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    “一區(qū)多園”模式能否實(shí)現(xiàn)“1+1>2”

    2016-09-10 07:22:44李福
    決策 2016年1期

    李福

    當(dāng)前,“一區(qū)多園”成為國(guó)家級(jí)高新區(qū)快速擴(kuò)張發(fā)展的重點(diǎn)模式。

    該模式在一定程度上為國(guó)家級(jí)高新區(qū)擴(kuò)展提供了發(fā)展空間,也為低級(jí)別的小型園區(qū)享受國(guó)家級(jí)高新區(qū)的優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。但“一區(qū)多園”的發(fā)展模式也由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理難度大,引發(fā)了區(qū)域間利益相互沖突、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。“一區(qū)多園”的統(tǒng)籌管理機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制亟待建立,以創(chuàng)新資源整合,實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。

    四類園區(qū)模式的背后

    北京中關(guān)村經(jīng)過(guò)幾次擴(kuò)容,逐漸形成不斷完善的“一區(qū)多園”發(fā)展格局。2012年底,中關(guān)村創(chuàng)新示范區(qū)進(jìn)一步從“一區(qū)十園”調(diào)整到“一區(qū)十六園”,面積也從233平方公里調(diào)整為488平方公里,房山、門頭溝、懷柔、平谷、密云、順義和延慶7個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣首次進(jìn)入中關(guān)村園區(qū),全市約70%的產(chǎn)業(yè)用地可享受中關(guān)村示范區(qū)的相關(guān)政策。在“一區(qū)多園”模式下,實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)、以區(qū)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。

    上海張江通過(guò)“聚焦張江”戰(zhàn)略,形成了“一區(qū)多園”模式,規(guī)劃面積已經(jīng)擴(kuò)至近470.5平方公里。2011年初擴(kuò)至“一區(qū)十二園”,將“管委會(huì)與公司合一”協(xié)調(diào)運(yùn)行,設(shè)立上海張江(集團(tuán))有限公司,管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)兼任園區(qū)開發(fā)公司企業(yè)負(fù)責(zé)人,管委會(huì)是決策機(jī)構(gòu),集團(tuán)公司是具體操作者。同時(shí),張江創(chuàng)造性地打造了“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”管理模式,實(shí)行“一個(gè)品牌、統(tǒng)一招商、聯(lián)合開發(fā),利益共享”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

    武漢東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)也很快形成了“一區(qū)多園”發(fā)展模式。在政府管理方面,東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)成立管理委員會(huì),代表市政府全面負(fù)責(zé)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)、招商引資和社會(huì)管理等工作,并通過(guò)“托管”的方式,經(jīng)上級(jí)政府授權(quán),將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或指定區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限交由示范區(qū)全面托管。

    深圳高新區(qū)覆蓋范圍包括深圳灣、留仙洞、大學(xué)城、光明、石巖、觀瀾、龍華等園區(qū),面積達(dá)185.6平方公里。深圳高新區(qū)劃分為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、提升改造區(qū)、控制整備區(qū),但是在協(xié)調(diào)專業(yè)園區(qū)與綜合園區(qū)、核心園區(qū)與發(fā)展園區(qū)的市區(qū)關(guān)系方面難度較大,至今尚未形成統(tǒng)一的管理體制。

    通過(guò)以上案例分析可以看出:北京中關(guān)村的科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)并未真正有效解決市區(qū)關(guān)系矛盾,管理權(quán)限尚未明確;上海張江的“政企合一”與“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”模式的確具有較強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性,但仍然是以區(qū)級(jí)園區(qū)的自我管理為主,整體協(xié)調(diào)能力不足;武漢東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的“托管”方式其實(shí)是各區(qū)級(jí)政府作出讓步的結(jié)果,市區(qū)關(guān)系矛盾被掩蓋;深圳高新區(qū)的“一區(qū)多園”規(guī)劃尚未形成成熟的管理模式,市區(qū)兩級(jí)政府管理矛盾依然突出。

    市區(qū)兩級(jí)政府的矛盾

    首先是市級(jí)高新區(qū)管委會(huì)和其它區(qū)級(jí)園區(qū)管委會(huì)的利益沖突。由于“一區(qū)多園”的重新規(guī)劃,“多園”區(qū)群將成為“一區(qū)多園”整體布局的組成部分,其監(jiān)管權(quán)自然會(huì)逐漸向市級(jí)高新區(qū)管委會(huì)偏移,這樣對(duì)所在地的各區(qū)級(jí)園區(qū)管委會(huì)來(lái)說(shuō)意味著管理權(quán)限的削弱。更為重要的是,“一區(qū)多園”模式的整合與擴(kuò)張將打破原有利益分配格局,園區(qū)決策權(quán)、管理執(zhí)行權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益支配權(quán)必然隨之調(diào)整,園區(qū)政策的制定和運(yùn)行方式也需要進(jìn)一步規(guī)范與統(tǒng)一。同時(shí),在一定程度上各個(gè)園區(qū)管委會(huì)作為獨(dú)立實(shí)體,組織構(gòu)成上與傳統(tǒng)管理有較大差異,難免在某些具體功能定位、發(fā)展方向、利益分配等方面,導(dǎo)致市區(qū)兩級(jí)園區(qū)管委會(huì)甚至園區(qū)群之間的目標(biāo)指向發(fā)生沖突。

    其次是市級(jí)政府部門與區(qū)級(jí)政府部門的利益沖突。高新區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,“多園”區(qū)群是區(qū)域財(cái)政稅收的主要來(lái)源,對(duì)區(qū)級(jí)政府的財(cái)政收支有著重要貢獻(xiàn)。因而,在“一區(qū)多園”模式中園區(qū)的財(cái)政稅收政策是市區(qū)兩級(jí)政府利益沖突的焦點(diǎn),直接關(guān)系到市區(qū)兩級(jí)政府的財(cái)政支配能力,是雙方競(jìng)爭(zhēng)與博弈的焦點(diǎn)。

    “一區(qū)多園”模式對(duì)市區(qū)兩級(jí)政府已有的行政職權(quán)界限和利益格局構(gòu)成挑戰(zhàn)。園區(qū)企業(yè)注冊(cè)、稅收政策、進(jìn)入與退出準(zhǔn)則、招商引資政策、開發(fā)與管理權(quán)限、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等諸多方面相應(yīng)地成為高新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。因而,高新區(qū)市區(qū)兩級(jí)政府關(guān)系矛盾是“一區(qū)多園”模式中的主要矛盾。

    “一區(qū)多園”模式的市區(qū)關(guān)系主要取決于市場(chǎng)發(fā)育程度。市場(chǎng)發(fā)育程度越低的科技園區(qū),政府干預(yù)越明顯,管理體制越剛化,在對(duì)市區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)中表現(xiàn)出“下對(duì)上”行政級(jí)別的服從程度更深,因而園區(qū)的建立與發(fā)展主要受制于政府的政策力度和水平;市場(chǎng)發(fā)育較成熟的科技園區(qū),市場(chǎng)作用更加顯著,在對(duì)市區(qū)關(guān)系的處理時(shí)主要依靠市場(chǎng)規(guī)律和運(yùn)行機(jī)制,市區(qū)行政級(jí)別關(guān)系矛盾不突出,并且政府矛盾不會(huì)對(duì)園區(qū)發(fā)展構(gòu)成絕對(duì)影響。

    走出困境之路

    如何超越行政區(qū)劃界限,實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源整合,協(xié)調(diào)市區(qū)政府職權(quán)與利益沖突,提升區(qū)域內(nèi)高新區(qū)的整體競(jìng)爭(zhēng)力,是當(dāng)下我國(guó)政府管理體制面臨的一大難題。

    首先,將高新區(qū)行政管轄權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)分開。強(qiáng)化市級(jí)政府對(duì)高新區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán),保留區(qū)級(jí)政府對(duì)所轄高新區(qū)園區(qū)的行政管理權(quán),采取行政管轄權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)相分離的“雙重分管”體制。市級(jí)政府應(yīng)實(shí)行以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、企業(yè)為主體的管理策略,不直接參與高新區(qū)的行政管理,而是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高新區(qū)服務(wù)能力的培養(yǎng),為高新區(qū)“一區(qū)多園”的發(fā)展“鋪路架橋”。區(qū)級(jí)政府應(yīng)充分挖掘本區(qū)優(yōu)勢(shì)資源,制定所轄園區(qū)的土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財(cái)政規(guī)劃和金融服務(wù)等各項(xiàng)具體政策;履行行政管理職能,為所轄高新區(qū)園區(qū)做好社會(huì)公共服務(wù)。如此,市區(qū)兩級(jí)政府對(duì)高新區(qū)“雙管”卻不重復(fù),達(dá)到既簡(jiǎn)潔又高效的目的。

    其次,將高新區(qū)經(jīng)濟(jì)性區(qū)域邊界與功能邊界分開。淡化高新區(qū)所屬園區(qū)群的政府規(guī)劃性地理邊界,明確高新區(qū)“一區(qū)多園”創(chuàng)新平臺(tái)與優(yōu)惠政策的概念性邊界,根據(jù)市場(chǎng)發(fā)育程度和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)需求,自然擴(kuò)展高新區(qū)的布局空間。高新區(qū)的擴(kuò)張道路表明,高新區(qū)并沒(méi)有明確的固定邊界,它只是科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的典型區(qū)域,是一片綜合型知識(shí)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社區(qū),其發(fā)展有一定彈性和階段性。應(yīng)進(jìn)一步減少高新區(qū)的行政特權(quán),轉(zhuǎn)為強(qiáng)化高新區(qū)的創(chuàng)新功能;吸引高新區(qū)入駐企業(yè)的自然聚集,促進(jìn)高新區(qū)資源的自發(fā)流動(dòng)。

    第三,將高新區(qū)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開。由市級(jí)政府和高新區(qū)入駐企業(yè)聯(lián)合作為高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)股東,形成高新區(qū)自治體的決策機(jī)構(gòu)。推行高新區(qū)企業(yè)經(jīng)理制管理模式,建立致力于發(fā)展高新區(qū)公共事務(wù)的現(xiàn)代新型服務(wù)性機(jī)構(gòu);采用先進(jìn)的企業(yè)管理理念,建立以企業(yè)為導(dǎo)向的服務(wù)體系,在管理機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;拓展高新區(qū)業(yè)務(wù)服務(wù)范圍,樹立高新區(qū)“一區(qū)多園”的整體品牌形象,制定關(guān)于高新區(qū)入駐企業(yè)的技術(shù)支持、品質(zhì)認(rèn)證、注冊(cè)登記、財(cái)務(wù)核算、期權(quán)認(rèn)定、基金資助、創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)、信息共享等服務(wù)細(xì)則;創(chuàng)新高新區(qū)組織形態(tài),建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享的利益共同體,構(gòu)成股東會(huì)議、董事會(huì)、總經(jīng)理和各部門之間相互協(xié)調(diào)且相互制約的關(guān)系。從高新區(qū)主體的利益出發(fā),充分調(diào)動(dòng)各方積極性和主動(dòng)性,在緊密的互動(dòng)與嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制下,形成合理有效的政府治理結(jié)構(gòu)。

    (作者系清華大學(xué)科學(xué)技術(shù)與社會(huì)研究所博士)

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