現(xiàn)代公司治理變革與國企制度創(chuàng)新

余菁

【摘要】現(xiàn)代公司治理盡管被人們視為極為重要’卻沒有放之四海皆準的實踐原則。在全球范圍內(nèi)，公司治理實踐同時呈現(xiàn)出了制度趨同化和差異化的趨勢，致使人們很難在不同的治理制度安排之間做出明確的利弊權(quán)衡和偏好選擇。國有企業(yè)將建立和完善公司治理作為實踐方向，但國有企業(yè)公司治理問題比私人公司治理問題更加復(fù)雜。中國需要貼合國情的公司治理之道’國有企業(yè)應(yīng)通過正確看待公司和國有企業(yè)作為經(jīng)濟組織制度的社會性質(zhì)，積極探索多類型和多層次的國有企業(yè)制度，努力構(gòu)建界定清晰且運行成本可控的政企關(guān)系，積極探索和創(chuàng)新適合自身國情的現(xiàn)代企業(yè)制度。

【關(guān)鍵詞】公司治理 國有企業(yè) 制度創(chuàng)新 政企關(guān)系 國企改革

【中圖分類號】F276.6 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.002

現(xiàn)代公司治理體制的興起與繁榮

談?wù)摗艾F(xiàn)代公司治理”這個主題時，人們首先想到的是伯利（AdolfBerle）和米恩斯（Gardiner Means）在1932年定義的美國的現(xiàn)代公司治理體制?，F(xiàn)代公司治理體制有兩個基本特征：第一，公司“屬于”股東，或者在更為廣泛的意義上屬于公司股票持有者，公司股東的利益是公司經(jīng)營目標中唯一被承認的利益；第二，伴隨著公司股權(quán)所有者人數(shù)的增加，出現(xiàn)了所有權(quán)與控制權(quán)的實質(zhì)性分離，管理層從高度分散的股東手中獲取了公司的控制權(quán)。與古典公司相比，現(xiàn)代公司的本質(zhì)是在保留股東的一定所有權(quán)的前提下，推動公司控制權(quán)向管理層手中轉(zhuǎn)移的一種企業(yè)制度安排?！爆F(xiàn)代公司治理體制的有效運行，其隱含的一個基本假設(shè)是，管理層會更明智、更專業(yè)和更敬業(yè)地運營公司資本，從而更好地保障公司股東利益。

為確保管理層能夠為公司股東服務(wù)，現(xiàn)代公司一直在積極探索完善董事會、經(jīng)理薪酬、專業(yè)委員會等方面的制度安排。不過，直到20世紀80年代之前，人們在解讀現(xiàn)代社會經(jīng)濟生活時，還沒有形成將公司績效或市場經(jīng)濟發(fā)展與“公司治理”這一概念聯(lián)系在一起的思維習(xí)慣，也沒有捋相關(guān)實踐系統(tǒng)性地統(tǒng)合在“公司治理”的名義之下。1984年，被英國公司治理準則的制訂者卡德伯利（Adrian Cadbury）爵士尊稱為“公司治理之父”的特里克（Robert Tricker）率先將公司的“治理”問題與“管理”問題區(qū)分開來，他指出，公司管理的任務(wù)是負責(zé)公司運營，公司治理的任務(wù)是確保公司在正確方向上運營良好，公司管理好比于劃船，而公司治理好比于掌舵。特里克認為，20世紀是公司管理的世紀，21世紀將是公司治理的世紀。

在20世紀的最后十年中，公司治理的重要性，迅速為人們普遍接受。這一時期，相當數(shù)量的發(fā)展中國家和東歐轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家轉(zhuǎn)向了市場經(jīng)濟和公司制度，這在很大程度上對公司治理在全球范圍內(nèi)的興起和傳播起到了推波助瀾的作用。越來越多的人認同于這樣的觀點，那就是：好的公司治理體制，既能夠有效確保公司的投資回報水平，又能夠有力地促進一個國家的經(jīng)濟增長。在短短的二三十年時間里，公司治理日漸成為了經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、金融學(xué)等多個交叉學(xué)科領(lǐng)域中最受矚目的研究領(lǐng)域之一。人們熱衷于從公司治理的各種成功實踐中探尋公司治理的最佳準則，再將這些最佳準則向更廣泛的公司群體推廣應(yīng)用。以英美為代表的發(fā)達國家和以O(shè)ECD為代表的國際組織先后發(fā)布了有關(guān)公司治理的指引性制度文件，并不斷推陳出新，用以引導(dǎo)和帶動公司治理水平的整體提升。

在一段時間里，從美國模式的經(jīng)驗中得出的“從古典公司向現(xiàn)代公司轉(zhuǎn)變”這一趨勢，被認為是全球公司治理體制演進的共同方向。美國的強大經(jīng)濟實力和競爭力，使之在公司治理領(lǐng)域擁有了很強的話語權(quán)和影響力，美國推出的各種公司治理原則或工具、方法，會比較迅速地在全球范圍內(nèi)得以傳播并為其他國家所爭先效仿。但是，不容忽視的是，無論美國的模式如何有說服力，世界各國仍有充滿多樣性的有旺盛生命力的和截然不同的公司治理體制并存。到目前為止，分散股權(quán)結(jié)構(gòu)以及相對脫離于股東的管理層控制，仍是以美國為主的區(qū)域性的公司治理現(xiàn)象，而未能夠成為全球適用的普遍模式。

從全球范圍來看，在公司治理實踐中，制度的趨同化和差異化趨勢始終在同時發(fā)揮作用。一方面，國際商業(yè)競爭加劇和資本在全球市場上的跨國流動，驅(qū)使著不同國家都按照最符合資本配置效率要求的方式來構(gòu)造本國的公司治理體制。很多國家不約而同地將董事會作為公司治理的核心，對董事會的獨立性和公司治理的透明度提出越來越高的要求，在這些問題上，不同國家的公司治理制度實踐呈現(xiàn)出明顯的趨同化和一致化特征。另一方面，盡管所有的公司治理體制都是在力圖經(jīng)濟理性地嘗試去解決普遍典型存在的企業(yè)利益相關(guān)主體間的控制與協(xié)調(diào)問題，然而，每個國家又都只是進化成了在這些問題的某一特定方面高度發(fā)展而另一方面都欠發(fā)展的體系，而且，并不容易判斷哪一種體制比另一種體制更有優(yōu)勢。即使是人們常常將其相提并論的“英美（Anglo-America）”體制，在實踐中，英國和美國公司治理在具體的治理理念與制度細節(jié)上，依然有諸多不容忽視的差異性。正是在制度化的雙元力量的驅(qū)動下，現(xiàn)代公司治理日益發(fā)達并加快朝著復(fù)雜制度體系的方向發(fā)展。對現(xiàn)代公司治理體制的反思

現(xiàn)代公司治理在日益發(fā)達并走向復(fù)雜制度體系的發(fā)展過程中，遇到了一個根本性的難題，那就是：現(xiàn)代公司治理是否真的至關(guān)重要？由于不同的公司治理體制在經(jīng)濟效率上難分高下，因此，人們不僅很難準確地去描述或界定所謂的至關(guān)重要的現(xiàn)代公司治理到底是什么，也常常難以在截然不同的治理制度安排之間做出明確的利弊權(quán)衡和偏好選擇——至少無法像被問到“到底更喜歡西紅柿，還是更喜歡黃瓜”那樣容易給出清晰的答案。研究者熱衷于研究政治、法制、產(chǎn)業(yè)或市場因素對一個國家或地區(qū)的公司治理體制所產(chǎn)生的決定性影響，但事實上，即使在完全相同的市場條件和政治、法制條件下，公司的治理制度安排仍然可以是五花八門的。在實踐中，充斥著大量的“好治理，壞結(jié)果”現(xiàn)象，這些現(xiàn)象也觸動了人們對現(xiàn)代公司治理體制的反思。

首先，人們很難回答，到底什么是現(xiàn)代治理的有效形式？一些曾經(jīng)聲譽甚佳且具有最規(guī)范的公司治理形式的大型公司亦難免于治理失敗的命運。從本世紀初美國的安然公司和世通公司、意大利的帕馬拉特公司，到近年來德國的大眾汽車公司、日本的奧林巴斯公司和東芝公司，這些大型公司的丑聞在反復(fù)提醒人們：任何的現(xiàn)代公司治理形式，都不必然保證公司成功。所謂的最佳的公司治理體制，也可能不過是海市蜃樓，可遇而難求。然而，上述結(jié)論是政策制訂者和實務(wù)工作者所不甘心于接受的。他們總是認為，某一公司治理體制之所以失敗，是因為它存在制度漏洞，因此，可以用像頒布薩班斯法案（sarbanes-oxley Act）這樣的“打補丁”的方式來彌補漏洞，不斷優(yōu)化和提高公司治理體制的可靠性。這種思維方式，致使形形色色的公司治理丑聞總是能夠進一步地推動公司治理實踐的繁榮，迫使其他公司不得不在公司治理這道“馬斯諾防線”上不斷增加新的制度資源與精力的投入。

其次，一些被奉為行之有效的公司治理原則，在環(huán)境變化的情況下，被證實會帶來適得其反和令人失望的后果。例如，為解決委托一代理關(guān)系中經(jīng)理人激勵不足的問題，很多公司推行了像股票期權(quán)這樣的強激勵的高管報酬制度，而后的實踐結(jié)果是，過高水平的高管薪酬，反而淪為了現(xiàn)代公司治理體制中難以治愈的一個頑疾。事實上。自2000～2003年的上一輪歐美公司治理危機過后，不少國家已經(jīng)加大了在公司治理領(lǐng)域的管制力度，針對高管薪酬、董事會、機構(gòu)投資者、信息披露、審計等方方面面的制度要求，層出不窮，但這些意在改善公司治理體制的努力，并沒有阻擋住2008年的國際金融危機的步伐。有實證研究表明，在危機條件下，像強激勵的薪酬政策、兩職分設(shè)這些曾經(jīng)備受推崇的公司治理安排，不但沒有提升，反而降低了公司的績效水平。究其原因，強激勵的薪酬政策或像強制分紅這樣意在保障公司股東回報水平的制度安排，可能刺激公司高管推行激進的經(jīng)營策略，致使公司暴露在高風(fēng)險環(huán)境里而遭受經(jīng)濟損失；而兩職分設(shè)或者是其他類似的意在保護股東權(quán)益安全的限定嚴格的繁文縟節(jié)式的制度安排，則削弱了公司經(jīng)理層及時和能動地應(yīng)對突發(fā)性因素的能力和意愿，從而導(dǎo)致了公司績效水平的降低。

最后，現(xiàn)代公司治理最受人詬病的缺陷是，它被視作為確保公司價值增值的關(guān)鍵性制度，但卻在事實上造成公司因過度關(guān)注和追逐短期性經(jīng)營目標而背棄或損害了長期性的公司價值的不良后果。這樣的現(xiàn)代公司治理體制培育和發(fā)展出了為數(shù)眾多的為股東和公司內(nèi)部人賺錢卻沒有真正創(chuàng)新創(chuàng)造能力的公司，它們埋下了經(jīng)濟危機的種子，產(chǎn)生了腐蝕和破壞一個國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的負面作用。拉讓尼克和奧蘇利文對美國公司治理的批判表明，追求股東價值可能會成為一種做衰企業(yè)——乃至整個經(jīng)濟的戰(zhàn)略，通過執(zhí)行“裁員加分紅、回購”的政策組合，美國公司股價穩(wěn)步上升，公司高管和投資者從中受益頗豐，但股票市場的走牛并沒有使資金流入產(chǎn)業(yè)部門，美國公司對未來生產(chǎn)性投資的能力不斷下降。數(shù)據(jù)顯示，英特爾公司在1998年為實行期權(quán)計劃而投入的股票回購資金相當于其當年研發(fā)支出的兩倍，同年，微軟公司股票回購支出與其內(nèi)部研發(fā)支出持平?？死沟偕–layton M.Christensen）和貝佛（Derek van Bever）在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表的文章也批判了由資本逐利性造成的“資本主義困境（capitalist’s dilemma）”，他們將美國經(jīng)濟體制及其公司治理體制比喻為一臺不堪負重和運轉(zhuǎn)失靈的老式機器設(shè)備。根據(jù)金融市場用以評價投資活動有效性的標準，公司往往會將資本要素擺在比勞動要素更重要的地位，公司更加熱衷于那些幾近于一本萬利的和減少工作機會的投機性“創(chuàng)新”活動，而不是能創(chuàng)造新的工作機會的和耗時耗力的、需要中長期持續(xù)堅持探索的真正的創(chuàng)新活動。從微觀層面看，今日的美國公司坐擁16萬億美元現(xiàn)金卻失去了投資能夠支撐未來經(jīng)濟增長的創(chuàng)新活動的能力。2014年，蘋果公司的營業(yè)收入為525億美元，卻在同期花費了四五百億美元去回購公司股票。從宏觀層面看，根據(jù)二戰(zhàn)后的經(jīng)驗，在周期性經(jīng)濟復(fù)蘇過程中，美國的就業(yè)水平通常會在GDP恢復(fù)正常水平后的6個月里恢復(fù)到正常水平。但自上世紀90年代以來，就業(yè)水平恢復(fù)的滯后期被大大拉長了。在1990年的衰退中，此滯后期被拉長為15個月；在2001年的衰退中，被進一步拉長為39個月；而在最近的衰退中，在GDP恢復(fù)到正常水平的40個月之后，美國的就業(yè)水平仍未恢復(fù)正常。

現(xiàn)代公司治理體制的變革

當我們同時面對現(xiàn)代公司治理實踐的繁榮氣象和反思熱潮，不由得思考：現(xiàn)代公司治理到底是什么？它真是幫助公司成長之物嗎？人們常說，好的公司治理，會幫助公司實現(xiàn)目標，不斷發(fā)展壯大；壞的公司治理，會致使公司走向衰敗。如果這種觀點是正確的，那么，假使公司治理體制能夠容忍一些“壞”公司的發(fā)展壯大，在此條件下，這種公司治理體制還稱得上是一種好的公司治理體制嗎？這個問題，看似尷尬或令人費解，但它卻揭示了現(xiàn)代公司治理的現(xiàn)實困境——現(xiàn)代公司治理體制在保障眾多的大公司、巨型公司組織擴張方面卓有成效，但是，現(xiàn)代公司治理體制無法保證，那些為社會所需要的好公司必然壯大，那些為社會所不能容忍的壞的公司行為必然衰敗。由于缺少針對公司行為的社會意義的過濾裝置，現(xiàn)代公司治理體制在審查公司行為的社會公平和正義性方面，表現(xiàn)得蒼白無力。為應(yīng)對實踐中面臨的諸多挑戰(zhàn)，現(xiàn)代公司治理體制正在沿著三個方向去尋求制度變革之道。

現(xiàn)代公司治理體制變革的第一個方向是推行漸進改良式的制度變革。在這個方向上，現(xiàn)代公司治理體制被視為一種總體有效的制度體系，因為它有效地支撐了整個20世紀的經(jīng)濟繁榮。受其制度慣性的支配，進一步的制度變革在很大程度上是漸進性的和局部性的，是對既有制度體系在實踐中暴露出來的具體不足的補充和完善。像股權(quán)激勵這類強激勵的薪酬制度，是針對公司高管因自身利益與股東利益分裂而導(dǎo)致激勵不足問題的對策性制度安排；當強激勵的薪酬制度暴露出致使公司行為短期化的缺陷后，有關(guān)制度設(shè)計又轉(zhuǎn)向了長期激勵性的制度安排。再比如，針對消極股東現(xiàn)象，就出現(xiàn)了針對機構(gòu)投資者的“積極股東主義”的對策安排；針對公司財務(wù)造假問題，則出現(xiàn)了保障上市公司財務(wù)報告真實性的302條款和加強公司內(nèi)控的404條款。還比如，針對公司董事會功能弱化的問題，出現(xiàn)了各種強調(diào)董事會的獨立性、多樣性和有效性的制度安排，最近又興起了強調(diào)發(fā)揮持不同意見者在董事會中作用的潮流。在現(xiàn)代公司治理領(lǐng)域，累積了眾多的遵循“服從或解釋”（comply-or-explain）規(guī)則的制度安排，這類漸進改良式的制度變革面臨的最大問題是，它們提供了支離破碎的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的解決方案，但由于這些應(yīng)對之舉缺乏系統(tǒng)性，因此，它們往往只起到隔靴搔癢的作用，或者是在解決某些方面問題的同時又觸發(fā)和加劇了其他方面的問題。

現(xiàn)代公司治理體制變革的第二個方向是嘗試從股東中心主義的現(xiàn)代公司治理體制轉(zhuǎn)向受利益相關(guān)者理論支配的現(xiàn)代公司治理體制。從理論上講，這意味著，公司不僅要考慮自己的和公司股東的商業(yè)目標，還要考慮關(guān)系到廣泛的利益相關(guān)者利益的社會目標。這種轉(zhuǎn)變的積極意義是顯而易見的，即：可以將企業(yè)社會責(zé)任的理念有機地融入現(xiàn)代公司治理體制，起到改良和優(yōu)化公司行為的效果，使公司能夠朝著承擔更多的責(zé)任的方向努力。盡管向關(guān)注利益相關(guān)者的公司治理體制轉(zhuǎn)變的討論已經(jīng)汗牛充棟了，而且，還有越來越多的大公司將發(fā)布企業(yè)社會責(zé)任報告看作與發(fā)布公司治理報告并重的事項，但事實上，現(xiàn)代公司治理與企業(yè)社會責(zé)任實踐的融合進展得既不順利，也不徹底。阻礙轉(zhuǎn)變的根本因素在于，在公司治理實踐中，各種說不清、道不明的社會責(zé)任，很容易給那些帶有私心雜念的公司高管留出濫用自由裁決權(quán)而導(dǎo)致偏離公司或公司股東實際利益的不良后果的行動空間。有時，利益相關(guān)者理論成為了管理層從股東那里爭奪對公司控制權(quán)的幌子。從全球?qū)嵺`看，與美國相比較，德日等國家建立了更加包容利益相關(guān)者利益的公司治理體制，但是，這些國家的公司治理體制亦在不同方面存在明顯的弊端和相應(yīng)的效率損失?；谝陨细鞣N原因，在實踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，如果公司一旦陷入到經(jīng)濟代價高昂的沖突與矛盾中，就隨時有可能重新退回到股東主導(dǎo)的公司治理體制。

現(xiàn)代公司治理體制變革的第三個方向是最富有挑戰(zhàn)性的，它要求導(dǎo)人情境化和整體化的思維。情境化，意味著要放棄對放之四海皆準的公司治理的實踐原則的追求，要轉(zhuǎn)向更加重視公司治理體系中林林總總的制度安排的復(fù)雜性、多樣性、互動過程和無數(shù)種演化的可能性。任何制度都有弊又有利，制度及制度參與者的復(fù)雜性決定了，只有在恰當?shù)膶嵺`情境中，制度的有利之處才能充分發(fā)揮。有關(guān)于現(xiàn)代公司治理的各種知識，能增進人們對實踐情境的理解，但我們始終需要警醒，看似平靜如海平面的實踐情境中時時可能暗藏礁石，使好制度導(dǎo)致那些出人意料的壞結(jié)果。

整體化，則意味著任何局部性的漸進改良式的制度創(chuàng)新，已經(jīng)無力修復(fù)現(xiàn)代公司治理的內(nèi)在的體系性缺陷，我們需要從根本上反思現(xiàn)代公司治理的目標和手段，重新探索現(xiàn)代公司治理的有效實施形式。首先，企業(yè)性質(zhì)發(fā)生著巨大的變化，資本的稀缺性在下降，無法用資本來準確計量的人力資本已經(jīng)成為了除物質(zhì)資本之外的現(xiàn)代公司價值的重要來源。當無生命資產(chǎn)的所有權(quán)不再是權(quán)力的主要源泉時，現(xiàn)代公司治理體制的目標和手段需要圍繞這一變化而變革。否則，在以資本為中心的股東至上的公司治理體制中，永遠無法真正培養(yǎng)出以人（利益相關(guān)者）為中心的治理結(jié)果。2015年末，美聯(lián)儲決定加息。在以往的歷史中，美聯(lián)儲的加息決定都是在經(jīng)濟通脹環(huán)境中作出的，其政策目標是擠掉過熱經(jīng)濟中的泡沫；而今，在全球經(jīng)濟普遍低迷情況下所作出的加息決定，它所針對的“衰退中的泡沫”實質(zhì)上是在全球范圍內(nèi)泛濫流淌的巨額資本堆積起來的泡沫。巨額資本堆積現(xiàn)象，已經(jīng)威脅到了全球經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定性，應(yīng)對當前形勢的挑戰(zhàn)，需要微觀企業(yè)制度層面的系統(tǒng)性變革。其次，企業(yè)組織的層級屬性正發(fā)生巨大的變化?，F(xiàn)代公司治理體制是基于20世紀大型公司組織的經(jīng)驗而形成并發(fā)展起來的，它將重心放在“金字塔頂層”及由此衍生出來的自上而下的管控關(guān)系上，這種治理架構(gòu)越來越難以適應(yīng)新技術(shù)條件下的組織管理與人力資源管理的新趨勢。最后，現(xiàn)代公司治理的有效制度變革，不僅要能適應(yīng)上述企業(yè)在要素結(jié)構(gòu)與組織架構(gòu)這兩方面的變化，還要能突破交易成本假說和委托代理理論的束縛，努力為企業(yè)中的健康有益的創(chuàng)新和創(chuàng)造性活動留出更大的空間。

國有企業(yè)的公司治理實踐

在20世紀80年代的市場化與自由化浪潮來臨之前，世界各國仍有大量國有企業(yè)保留了行政化的職能和運作機制。究其根源，為數(shù)不少的國有企業(yè)在歷史上曾經(jīng)是作為政府部門的一個組織機構(gòu)而被剝離出來的。比如，美國歷史最悠久的國有企業(yè)，其前身就是美國郵政局。在20世紀的最后十余年以及邁入21世紀初的這段時期，在全球的市場經(jīng)濟國家中，漸漸形成了國有企業(yè)應(yīng)效法私人公司，推進公司化、市場化和商業(yè)化改革，建立并不斷完善現(xiàn)代公司治理體制的觀念。支持這種觀念的依據(jù)是：和私有企業(yè)一樣，國有企業(yè)也是經(jīng)濟組織，其經(jīng)理人也在尋求最大化的目標函數(shù)，或者尋求一個比其他函數(shù)更有利于社會福利最大化的目標函數(shù)?，F(xiàn)代公司治理中的種種制度手段，能夠幫助私人公司組織在追求實現(xiàn)自身目標時，確保公司行為的透明度、規(guī)范性和有效性，它們同樣應(yīng)該適用于國有企業(yè)。

在將適用于私人企業(yè)的現(xiàn)代公司治理移植到國有企業(yè)身上的過程中，會遇到兩個理論難題。第一，國有企業(yè)是“無主”企業(yè)。國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)往往呈現(xiàn)為一種典型的高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，且時常是國有股東“一股獨大”甚至是完全由國有股東獨資的公司。作為公司治理的委托代理關(guān)系中的委托人，國有股東是沒有明確的人格化主體的“虛位”的股東，在整個委托一代理鏈條上，任何一個環(huán)節(jié)的委托人的意志都可能偏離最終的國家所有者或全體社會成員的利益訴求。正因為如此，人們稱國有企業(yè)為“無主”企業(yè)。像預(yù)算軟約束、內(nèi)部人控制以及由此導(dǎo)致的作為消極股東的政府或者是政府的過度干預(yù)，這些問題反映了國有企業(yè)作為“無主”企業(yè)面臨的治理困境。第二，國有企業(yè)存在多重目標。多重目標，使得國有企業(yè)不得不在現(xiàn)代公司治理的現(xiàn)成制度安排上進一步作增減，其治理架構(gòu)更趨于復(fù)雜化、治理機制更趨于扭曲，這致使現(xiàn)代公司治理的一些有相對明確實踐結(jié)論的制度安排在國有企業(yè)中應(yīng)用時，也時常難以達成預(yù)期成效。綜合上述兩方面因素，國有企業(yè)往往被人們視為天生就是“弱公司治理”的企業(yè)。

在解析國有企業(yè)公司治理不力的原因與探討對策時，人們會分作兩派意見。一派對現(xiàn)代公司治理體制到底是否適用于國有企業(yè)持懷疑態(tài)度。他們認為，由于缺乏人格化的股東和追求多重目標，國有企業(yè)不適合引入現(xiàn)代公司治理中的那些與國有企業(yè)目標和屬性相沖突的異質(zhì)性制度安排；否則，必然會遇到難以克服的南橘北枳式的實踐難題。此外，現(xiàn)代公司治理體制本身就受困于市場競爭不完全和信息不充分等因素而找不出理想的解決方案。以現(xiàn)代公司治理為鑒，解決國有企業(yè)公司治理不力的問題，只能靠探索和構(gòu)造區(qū)別于現(xiàn)代公司治理體制的特殊性的和差異性的制度安排。另一派則認為，國有企業(yè)面臨的公司治理問題，其本質(zhì)與大型公司在高度分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)下面臨的現(xiàn)代公司治理問題有極大的相似性。因此，國有企業(yè)完全有可能借鑒和移植現(xiàn)代公司治理體制，國有股東、管理層也完全可以參照大型私人公司的股東及其管理層在公司中的一般行動原則來行事。在實踐中，導(dǎo)致國有企業(yè)公司治理不力的主要原因在于，國有企業(yè)的市場化程度不夠高，或者是在實踐中因過于強調(diào)國有企業(yè)的特殊性而執(zhí)行一般性的現(xiàn)代公司治理規(guī)范不夠徹底，因此，其對策是加快國有企業(yè)市場化進程，督促和引導(dǎo)國有企業(yè)更完全地遵循現(xiàn)代公司治理體制的一般要求行事。

多年來，OECD一直在推動發(fā)展全球性的公司治理與國有企業(yè)公司治理規(guī)范。在國有企業(yè)公司治理領(lǐng)域，OECD的研究工作經(jīng)歷了以下過程：首先是研究制訂了國有企業(yè)公司治理指引性文件。在2004年OECD發(fā)布的文本中，國有股東、非國有股東和利益相關(guān)者的權(quán)益是并重的，特別強調(diào)了透明度和信息披露的重要性。隨后，OECD發(fā)現(xiàn)，過于強調(diào)國有企業(yè)適用于一般公司治理體制，并不能很好地兼容于各國國有企業(yè)的實踐，為此，OECD開始著力倡導(dǎo)維護國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的公平競爭地位。具體涉及四方面內(nèi)容：一是“硬化”國有企業(yè)財務(wù)約束，對其投資回報水平作市場化要求；二是公共服務(wù)義務(wù)的有償政策；三是管制政策上的一視同仁；四是在開展跨國經(jīng)營過程中恪守商業(yè)化原則。在2015年9月OECD發(fā)布國有企業(yè)公司治理指引的更新稿中，更加突出了國家所有權(quán)的意義，強調(diào)參與市場公平競爭的國有企業(yè)應(yīng)該同等對待不同所有制類型的股東。

盡管國有企業(yè)實行公司化改革的觀念已經(jīng)深入人心，但從全球范圍來看，并不是所有的國有企業(yè)都要成為國有公司，仍然有相當數(shù)量的大型或特大型的國有企業(yè)維持著非公司制的企業(yè)制度形式，同時，還有一定數(shù)量的國有企業(yè)采用的是類公司制的企業(yè)制度形式。法定公司（statutory corporations）是一種典型的類公司制形式，它們是不完全適用于《公司法》的特殊公司。在實踐中，各國關(guān)于法定公司的公司治理體制的具體法律規(guī)定差異度很大。在英國，法定公司不像由股東所有的一般性公司，它們是沒有股東的公司，接受特殊法令的約束，而免于受政府的直接千預(yù)，大量集中在公用事業(yè)領(lǐng)域。例如，英國鐵路公司是依據(jù)《國會法案》設(shè)立并接受國會法案約束的。再如，像英國廣播公司這樣依據(jù)《皇家憲章》設(shè)立和運營的公司，其最近的《皇家憲章》的有效期從2007年至2016年，該公司的最高治理機構(gòu)成員由英國女皇根據(jù)政府部門建議來任命。在澳大利亞，法定公司與一般公司的重要區(qū)別在于，它的政企關(guān)系比較特殊，要接受政府官員從公共利益角度的投資安排的指導(dǎo)，面對的是不同于一般公司的產(chǎn)業(yè)管制或市場競爭條件；同時，法定公司又不同于一般性的政府機構(gòu)，因為有營利性目標，因此它們實行的管理體制又明顯不同于政府部門的日常行政性管理體制。澳大利亞的法定公司也集中在公用事業(yè)領(lǐng)域。印度在近年間一直在其國有企業(yè)中積極推行國際組織所力推的規(guī)范性的私人公司治理體制，其法定公司的公司權(quán)利、功能管控體制、政企關(guān)系等重要事項則受《議會特別法案》約束。

中國國有企業(yè)制度創(chuàng)新

上世紀90年代中后期，中國明確了國有企業(yè)改革方向是實施公司制股份制改革、建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。困擾中國國有企業(yè)實踐的是，有不少在國外行之有效的公司治理安排，在國內(nèi)卻不太見成效。有觀點據(jù)此認為，中國國有企業(yè)公司治理水平低下，且這種局面難以得到改觀。前文意在闡述如下事實：從全球范圍看，并沒有真正形成可以放之四海皆準的現(xiàn)代公司治理的實踐原則，許多理論上看似可行的公司治理安排，在國外公司治理實踐中其實并不那么有效，為此，中國國有企業(yè)應(yīng)堅持積極探索和創(chuàng)新適合自身國情的現(xiàn)代企業(yè)制度。

第一，正確看待公司和國有企業(yè)作為經(jīng)濟組織制度的社會性質(zhì)。20世紀，美英日德等發(fā)達國家憑借各有特色的公司治理體制，奠定了世界強國地位的經(jīng)濟基礎(chǔ)。近年來，中國經(jīng)濟迅速崛起與不斷發(fā)展壯大，這需要我們加快探索適合本國國情的公司治理之道，以夯實與我國經(jīng)濟地位相稱的微觀組織治理基礎(chǔ)。在英美現(xiàn)代公司治理中，公司被視為私人之物，是股東的公司。英美奉行的是經(jīng)濟效率優(yōu)先的體制，其內(nèi)在缺陷是會因為公司普遍性的短視化逐利行為而最終損害了長期性的社會價值。在德日、荷蘭或北歐模式中，公司更多地被視作為一種社會實體，這與亞洲國家認為公司組織內(nèi)嵌于復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中并理所當然地肩負有相應(yīng)的社會責(zé)任的觀念，是有相通之處的。過去二十年，中國在公司治理領(lǐng)域的發(fā)展總體處于開放學(xué)習(xí)的早期階段。上世紀90年代中期起步時，中國曾困惑于是遵從美英模式，還是遵從德日模式。后來，按照“洋為中用、各取一瓢”的思路，我們既從德日體制中引入了監(jiān)事會監(jiān)督董事會的“雙層制”，又從美國模式中引入了獨立董事制度。可以說，中國公司治理是英美德日等多個國家公司治理制度的混合產(chǎn)物。20世紀最后幾年，東南亞金融危機爆發(fā)和美國新經(jīng)濟迅速崛起大大增加了英美模式的吸引力，中國較徹底地轉(zhuǎn)向英美模式，直到2008年金融危機后，才又開始反思英美模式的不足。今天，作為一個經(jīng)濟大國，中國已經(jīng)到了超越簡單移植他國公司治理制度的階段，進入一個需要對公司治理實踐進行更深入和更系統(tǒng)的思考的新的發(fā)展時期，中國需要貼合國情的公司治理之道。

中國的國有企業(yè)，一方面，在20世紀90年代以來的改革中，就被賦予了實現(xiàn)經(jīng)濟目標和商業(yè)化運作的改革動力；另一方面，基于社會主義國家的國情，國有企業(yè)管理層在決策時往往會考慮相對廣泛的利益相關(guān)者的訴求。這也就是為什么過去十年左右，伴隨著企業(yè)社會責(zé)任理論與實踐浪潮的興起，國有企業(yè)的社會責(zé)任實踐得到了較順利的發(fā)展。從未來看，繼續(xù)探索和尋求國有企業(yè)組織的社會性與經(jīng)濟性這二者之間的平衡點，這仍然將是完善國有企業(yè)公司治理制度時需要認真對待的核心問題。

第二，積極探索多類型和多層次的國有企業(yè)制度。國有企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，并不意味著所有國有企業(yè)必須千人一面，根據(jù)國有企業(yè)的功能定位不同，國有企業(yè)應(yīng)該可以選擇不同的企業(yè)制度形式和公司治理體制。在過去相當長一段時期里，人們認為，只要是企業(yè)，其微觀組織制度都應(yīng)該是一樣的。在以往人類經(jīng)濟體系不那么繁榮發(fā)達的狀態(tài)下，傳統(tǒng)的企業(yè)制度形式相對比較簡單，對企業(yè)的一致性制度要求也相對簡單，而今的企業(yè)制度形式或現(xiàn)代公司體制早已經(jīng)演化成為了高度復(fù)雜的制度體系，如果繼續(xù)大范圍地推行高度復(fù)雜的企業(yè)制度體系，會致使企業(yè)適應(yīng)環(huán)境動態(tài)變化的能力迅速下降，用以維護整個企業(yè)制度體系的合法性和有效性的代價反倒會迅速上升。

從理論上講，根據(jù)國有企業(yè)目標的不同，可以有不同的治理體制與績效評價方法。從當前中國國有企業(yè)實際情況看，國有企業(yè)因功能定位不同，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面，已經(jīng)有了國有獨資、國有絕對控股、國有相對控股、國有參股等多種形式。在管控體制上，國有企業(yè)應(yīng)該有適應(yīng)其功能定位與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特點而相對差異化的管控制度，因企制宜地探索多元治理主體協(xié)調(diào)一致和相互制衡的運行機制。否則，讓為數(shù)眾多的國有企業(yè)執(zhí)行高度一致的企業(yè)制度安排，會有造成很大的效率損失的可能性。首先，商業(yè)類和公益類國有企業(yè)應(yīng)有不同的企業(yè)制度形式；同樣為商業(yè)類企業(yè)，那些主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)和承擔特定功能任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，也應(yīng)該建立相區(qū)別的公司治理體制。其次，已經(jīng)被授權(quán)履行出資人職責(zé)的國有資本投資運營公司，與其他的國有企業(yè)相比較，也應(yīng)該有差異化的公司治理安排。最后，還可以積極探討國有企業(yè)制度創(chuàng)新的各種可能。比如，可以在商業(yè)類國有企業(yè)中嘗試推行針對國有股東的優(yōu)先股；再如，探索像“金股”這樣的國家特殊管理股制度或者是像雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)這樣的有一定爭議的制度安排。

第三，努力構(gòu)建界定清晰且運行成本可控的政企關(guān)系?，F(xiàn)代公司治理的基本邏輯是由股東控制的公司，這個邏輯難以運用于國有企業(yè)。這是因為，國有企業(yè)的任何股東或出資人，都是由制度構(gòu)造出來的出資人（代表），我們無法說，由特定制度構(gòu)造出來的某一個環(huán)節(jié)的出資人（代表），必然優(yōu)于由其他制度安排構(gòu)造出來的其他環(huán)節(jié)的出資人（代表）。在從國有企業(yè)的“虛位”的最終出資人到實際控制人的整個委托代理鏈條上，任何被制度構(gòu)造出來的被賦予較多控制權(quán)的或是被設(shè)定為監(jiān)督其他人的監(jiān)督者，都隨時有可能在實踐中成為需要重點關(guān)注的“被監(jiān)督者”，為此，監(jiān)督好最末端作為“（最終）監(jiān)督者”的政府，而不是另一端作為“被監(jiān)督者”的企業(yè)及其內(nèi)部人，才是國有企業(yè)公司治理成功的關(guān)鍵。如果與國有企業(yè)相關(guān)的政府系統(tǒng)內(nèi)的最終監(jiān)督者未受到有效的制衡與約束，那么，與國有企業(yè)相關(guān)的整個委托代理鏈條就有可能會異化成為一架復(fù)雜度持續(xù)上升的制度機器，新的制度不斷滋生，制度成本與日俱增而產(chǎn)出效率卻奇低無比。

在實踐層面，正確處理國有企業(yè)的政企關(guān)系，需要轉(zhuǎn)變觀念。一方面，需要有依法治企的觀念，而依法治企的根本在于依法治政。有時，用法律制度規(guī)范好政府部門或國有股東的責(zé)任和行為，要比規(guī)范國有企業(yè)的責(zé)任和行為來得更重要。另一方面，需要建立起管控強弱與管控能力正相關(guān)的觀念。政府部門有利用行政權(quán)力影響國有企業(yè)經(jīng)營活動的行為傾向，其對國有企業(yè)的不當千預(yù)往往都發(fā)生在那些政府部門既沒有信息優(yōu)勢、不熟悉又沒有專業(yè)能力、不擅長的企業(yè)經(jīng)營事務(wù)上。為此，履行國有股東職責(zé)的政府機構(gòu)，需要具備勝任其管控職責(zé)的專業(yè)水平；否則，大量似是而非的管控或干預(yù)，除無謂增加高昂的治理成本外，產(chǎn)生不了任何可識別的管控成效。國外經(jīng)驗表明，像“一臂之遙”這樣的極簡化的、看似無為而治的國有企業(yè)管控模式，能夠簡潔明確地界定國有企業(yè)的經(jīng)營目標和經(jīng)營自治權(quán)，這樣做有可能取得令人贊許的管控成效；而在那些高度復(fù)雜的管控體系里，不論是國有股東，還是國有企業(yè)，都很難弄清楚自身權(quán)力與職責(zé)邊界到底在哪里，這樣的管控體系的運作效果時常是差強人意的。

責(zé)編/楊昀赟