農(nóng)地改革試點一年觀察

印子

2015年初，中辦、國辦聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，該《意見》決定選取北京市大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）開展為期3年的農(nóng)村土地制度改革試點。

從《意見》內(nèi)容以及試點情況來看，農(nóng)村土地制度改革并未突破農(nóng)村土地集體所有制度，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度，成為此次改革試點的焦點和重心；而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，因?qū)ΜF(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地制度有所突破，最吸引眼球。

試點做了什么

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革試點屬于建設(shè)用地制度改革，其目的主要是為了探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化利用途徑。隨著城市化進程加速，建設(shè)用地因國土管控而稀缺，同時，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地因無法自由流通而成為低效用地。此次改革試點的主要做法是突破《土地管理法》對集體經(jīng)營性建設(shè)用地不得轉(zhuǎn)讓的法定限制，允許通過出讓、租賃、入股等方式，實現(xiàn)入市。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的具體做法，存在較大差異。

北京市大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，在時間點上恰好切合了當(dāng)?shù)卦缫淹菩械霓r(nóng)村“工業(yè)大院”拆除退騰工作。上世紀80年代，為了發(fā)展集體經(jīng)濟以及受村級工業(yè)大院建設(shè)政策的刺激，西紅門鎮(zhèn)一度建成總面積達上千公頃的工業(yè)大院，這些土地80%沒有合法用地手續(xù)。2011年前后，大興區(qū)政府提出，西紅門鎮(zhèn)拆除騰退10平方公里工業(yè)大院，其中20%依然作為建設(shè)用地，剩余土地全部進行還綠。根據(jù)工業(yè)大院升級改造和拆除退騰政策，目前退騰土地的集體土地所有權(quán)屬性不變，按照集體出資、土地入股、公司聯(lián)營的方式，形成鎮(zhèn)域統(tǒng)籌、農(nóng)民收益穩(wěn)定增長的長效機制。

與經(jīng)濟發(fā)達的北京市農(nóng)村不同，四川省郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村依托“第五季媽媽農(nóng)莊”景區(qū)資源，將原屬村集體所辦復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會老辦公樓用地共計13.44畝集體土地的40年使用權(quán)，以52.5萬/畝的價格拍賣給旅游開發(fā)公司，用于打造鄉(xiāng)村旅游綜合體項目，其中土地入市收益分配由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的資產(chǎn)公司進行具體操作。應(yīng)該說，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及重大土地利益的分配，目前真正啟動此項試點的地區(qū)并不太多。

農(nóng)村宅基地制度改革試點的重點聚焦于宅基地退出和有償使用兩個方面，這實際上屬于宅基地管理制度的探索。不過，就目前的情形來看，各試點地區(qū)均通過結(jié)合本地政府主導(dǎo)的涉農(nóng)建設(shè)項目的推進，開展不同類型的改革嘗試。

江西余江縣畫橋鎮(zhèn)以規(guī)范宅基地有償使用為主，平定鄉(xiāng)洪萬村則結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，對宅基地進行重新規(guī)劃，拆除危房、空心房、一戶多宅房屋。湖北宜城縣主要以土地整治推進宅基地復(fù)墾，同時通過宅基地重新規(guī)劃，建設(shè)村民聚居區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)、新農(nóng)村居民點。浙江義烏依托雄厚的財政實力，采取宅基地置換的方式推行“分區(qū)域保障農(nóng)民住房模式”，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，允許農(nóng)民以合法宅基地置換國有出讓土地高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房，在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，開展“空心村”改造，鼓勵建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

征地制度改革試點不僅涉及到土地征收標準、失地農(nóng)民安置、社會保障制度，而且需要在征地范圍、征地程序、土地增值收益分配、土地糾紛化解等多方面進行相應(yīng)的調(diào)整和完善，因而在本次農(nóng)村土地制度改革中具有最強的綜合性。作為為數(shù)不多的改革試點地區(qū)之一，河北定州預(yù)備將試點的重心放在規(guī)范和完善被征地農(nóng)村的多元化保障機制的探索上，這顯然只是龐雜的征地制度改革中的一個部分。

試點“卡”在哪兒

從改革試點的具體工作來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)該不存在太大阻力。在相對封閉的試點前提下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地只有在靠近經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地段才適合入市，進而產(chǎn)生經(jīng)濟效益，并能夠增加村集體經(jīng)濟組織的收益。

北京大興區(qū)原本就屬于工業(yè)發(fā)展地帶，通過工業(yè)大院升級后，土地經(jīng)濟價值更高，只要能夠在土地入市收益分配上進行較好的制度探索，試點就能夠取得可觀的成績。不過，問題可能在于，由于采取的是以政府、村集體聯(lián)合投資為基礎(chǔ)的公司化運作模式，如何通過村民自治的方式調(diào)節(jié)土地利益沖突、理順土地利益分配關(guān)系，將成為改革試點需要攻克的阻力所在。

重慶、四川等地的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的主要困難是合適地塊與土地運營主體的選擇。原因很簡單，與北京市農(nóng)村相比，重慶、四川屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中能夠通過入市產(chǎn)生顯著經(jīng)濟價值的集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊并不豐富，如何通過制度創(chuàng)新，激活散落在普通農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)濟利用價值，就成為地方政府推進試點需要用力的方向。

宅基地管理制度改革試點的問題相對簡單，但也面臨大量的操作難題。針對宅基地管理問題，我們在湖北宜城縣進行了定點觀察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的宅基地管理已經(jīng)處于失控狀態(tài)。小河鎮(zhèn)劉臺村屬于集市型村莊，并有一定的礦產(chǎn)資源，宅基地私下交易現(xiàn)象層出不窮。根據(jù)統(tǒng)計，全村有宅基地1109塊，但一戶一宅727戶，一戶兩宅180戶，一戶三宅11戶。農(nóng)業(yè)稅費取消后，村干部缺乏管理村民的有效手段，按照當(dāng)?shù)卮迕竦恼f法，“干部不是一頭受氣，而是多頭受氣，要是管得太狠，下次就會被選下來?！庇捎谡貎r值較高，地段較好的宅基地可以賣到10萬/塊。如果要想實現(xiàn)超占宅基地和一戶多宅的有償退出，地方政府無疑將面臨巨大的財政壓力；而如果嚴格執(zhí)法，則必然會因與民爭利而造成社會的不穩(wěn)定。由于“村里要錢沒錢，要權(quán)沒權(quán)，村里工作最難搞，村里有權(quán)好辦事?！彼?，如何通過強化村級組織建設(shè)，進而以村民自治的方式來實現(xiàn)宅基地管理的優(yōu)化，是本次宅基地管理制度改革試點的重頭戲。

結(jié)合在湖北荊門、黃岡等地的調(diào)研經(jīng)驗，征地制度改革的綜合難度應(yīng)該最高。原因在于，相比較而言，征地制度實踐最容易引發(fā)基層治理問題。但在本次征地制度改革試點中，減少征地糾紛并不存在過大的問題，農(nóng)民盼征地是常識，基層政府的征地工作方法已經(jīng)十分成熟，只要規(guī)范征地程序，嚴格防止利用灰色勢力拆遷，減少征地極端事件的發(fā)生，征地工作就能夠穩(wěn)步推進。

其實，對于政府而言，最為頭疼的是征地制度完善將導(dǎo)致地方政府財政負擔(dān)。對于廣大中西部地區(qū)的地方政府來說，征地所獲得的建設(shè)用地中的大頭，主要用于招商引資，通過發(fā)展工業(yè)來解決稅收和就業(yè)問題。由于工業(yè)用地大多是低價甚至是零地價供應(yīng)，這一塊的土地財政長期處于負值；而商住用地的土地財政收益也很難平衡前者的虧損。所以，征地補充標準的提高、被征地農(nóng)民多元化保障制度建設(shè)的試點很難在短期內(nèi)摸索出具有普遍性的制度方案。

不可能全盤市場化

就目前的觀察和定點調(diào)研來看，農(nóng)村土地制度改革試點并未進入實質(zhì)推進階段，各地還處于“試點的試點”階段和具體操作辦法建設(shè)階段。中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)的《意見》實質(zhì)上是土地利益調(diào)整軟化后的溫和版本，可見中央并不希望將農(nóng)村土地全盤市場化，即使是在市場化程度最高的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，“用途管制”和“符合規(guī)劃”已經(jīng)對準許流入市場的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行了公權(quán)約束。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要分布于沿海發(fā)達地區(qū)，比如浙江、上海等地農(nóng)村存有總量豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，本次改革試點的北京大興區(qū)就屬于這類地區(qū)。既然經(jīng)濟發(fā)展水平的提高對建設(shè)用地提出需求，處于經(jīng)濟利益密集地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過入市的方式，與市場要素相結(jié)合，助推地方經(jīng)濟發(fā)展，就具有建設(shè)用地制度創(chuàng)新的合理性。按照北京市大興區(qū)工業(yè)大院的升級改造辦法，集體建設(shè)用地的集體屬性不變，入市后土地的集約利用方式并未改變。由于政府和村集體聯(lián)合經(jīng)營集體經(jīng)營性建設(shè)用地，政府和農(nóng)民之間的收益分配必然成為2016年初即將出臺的試點方案的要點。

可以預(yù)見，作為中西部農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革試點區(qū)，四川、重慶等地的探索方向應(yīng)該迥異于北京大興模式。從郫縣經(jīng)驗來看，未來的改革試點應(yīng)該會朝著農(nóng)家樂和鄉(xiāng)村旅游的方向進行發(fā)展，而這往往需要工商資本在綜合開發(fā)項目中的前期投資，政府的新農(nóng)村建設(shè)項目也應(yīng)該會成為改革試點過程中的重要構(gòu)成。所以，清醒地認識到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后經(jīng)濟價值中所包含的政府投資因素，對于農(nóng)業(yè)地區(qū)的改革試點工作具有重要意義。

宅基地改革試點需創(chuàng)新思維

宅基地改革試點目前并未取得顯著成效。浙江義烏農(nóng)村的建設(shè)水平可以用風(fēng)景如畫來形容，佛堂鎮(zhèn)湖濱村村民人均可以獲得105平米的可直接入市交易的住宅房和70平米的產(chǎn)業(yè)用房，而按照當(dāng)?shù)卣?，凡是參加集中建設(shè)的農(nóng)戶不僅可以享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、就學(xué)等權(quán)利，還可以繼續(xù)保留除宅基地以外的其他原村級集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利。被新聞媒體廣泛報道的何智明一家5口人就獲得了525平米的住房和350平米的產(chǎn)業(yè)用房，這相當(dāng)于直接讓當(dāng)?shù)卮迕裨诒Ａ艮r(nóng)民福利分配資格的基礎(chǔ)上一夜之間成為富人。浙江義烏模式顯然只在經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村地區(qū)具有可復(fù)制性，通過公共財政來實現(xiàn)鄉(xiāng)村整體更新的方式，也許只有在上海等地的農(nóng)村才能夠?qū)嵤┫氯ァ?/p>

目前，中西部地區(qū)的宅基地改革試點均傾向于與土地整治、新農(nóng)村建設(shè)等涉農(nóng)項目相結(jié)合，并未有效落實中央提出的強化村民自治條件下宅基地管理優(yōu)化的改革試點精神。不過，值得期待的是，作為京津冀協(xié)同發(fā)展成員的天津薊縣，將積極探索宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押貸款的新方式。

宅基地改革試點理應(yīng)具有長期性，宅基地退出自然而然，強行推動的宅基地退出不僅勞民傷財，而且不符合村莊更新的基本規(guī)律。湖北宜城農(nóng)村的村干部普遍反映，“村民最贊成的是把村莊基礎(chǔ)設(shè)施建好，村容村貌搞好，而不是大拆大建?！蔽磥淼恼馗母镌圏c需要摒棄激進的新農(nóng)村建設(shè)思維和土地指標騰挪目標，應(yīng)該堅持村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的宅基地規(guī)劃思維，積極開展低成本的宅基地退出、轉(zhuǎn)讓機制探索。

征地制度改革試點同樣不宜過于激進，目前已經(jīng)開展的改革試點的積極成績并未顯現(xiàn)。不過，值得期待的是，多元化的被征地農(nóng)民保障機制建設(shè)，必然會成為來年改革試點的主要方面。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）