國有資產(chǎn)管理體制：改革、完善與優(yōu)化

何玉長　史玉

【摘要】隨著市場經(jīng)濟改革的推進’我國國有資產(chǎn)管理行業(yè)管理退出、資產(chǎn)管理興起。歷經(jīng)曲折發(fā)展，兩級國資監(jiān)管委模式基本理順了國資管理體制。然而，國有資產(chǎn)管理偏離市場經(jīng)濟的現(xiàn)象也吋有出現(xiàn)。如國資監(jiān)管委權利集中造成新的政資不分：國有企業(yè)公益功能削弱和壟斷出現(xiàn)；國資監(jiān)督機制弱化和國有資產(chǎn)流失等。國有資產(chǎn)管理跟進市場經(jīng)濟，要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。國有資產(chǎn)保值增值是市場經(jīng)濟客觀要求：作為生產(chǎn)要素的國有資產(chǎn)要通過市場機制來配置：要合理布局國有資產(chǎn)進入領域：國有資產(chǎn)在市場運行中應有進有退。國有資產(chǎn)管理跟進市場經(jīng)濟，要遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律：國有資產(chǎn)管理要遵循企業(yè)自主決策規(guī)律；遵循現(xiàn)代企業(yè)治理和市場選任經(jīng)理人規(guī)律。

【關鍵詞】國有資產(chǎn)管理 國有企業(yè)改革 市場經(jīng)濟

【中圖分類號】F279.2 【文獻標識碼】A

【DOI】【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.003

國有企業(yè)改革是我國市場經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)，市場經(jīng)濟改革的成敗與否，最終取決于國有企業(yè)改革是否到位。多年來市場導向下的國有企業(yè)改革，總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，

國有企業(yè)改革取得了重大的制度突破和經(jīng)濟效率，國有經(jīng)濟為中國經(jīng)濟持續(xù)增長發(fā)揮了主導作用。然而，國有資產(chǎn)管理體制改革卻不順利，國資監(jiān)管機構體制的反復，時而偏離市場經(jīng)濟軌道，從而影響了國有資本效率的發(fā)揮。當前深化我國國有企業(yè)改革，就是要抓住執(zhí)“牛耳”的國有資產(chǎn)管理體制改革，完善與市場經(jīng)濟相適應的國有資產(chǎn)管理體制，從而增強國有經(jīng)濟實力和國有企業(yè)競爭力。

國有企業(yè)走向市場要求國資管理體制變革

我國國有資產(chǎn)是全民所有的公共資產(chǎn)，由國家代表全民行使財產(chǎn)所有權。國有資產(chǎn)是國民經(jīng)濟的強大物質基礎。經(jīng)營性國有資產(chǎn)由國有企業(yè)來運營，是國有企業(yè)的基本生產(chǎn)要素；非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是社會公益事業(yè)和公共管理的物質基礎。從新中國國民經(jīng)濟體系建立以來，國有資產(chǎn)規(guī)模逐漸壯大，尤其是改革以來國有資產(chǎn)規(guī)模迅猛增長。1990年代，我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)約9萬億元，分布在當時的17萬戶國有企業(yè)中。此后，國有資產(chǎn)每年按15%左右的速度遞增，至2015年10月，15萬戶國有企業(yè)總資產(chǎn)達到117.347萬億元，其中中央企業(yè)資產(chǎn)63.32萬億元，地方國企資產(chǎn)54.02萬億元。與國有企業(yè)相關的國有資產(chǎn)管理經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩個重大歷史時期。

第一個五年計劃期間，隨著社會主義改造的完成，我國社會主義基本經(jīng)濟制度建立。與此同時，國民經(jīng)濟計劃管理體制按照“蘇聯(lián)模式”得以確立。1953、1984年，我國計劃經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制特征表現(xiàn)為：國有資產(chǎn)的行業(yè)管理；行政管理與資產(chǎn)管理相融合；國有資產(chǎn)管理的“條塊”分割（按行業(yè)系統(tǒng)管理的“條條”和按區(qū)域行政管理的“塊塊”）。1980年代開始的國有企業(yè)改革只局限于放權讓利的分配關系的調整，國有企業(yè)改革的主要形式是承包經(jīng)營責任制、租賃經(jīng)營責任制和資產(chǎn)經(jīng)營責任制，國有資產(chǎn)的行業(yè)管理、政企不分、政資融合依然故我，未能突破計劃經(jīng)濟體制的束縛。

1990年代的社會主義市場經(jīng)濟體制改革，將市場經(jīng)濟微觀主體的國有企業(yè)推向市場。國有企業(yè)要成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，必然選擇現(xiàn)代企業(yè)制度的公司制改革。公司制改革要求突破政企不分、以行政方式管理國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的傳統(tǒng)體制，企業(yè)脫離主管部門的行政管理，由此倒逼國有資產(chǎn)管理體制改革。國有資產(chǎn)管理機構必須獨立出來，代表國家行使出資者所有權；國有企業(yè)構建法人治理結構，企業(yè)以法人的形式與國家保持資產(chǎn)管理關系。走向市場的國有企業(yè)實行公司制改革，以“明晰產(chǎn)權”為突破口，要求出資者所有權與法人財產(chǎn)權相分離，明確出資者和企業(yè)的權責利。一方面，國資管理機構作為國有產(chǎn)權代表行使出資者所有權，國有出資人實際是企業(yè)股東，出資人行使股東會權益。國有資產(chǎn)管理落實為對國有企業(yè)的重大決策、選擇經(jīng)營者和資產(chǎn)受益三大權利。另一方面，公司作為獨立法人機構行使法人財產(chǎn)權，國有企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體和具有民事責任和民事義務的獨立法人。國有企業(yè)不再是政府行政機關的附屬物，排除了政府機關的行政干擾。政府和企業(yè)由行政隸屬關系轉變?yōu)楫a(chǎn)權關系，國有出資人以資產(chǎn)管理為聯(lián)系紐帶，行政管理和資產(chǎn)管理相分離，由此破解“政企不分”的難題。

國有資產(chǎn)管理在市場經(jīng)濟中探索與偏離

國有企業(yè)改革以來，隨著市場經(jīng)濟的進程，我國國有資產(chǎn)管理體制改革在探索中前行，歷經(jīng)不同模式國資管理機構的設立、撤并和重建，也走過偏離市場經(jīng)濟的彎路，期間經(jīng)驗和教訓并存。

第一階段是1984～1993年，國有資產(chǎn)管理體制孕育期。這一時期，國有資產(chǎn)管理體制未觸動原有的行政管理體制，行政管理與資產(chǎn)管理“剪不斷理還亂”。但這一時期畢竟在孕育國有資產(chǎn)管理體制改革，國有企業(yè)投資已由原來的國家完全撥款改為銀行信貸，財政部下屬國有資產(chǎn)管理局也正式掛牌。但此時的國資局只是行使國有資產(chǎn)登記、理清國有資產(chǎn)家底等職能，國有資產(chǎn)實際控制在主管國有企業(yè)的行政部門手中。以承包制為主要形式的國有企業(yè)改革雖然推開，但國有資產(chǎn)管理體制的行政管理方式?jīng)]有改變。這一時期國資管理局只是國有經(jīng)濟的“大賬房”，地方政府未設立國資局。

第二階段是1993～1998年，國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)建期。1992年中共“十四大”確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，1993年十四屆三中全會推出了《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，強調國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制的主要特征是產(chǎn)權關系明晰，“企業(yè)中的國有資產(chǎn)所有權屬于國家，企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體”。企業(yè)以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產(chǎn)保值增值的責任。出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權益，即資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權利。產(chǎn)權明晰破解了政企不分的難題。

根據(jù)市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，國有資產(chǎn)管理體制改革真正開啟?！稕Q定》提出“對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑”。這一時期，中央和?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）兩級政府設立了國有資產(chǎn)管理局，專司國有資產(chǎn)管理。國務院授權國資局統(tǒng)一對國有企業(yè)行使出資者所有權；選派和組建董事會進入企業(yè)決策層；派出監(jiān)事會對企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值實行監(jiān)督。此時的國資局作為財政部的副部級機構的職能逐漸充實起來。地方省級國資局作為財政廳的副廳級機構也普遍建立。國資局通過授權經(jīng)營公司和投資經(jīng)營公司等中介，將出資者所有權延伸到各個國有企業(yè)。此時，行業(yè)行政主管部門基本撤銷，代之以行業(yè)協(xié)會行使行業(yè)標準和行業(yè)服務職能。部分機構歸并到經(jīng)貿委的二級局?？傊袠I(yè)管理退出，國資管理興起。

與國有資產(chǎn)管理一般模式不同的是上海模式。其特點一是成立市政府直屬的國資委，由市領導掛帥，由國資辦、財政局、經(jīng)貿委、人事局、黨委組織部等部門負責人組成，由市政府授權行使國有資產(chǎn)管理權。二是國資委通過國資辦對投資經(jīng)營公司和授權經(jīng)營公司進行產(chǎn)權管理，再通過該中介對國有企業(yè)進行產(chǎn)權管理。三個層次的國資管理以產(chǎn)權管理為主線，國有資產(chǎn)保值增值為目標，確保企業(yè)自主和促進經(jīng)營效率。三是形成國有資產(chǎn)運行、管理和監(jiān)督為一體的完整體系，明確國資委、中介機構和國有企業(yè)的國資監(jiān)控和運行職能。區(qū)縣普遍設立國資委，國資管理延伸到區(qū)縣。與此相似的還有深圳的國有資產(chǎn)管理模式。

這一時期的國資管理取代行業(yè)的行政管理，國有企業(yè)失去了行政主管“婆婆”的束縛，開始走向市場?，F(xiàn)代企業(yè)制度改革從1993年開始試點，到1997年全面推廣，改革成效突出。然而，由于受到國有經(jīng)濟不合理布局的制約、市場轉型和全球產(chǎn)業(yè)升級的挑戰(zhàn)，1990年代國有經(jīng)濟運行效率并不理想，但卻為后來的國企改革以及“三年脫困”奠定了基礎。

第三階段是1998～2003年，國有資產(chǎn)管理體制波折期。1998年，新一屆政府推行國務院機構改革，將國有資產(chǎn)管理局撤銷，其職能分別劃為國有資產(chǎn)價值管理在財政部，國有資產(chǎn)實物管理在經(jīng)貿委。適逢國企改革三年脫困期，我國產(chǎn)業(yè)結構調整與國企改革并進，國企虧損得到遏止，總體經(jīng)濟效益提升。但也出現(xiàn)國有資產(chǎn)管理缺位現(xiàn)象，尤其是出現(xiàn)國資管理“五龍治水”的局面，即計委管計劃立項，財政部管資產(chǎn)登記與處置，經(jīng)貿委管實物資產(chǎn)，勞動與社保部門管勞動與工資，組織人事部門和大型企業(yè)工委管經(jīng)營者任免。出現(xiàn)管人、管事與管資產(chǎn)脫節(jié)，責權利相脫節(jié)，省級國資委與中央國資管理不銜接，國資管理整體功能削弱。

第四階段是2003以來，國有資產(chǎn)管理體制改革深化期。中共十六大提出“國有資產(chǎn)分級行使出資者所有權”的思路，接下來新一屆政府機構改革，成立了國務院直屬的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，各省（直轄市、自治區(qū)）也普遍設立國資監(jiān)督委。這一改革主要特點，一是國資委直接對政府負責，代表國家行使出資所有權，極大提升了國有資產(chǎn)監(jiān)管的權能；二是將國有資產(chǎn)監(jiān)督職能上升到首要職能；三是作為特設監(jiān)管機構避免了行政管理的弊端，中央和省級國資委亦無隸屬關系，各自監(jiān)管相關企業(yè)的國有資產(chǎn)?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權。國務院和地方政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權益?！迸c國有資產(chǎn)管理相配套的是國有經(jīng)濟布局調整，部分大型和特大型國有企業(yè)劃歸國家國資委監(jiān)管，其他歸地方國資委監(jiān)管。

兩級國資監(jiān)管委的設立基本理順了國資管理體制，但國資管理體制偏離市場經(jīng)濟的現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)。一是國資監(jiān)管委權利過于集中。管人管事管物統(tǒng)一于國資監(jiān)管委手中，形成新一輪政資不分。二是國有企業(yè)定位不準和分類模糊。商業(yè)性國有企業(yè)與公益性國有企業(yè)未明確劃分，企業(yè)經(jīng)營目標也難以清晰。一些公益性國有企業(yè)一味追求經(jīng)濟效益而失去公益的功能，從而降低社會效益。有些企業(yè)利用公益性質所賦予的行業(yè)特權發(fā)展成為行業(yè)壟斷。還有部分國有企業(yè)市場主體地位尚未真正確立。三是國有企業(yè)經(jīng)營者官員化。企業(yè)經(jīng)營者行政級別進一步強化，企業(yè)經(jīng)營者和行政官員的互相轉換司空見慣，探索中的職業(yè)經(jīng)理人制度就此終止。四是國有企業(yè)壟斷和不公平競爭。國有經(jīng)濟戰(zhàn)略重組后，保留下來的大型和特大型企業(yè)形成了國有壟斷經(jīng)營。五是國企監(jiān)督機制弱化。大型國企監(jiān)事成為行政官員的二線崗位和經(jīng)濟補償，獨立董事制度流于形式，獨立董事“不獨”又“不懂”現(xiàn)象突出。“不獨”是指獨立董事多為經(jīng)營者的關系人，正因為是關系人，難免濫竿充數(shù)，“不懂”裝懂。企業(yè)監(jiān)督機制弱化導致企業(yè)腐敗、內部人控制。六是國有企業(yè)股改的非市場化和國有資產(chǎn)的流失。夏榮靜等人總結了國有資產(chǎn)管理六大問題：國有資產(chǎn)管理比較混亂；國資委職能定位尚不明晰；缺乏對國資委的有效監(jiān)督；國有資本的真實運營效率和回報率低下；國有經(jīng)濟布局不合理；出資人制度和管理層選拔機制不完善。筆者以為，這六大問題也反映了我國國資管理偏離市場經(jīng)濟的狀況。

國資管理體制改革要跟進市場經(jīng)濟

我國國有企業(yè)走向市場經(jīng)濟以來，為我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長發(fā)揮了主體作用。在全球經(jīng)濟后危機時代，國有經(jīng)濟面臨經(jīng)濟下行和產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟運行質量和效益出現(xiàn)滑坡。2015年1至10月，國有企業(yè)營業(yè)總收入367904.8億元，同比下降6.3%。中央企業(yè)221340.5億元，同比下降8.2%。地方國有企業(yè)146564.3億元，同比下降3.3%。國有企業(yè)利潤總額18806.6億元，同比下降9.8%。中央企業(yè)13530.7億元，同比下降11.3%。地方國有企業(yè)5275.9億元，同比下降6%。國有企業(yè)應交稅金31174.9億元，同比增長0.8%。中央企業(yè)24341億元，同比增長1.2%。地方國有企業(yè)6833.9億元，同比下降0.9%。

鑒于我國國有資產(chǎn)管理和國有資產(chǎn)運行的諸多問題。當前要適應市場經(jīng)濟要求改革國有資產(chǎn)管理體制，促進企業(yè)活力和核心競爭力的提升。中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》要求“國有企業(yè)改革要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律”。同樣，市場經(jīng)濟條件下的國有資產(chǎn)管理也要遵循經(jīng)濟規(guī)。

一方面，國有資產(chǎn)管理要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。首先，國有資產(chǎn)保值增值是國有資產(chǎn)管理的首要目標。也是市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求。國有資產(chǎn)管理是資產(chǎn)管理而不是行政管理，管人管事管資產(chǎn)，從根本上要落實到管資產(chǎn)上來。資產(chǎn)受益是市場經(jīng)濟規(guī)律的必然要求，國有資產(chǎn)作為國有經(jīng)濟的生產(chǎn)要素，也要追求經(jīng)濟效益。尤其是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，國有資本的效益目標主要體現(xiàn)在國有資產(chǎn)的保值增值。其次，在不影響國有資產(chǎn)履行社會公益事業(yè)職能的前提下，國有資產(chǎn)要追求總體資產(chǎn)運行效率，就需要合理布局國有資產(chǎn)進入領域。國有企業(yè)進入公益性行業(yè)是其自身功能的需要，但也要適當吸收其他股權，使之形成制衡機制和產(chǎn)生國有資本放大作用。國有企業(yè)進入商業(yè)性行業(yè)，要堅持國計民生的領域，具有經(jīng)濟效益的行業(yè)。同時在產(chǎn)權配置形式上，主要可采用國有控股、國有參股等形式。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，促進國有企業(yè)轉換經(jīng)營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。第三，國有資產(chǎn)作為生產(chǎn)要素，要通過市場機制來配置。國有資產(chǎn)要依據(jù)市場機制、供求機制和競爭機制的作用，按市場信號來優(yōu)化配置生產(chǎn)要素。在市場機制作用下，國有資產(chǎn)在市場運行中也應有進有退，尤其是商業(yè)類國有企業(yè).更要采用靈活的投資經(jīng)營機制；國有資本在商業(yè)類行業(yè)和企業(yè)布局上合理布局，不追求占有市場，而追求效益。

另一方面，國有資產(chǎn)管理要遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律。首先，國有資產(chǎn)管理要遵循企業(yè)自主決策規(guī)律。國有資產(chǎn)的運行主體——國有企業(yè)要遵循市場規(guī)律，自主經(jīng)營和自主決策，與其他市場主體平等競爭。國有資產(chǎn)管理體制改革服務于國有企業(yè)改革，堅持政企分開、政資分開、所有權和經(jīng)營權分離，權利、義務、責任相統(tǒng)一，激勵機制與約束機制相結合，國有企業(yè)作為獨立法人，在市場經(jīng)濟中自主經(jīng)營和自負盈虧。國有資產(chǎn)管理只能通過產(chǎn)權管理實施出資者權利、體現(xiàn)出資者意志，而不能干預企業(yè)經(jīng)營。其次，國有資產(chǎn)管理要遵循現(xiàn)代企業(yè)治理規(guī)律。以股份制為主要形式的現(xiàn)代企業(yè)制度，其特點是股權分散、治理結構、有限責任和風險分攤。在企業(yè)治理結構中，股東會行使出資者所有權，決策企業(yè)重大事項、資產(chǎn)受益和選擇經(jīng)營者。國有獨資企業(yè)出資者代表由國資監(jiān)管委派出，國有控股企業(yè)由國資監(jiān)管委派出代表與其他股東組成股東會。董事會行使法人財產(chǎn)權，實施企業(yè)經(jīng)營決策；經(jīng)理人行使法人代理權，對企業(yè)進行經(jīng)營管理；監(jiān)事會行使出資者監(jiān)督權，保障出資者權益。第三，國有資產(chǎn)管理要遵循市場選任經(jīng)理人規(guī)律。公司制企業(yè)經(jīng)營者選聘需要有逐步成熟的職業(yè)經(jīng)理人市場，企業(yè)經(jīng)營者不應是長官意志產(chǎn)生。企業(yè)經(jīng)營者通過職業(yè)經(jīng)理人市場選擇；國有企業(yè)經(jīng)營者與行政體制剝離；職業(yè)經(jīng)理人年薪制市場決定；企業(yè)高管年薪與職工收入拉開合理差距。

國有資產(chǎn)管理遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，為促進國有經(jīng)濟主導競爭力和提高國有資本保值增值效率。當前要重點解決國有資產(chǎn)監(jiān)管不到位、困擾國有資本運行效率的一些問題。因此，國有資產(chǎn)管理首先要加強市場法制保障。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，國有資本的市場運行要依法而行，國有資產(chǎn)監(jiān)管也要依法而行。確立國家出資者和企業(yè)法人的法律關系，以及各自的法律主體地位。加強企業(yè)內部監(jiān)督和引入外部監(jiān)督。其次，要切實防止國有資產(chǎn)流失。在國有資產(chǎn)重組和國有股權配置過程中，要按市場競價原則處置，禁止低價賤賣國有股份和配送經(jīng)營者股份。在混合所有制改革中，要防止國有資產(chǎn)流失。要防止高管親屬從經(jīng)營與國有企業(yè)關聯(lián)業(yè)務中攫取國有企業(yè)利益。第三，要治理內部人控制。完善公司治理結構是克服內部人控制的主要途徑，要嚴格執(zhí)行公司法和公司章程，發(fā)揮股東會重大事務決策作用，維護出資者權益，完善董事會集體決策機制，避免董事長專權。涉及到職工利益和出資者利益的領域，要通過合法程序決策。當前深化市場經(jīng)濟體制改革和國有企業(yè)改革，需進一步完善國有資產(chǎn)管理體制，強化資產(chǎn)監(jiān)督功能，加強經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管，實施商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的分類改革，提高國有資產(chǎn)管理效率，促進國有資產(chǎn)保值增值。

責編/凌肖漢