有效過濾了公眾全程參與中不應(yīng)當(dāng)存在的復(fù)雜利益矛盾，民眾的其他訴求也不會堆積在環(huán)評程序處而找不到出路，反而會在建設(shè)項目進入最終決策程序時得到通盤解決。

誠然，單純權(quán)力再分配并不能一勞永逸地解決一個制度所存在的所有問題，政府與公眾的協(xié)作治理是環(huán)評否決權(quán)的重要一環(huán)，需要環(huán)評意見的如實及時公開以及民眾回應(yīng)時通達的訴愿上達空間作保障。作為轉(zhuǎn)移環(huán)評否決權(quán)的環(huán)保部門，亦不能因此而有所懈怠，而應(yīng)當(dāng)致力于對環(huán)評報告執(zhí)行程度的監(jiān)督檢查，以及對環(huán)境違法行為予以嚴(yán)厲制裁。同時，黨的十八屆四中全會提出了建立跨行政區(qū)域法院以及巡回法院的嘗試，黨的十八屆五中全會提出了建立省級以下環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測部門垂直管理等環(huán)境政策，都足以為環(huán)境影響評價活動得到客觀中立的司法救濟和行政監(jiān)督提供可能。