加快江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與并軌

當前，江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度銜接與并軌改革取得一定成效，蘇南、蘇中和蘇北均具有各自的銜接與并軌方式。然而，受政策、需求、基金等因素影響，江蘇城鄉(xiāng)社會保障銜接并軌在管理模式、基金統(tǒng)籌、待遇給付等方面尚存在一些問題。因而，要加快城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與并軌。

一、江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度銜接與并軌的現(xiàn)狀

江蘇社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度并軌狀況。主要包含兩個層面：一是城鄉(xiāng)醫(yī)療保險并軌的政策設計。這主要涉及江蘇在2009年12月15日所頒布的《關于加快推進基本醫(yī)療保障制度建設的意見》，其中規(guī)定要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標，做好職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合和醫(yī)療救助制度之間的協(xié)調(diào)和銜接，逐步縮小在政策規(guī)定、支付標準、管理服務等之間的差距，促進各制度覆蓋人群、保障內(nèi)容、籌資標準、待遇水平等方面的有效銜接。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌的政策設計。這主要涉及江蘇在2010年2月8日所頒布的《關于全省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)建設工作的意見》，其中規(guī)定在信息系統(tǒng)統(tǒng)一建設中，應建立與之相適應的統(tǒng)一管理體系，即在業(yè)務上，要建立全省“自上而下”的需求管理體系，規(guī)范業(yè)務經(jīng)辦流程和需求；在數(shù)據(jù)上，要建立全省標準統(tǒng)一的集中式生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。

江蘇社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實發(fā)展狀況。主要體現(xiàn)為三個地區(qū)的不平衡發(fā)展：一是蘇南地區(qū)率先并軌統(tǒng)籌。蘇南地處經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，各市區(qū)及縣村已率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障銜接與并軌。以蘇州市為例，截至2014年底，該市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)47.07萬人，其中領取基礎養(yǎng)老金人數(shù)42.17萬人；參加居民醫(yī)療保險人數(shù)281.92萬人。全市城鎮(zhèn)職工社會保險覆蓋率、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險覆蓋率均保持在99%以上。二是蘇中地區(qū)形成銜接式發(fā)展。蘇中地區(qū)業(yè)已發(fā)展出自己獨特的城鄉(xiāng)社會保障銜接模式，如揚州市實行了城鄉(xiāng)老年人均等化補貼制度（其中城鎮(zhèn)老年居民每人每月100元，農(nóng)村老年居民每人每月60元），夯實了城鄉(xiāng)公共服務一體化制度；泰州市以城鄉(xiāng)醫(yī)療保障管理網(wǎng)絡的成功經(jīng)驗為現(xiàn)實基礎，要求各級政府在2014年對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合補助標準提高到人均320元以上，并使人均籌資標準不低于400元，職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費用支付比例分別達到80%以上、70%以上和75%左右。三是蘇北地區(qū)加快后發(fā)型發(fā)展。蘇北良好的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢為該地區(qū)加快城鄉(xiāng)社會保障銜接與并軌奠定了基礎。如徐州市在江蘇確定的100～1200元十二個繳費檔次的基礎上，增設每年繳費1500元、2000元、2500元三個檔次，并為正在研究制定的被征地農(nóng)民社會保障政策預留了對接空間。

二、當前江蘇城鄉(xiāng)社會保障銜接與并軌存在的問題

城鄉(xiāng)社會保障制度設計與安排的缺陷。主要表現(xiàn)在：“自上而下”的政策設計與“自下而上”的模式創(chuàng)新之間的矛盾。當前，江蘇城鄉(xiāng)社會保障在政策的設計上實行“自上而下”的設計理念，由省政府統(tǒng)一規(guī)定城鄉(xiāng)社會保障的實施、管理、人員安排等，各市區(qū)依照當?shù)貙嶋H適當調(diào)整。這具有整齊劃一、管理統(tǒng)一、方式固定等優(yōu)點。然而，此種方式會與部分地方的實際政策相違背。許多市縣既要落實先前政策，又要遵從新政要求，不免矛盾凸顯，出現(xiàn)兩難境地。

城鄉(xiāng)社會保障需求及保障方式的差異。主要表現(xiàn)在：一是保險項目需求及保障方式的差異。在保障項目上，多集中于養(yǎng)老與醫(yī)療保險，且城鄉(xiāng)在待遇、水平方面參差不齊；工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等因與工作性質(zhì)相關，在農(nóng)村難以開展甚至無法開展。在保障方式上，目前城鎮(zhèn)地區(qū)以制度化保障方式為主，農(nóng)村地區(qū)則以政策性保障方式為主，主要表現(xiàn)為臨時性保障多于制度性保障、突擊式保障多于長期性保障、物資性福利多于資金性福利等缺陷。二是社會救助項目需求及保障方式的差異。作為社會保障的重要組成部分，社會救助的實施在全省城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在著差異性，主要體現(xiàn)為項目上的不統(tǒng)一且標準各異；對于社會救助方式而言，存在著方式單一、救助面狹窄等弊端，目前主要以最低生活保障制度為救助方式，對于老百姓十分關切的大病救助則存在著申請難、救助層次低等的問題。

城鄉(xiāng)社會保障基金統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的矛盾。主要表現(xiàn)在：盡管理論上城鄉(xiāng)社會保障基金的統(tǒng)籌是以省為統(tǒng)籌單位的，但實際上還是以各市為統(tǒng)籌層級單位。目前，江蘇省城鄉(xiāng)社會保障基金只局限于預算統(tǒng)籌，相對放寬了市級的資金管理權限。雖然在社保政策統(tǒng)一后，按規(guī)定收取固定費用，并通過逐步過度的方式展開，但也會對基金籌集能力較弱的區(qū)縣造成財政負擔。因而，如何根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會狀況制定統(tǒng)一或有區(qū)別的標準，是一個比較復雜的問題。同時，對于發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)來說，在資金籌集與支付上肯定會出現(xiàn)某種“不平衡”，尤其對發(fā)達地區(qū)來說，不可避免地會有“吃虧”的心理失衡感，如何克服這種失衡感也是一個亟待解決的問題。

三、加快江蘇城鄉(xiāng)社會保障銜接與并軌的建議

推進城鄉(xiāng)社會保障部門的關系整合。一是要堅持“政府主導、制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、經(jīng)辦統(tǒng)一”的原則。政府在城鄉(xiāng)社會保障管理中要突出政策制定、基金籌集與支付管理等方面的工作，避免社會保障對象、項目、權利和義務、標準等的“碎片化”，以此統(tǒng)一社會保險的繳費基數(shù)、繳費比例和繳費年限等。二是要整合醫(yī)療管理部門資源。建議成立省—市—縣級過渡性質(zhì)的醫(yī)療管理委員會，相關工作人員可由衛(wèi)生部門與人社部門中專門管理醫(yī)療保險的人員組成，委員會應設立管理、財政等職能機構，對城鄉(xiāng)醫(yī)療資源應設立整合標準，以此推進分類整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源對接。三是要整合管理職能，從分散分割走向并軌統(tǒng)一。對此，可建議建立全省統(tǒng)一的社會保障管理中心，將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等，按照業(yè)務屬性分別由相應部門進行管理，各司其職，提升管理效率。

增強城鄉(xiāng)社會保障方式的靈活多樣性。這主要針對農(nóng)民工、留守兒童、空巢老人等過渡人員的制度安排。對此，可建議將公益創(chuàng)投資金的一部分用于過渡人員的服務購買，并規(guī)定服務購買的時限要多于1年以及要有地方資金的相關配套，以此才能形成保障水平不斷提升的規(guī)模效應。同時，針對以上幾類人群的政府服務購買，要采取不同的方式。如：針對農(nóng)民工，要集中于勞動促進的購買服務內(nèi)容；針對留守兒童，要集中于心理安撫的購買服務內(nèi)容；針對空巢老人，要集中于日常輔助、臨終關懷等方面的購買服務內(nèi)容等。

構建城鄉(xiāng)社?；疬\作的考核機制。針對城鄉(xiāng)社會保障基金運作過程中所存在的因資金籌集與支付不均所產(chǎn)生的“吃虧”現(xiàn)象，可嘗試建立以績效為基礎的財權分配的考核機制。如可結合先前建立起來的績效標準，對省內(nèi)各地區(qū)社會保障基金的運作與執(zhí)行應進行考核指標的設計與制定。在指標的制定方面，要考慮到地方的經(jīng)濟水平與資金籌集能力的實際問題，應多集中于客觀與量化的指標，盡可能地吸收社會各界的有益建議。在此基礎上，要根據(jù)指標對社保基金運作的執(zhí)行情況進行考核，并根據(jù)考核結果分配社會保障基金獎賞份額。以此最大限度地調(diào)動地方政府的積極性，體現(xiàn)公平與效率的相對統(tǒng)一。

完善城鄉(xiāng)社會保障服務的治理體系。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是要加強城鄉(xiāng)社會保障的規(guī)范化建設。要進一步出臺相關的規(guī)定，對城鄉(xiāng)社會保障的資金運作、管理權限、保障范圍等進行明確規(guī)定，并將責任落實到位。二是要加強城鄉(xiāng)公共服務的銜接。目前，城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌多集中于社會保險項目，但隨著社會服務的發(fā)展，城鄉(xiāng)公共服務的均等化會越來越重要。因此，當前要進一步完善城鄉(xiāng)公共服務的銜接，如，可頒布相關的促進措施，提高服務組織和服務人員的補助、實行稅收優(yōu)惠等，將城市的公共服務優(yōu)勢資源逐步引導到農(nóng)村，從而形成城鄉(xiāng)完善的公共服務體系。

〔本文系南京大學周沛教授承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇城鄉(xiāng)社會保障體系協(xié)調(diào)并軌研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規(guī)劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華