“十三五”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投資問題分析與建議

在我國(guó)人口老齡化日益加劇，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)方向、調(diào)結(jié)構(gòu)的形勢(shì)下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)日益成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，在多項(xiàng)政策的強(qiáng)力推動(dòng)下，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了階段性成果。但仍有許多問題需要在“十三五”時(shí)期加以解決，投資問題是其中關(guān)鍵性問題。

一、目前存在的主要問題

“十二五”時(shí)期的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是打基礎(chǔ)的起步階段，投資主要側(cè)重于機(jī)構(gòu)床位等硬件設(shè)施的數(shù)量擴(kuò)張，盡管取得了顯著的成效，但仍存在諸多問題亟待解決。這里僅從投資的角度提出幾個(gè)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

（一）財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金投入相對(duì)較少且不穩(wěn)定

根據(jù)民政部提供數(shù)據(jù)，“十二五”前四年中央和地方養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政預(yù)算內(nèi)基建投資總規(guī)模，僅占財(cái)政在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域全部支出的約1.7%。此外，從“十二五”前四年中央和地方對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政預(yù)算內(nèi)基建投資情況來看，2012年以來各年度的增幅或高到126.2%，或低至-31.8%，顯示出資金規(guī)模的高度不穩(wěn)定性，沒有形成持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)狀態(tài)。地方政府提供的養(yǎng)老領(lǐng)域財(cái)政支出①數(shù)據(jù)，同樣顯露出以上特點(diǎn)。如北京市2012—2014年養(yǎng)老支出增幅分別為163.2%、-11.3%和177.4%，年度間增長(zhǎng)波動(dòng)巨大。

（二）設(shè)施建設(shè)投資的地方配套不足，影響建設(shè)進(jìn)度和成效

目前，每年中央的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投資額度一般是既定的，僅對(duì)各地申報(bào)上來的項(xiàng)目進(jìn)行有限的補(bǔ)貼，并對(duì)東、中、西部采取20%—30%、50%—60%、70%—80%的梯次補(bǔ)貼方式，不足部分靠逐級(jí)地方財(cái)政和社會(huì)資本來填平補(bǔ)齊。各地若要完成養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃規(guī)定的床位數(shù)目標(biāo)，主要靠地方財(cái)政支持。對(duì)于地方財(cái)力薄弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，中央投資的地方配套一般都難以實(shí)現(xiàn)，尤其是縣市級(jí)財(cái)政更加困難，使得一些項(xiàng)目半途擱置。按照地方配套40%，每個(gè)縣每個(gè)養(yǎng)老院200張床位計(jì)算，土建要2000萬資金，地方配套就要1000萬左右，再加上裝修購(gòu)置設(shè)備，缺口就更大。

（三）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低

目前我國(guó)省級(jí)行政區(qū)多已制定了對(duì)社會(huì)資本舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)補(bǔ)貼政策，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼政策則多由地市及以下級(jí)別政府制定，少數(shù)省級(jí)政策也包含這項(xiàng)內(nèi)容。但是，將現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際建設(shè)成本進(jìn)行比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)的補(bǔ)貼力度仍然較小，對(duì)社會(huì)資本投資成本的補(bǔ)償作用不夠顯著。根據(jù)調(diào)研了解到的部分地方情況，如果按照建設(shè)成本低于北京市50%的較低水平估算，補(bǔ)貼占比最高可達(dá)到15%，而最低則僅為0.5%。綜合考慮，估計(jì)按現(xiàn)行各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，平均比例難以達(dá)到10%。從地方提供的年度社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資總規(guī)模和建設(shè)補(bǔ)貼支出的實(shí)際數(shù)據(jù)，也會(huì)發(fā)現(xiàn)建設(shè)補(bǔ)貼占投資總額的比例處于較低水平。社區(qū)日間照料中心建設(shè)或開辦補(bǔ)貼政策也存在類似問題。

（四）財(cái)政資金投入與服務(wù)需求對(duì)應(yīng)性不夠強(qiáng)

一是社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)投資偏弱。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、農(nóng)村老年人互助照料中心等社區(qū)居家型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，多由較低層級(jí)政府負(fù)責(zé)，在基層有限財(cái)力中對(duì)用于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)投資和建設(shè)補(bǔ)貼的比例更少之又少。二是建設(shè)投入結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)滯后。例如，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)投入缺乏足夠引導(dǎo)。如居家養(yǎng)老信息系統(tǒng)基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)目前還處于起步階段，老舊小區(qū)的適老化改造因缺少財(cái)政資金支持還未有普遍的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，對(duì)社會(huì)需求很大的醫(yī)護(hù)型床位建設(shè)缺乏統(tǒng)一的扶持性政策，對(duì)助餐服務(wù)、老舊樓房自動(dòng)升降設(shè)備配置等緊缺的居家養(yǎng)老設(shè)施配置，以及養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等服務(wù)機(jī)制基礎(chǔ)性建設(shè)專項(xiàng)資金支持，缺乏更加細(xì)化的導(dǎo)向性專項(xiàng)補(bǔ)貼。三是補(bǔ)需方的政策覆蓋面相對(duì)狹窄。目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)各類財(cái)政資金的基本投向是補(bǔ)供方，而補(bǔ)需方的政策對(duì)象范圍多是集中在城鎮(zhèn)“三無”及農(nóng)村“五?！崩先?，或擴(kuò)大到一定年齡以上的低保及低保邊緣老人、經(jīng)濟(jì)困難（支出性貧困）的失能半失能老人、計(jì)生特扶老人及高齡老人等特殊人群。養(yǎng)老服務(wù)券等補(bǔ)貼形式對(duì)帶動(dòng)老年人群養(yǎng)老服務(wù)有效需求的效果不甚顯著。

（五）設(shè)施建設(shè)不均衡問題突出

一是區(qū)域發(fā)展不均衡。民政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月底，全國(guó)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)大于等于30張的省市有10個(gè)，占全國(guó)（31個(gè)省區(qū)市）的32.3%；全國(guó)有13個(gè)省市的每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)小于2014年底全國(guó)平均水平（27.2張）；水平最低的省份每千名老年人只有18張床位，差距顯著。二是城鄉(xiāng)差異顯著。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施明顯高于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)大院的覆蓋率。在養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象覆蓋范圍和服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量質(zhì)量方面，差異同樣顯著。

（六）設(shè)施建設(shè)投資后續(xù)運(yùn)營(yíng)缺乏資金支持

由于“十二五”期間的中央財(cái)政側(cè)重支持養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)環(huán)節(jié)，不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的資助和補(bǔ)貼，盡管各地根據(jù)國(guó)家政策程度不同地安排了運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，但總體上還重視不夠、補(bǔ)貼力度不足，導(dǎo)致硬件設(shè)施閑置的問題開始凸顯，既有幾千張床位的大型機(jī)構(gòu)設(shè)施無人經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)，也存在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院或床位普遍空置或運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，缺乏后續(xù)經(jīng)費(fèi)支持。

（七）民間力量的發(fā)展仍存在體制和政策約束

目前，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的多以“民辦非企業(yè)”機(jī)構(gòu)注冊(cè)，但“民費(fèi)”身份在實(shí)際運(yùn)作過程中遇到企業(yè)市場(chǎng)融資和擔(dān)保被法律禁止、無法進(jìn)行連鎖化經(jīng)營(yíng)等諸多政策制約，陷入“公益”與“營(yíng)利”的尷尬博弈之中。在對(duì)民辦機(jī)構(gòu)扶持政策的實(shí)施中，國(guó)家在土地、稅費(fèi)、用水、用電、用氣、用熱等方面制定的一系列優(yōu)惠扶持政策，往往得不到落實(shí)，既有部門間的阻隔，也受局部利益的羈絆。

二、“十三五”養(yǎng)老服務(wù)投資的主要影響因素

“十三五”時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投資方向和重點(diǎn)的選擇和確定，應(yīng)以這一時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)為基本依據(jù)。

（一）老齡化程度加深對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)的影響

預(yù)計(jì)從現(xiàn)在到2035年，全國(guó)老年人口年均增長(zhǎng)100萬以上，總量將達(dá)4億人左右，其中80歲以上的高齡人口年均增長(zhǎng)100萬以上。孤寡、失能、空巢、貧困、高齡等老年群體的規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)大。老年人口規(guī)模和比重的提高，尤其是高齡人口的增加，意味著老年失能和半失能人群比例的增加，調(diào)查顯示，我國(guó)80歲及以上老年人口中男性近50%失能或半失能，而女性這一比例接近六成。老齡化程度加深，將對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生不斷擴(kuò)大的新的需求。根據(jù)全國(guó)老齡委《我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》報(bào)告，目前我國(guó)城市中48.5%的老年人有多種形式的養(yǎng)老服務(wù)需求，其中需要家政服務(wù)的占25.22%，需要護(hù)理服務(wù)的占18.04%，需要聊天解悶的占13.79%，需要法律援助服務(wù)的占2.25%，但是總滿足率只有15.9%。

（二）養(yǎng)老方式既有格局和選擇意愿對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給模式的影響

多項(xiàng)調(diào)查已證實(shí)，目前我國(guó)多數(shù)老年人的養(yǎng)老方式是居家養(yǎng)老。在對(duì)養(yǎng)老方式的選擇上，四川省的調(diào)查顯示，57.7%的受訪者表示根據(jù)目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和家庭具體情況，傾向于選擇自行居家養(yǎng)老；34.3%的受訪者傾向于選擇居家式社區(qū)（即居家養(yǎng)老與社區(qū)服務(wù)結(jié)合的養(yǎng)老模式）；僅有8.0%的受訪者傾向于選擇參與專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。在北京市西城區(qū)的調(diào)查中，約12.5%的被訪老年人愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，其中以中低齡的老年人居多；高齡老年人中僅有8.1%的老人愿意入住養(yǎng)老院；失能老年人中也只有不足17%選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。具有基本相同的選擇傾向。盡管，影響這種選擇的因素是多方面的，但體現(xiàn)出以居家和社區(qū)服務(wù)為主要依托的下沉式的養(yǎng)老服務(wù)供給模式是我國(guó)未來5—10年間的主流選擇。這意味著，在這一時(shí)期，社區(qū)需要承負(fù)至少幾千萬個(gè)空巢老人及其家庭的服務(wù)供給，老年人將逐步成為社區(qū)活動(dòng)的主體，客觀要求住宅和社區(qū)通道、醫(yī)療健康服務(wù)和生活照料服務(wù)、文化健身活動(dòng)場(chǎng)地、生活服務(wù)設(shè)施等，能更加適合老年人的需求。對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系和機(jī)制建設(shè)提出了更加緊迫的需求。

（三）社會(huì)保障制度和公共政策對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有效需求的影響

養(yǎng)老保險(xiǎn)保障了老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)支付能力，隨著城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大和養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)的提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老服務(wù)之間的有機(jī)結(jié)合將是成為必然；醫(yī)療保險(xiǎn)將養(yǎng)老服務(wù)與老年人的疾病防治、康復(fù)護(hù)理、健康管理有效地結(jié)合在一起，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合將成為發(fā)展趨勢(shì)?！笆濉睍r(shí)期，社會(huì)保障體系將更加公平和可持續(xù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇水平將明顯提高，以保障老年人康復(fù)護(hù)理需求為宗旨的長(zhǎng)期照料護(hù)理保險(xiǎn)將有可能出臺(tái)，這些都將促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)需求的增加。“十二五”以來，密集出臺(tái)的國(guó)家系列相關(guān)政策，使養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的方向、重點(diǎn)、路徑、方式等方面的政策更加清晰，尤其是對(duì)民間資本進(jìn)入的政策扶持力度空前加大。隨著政策的進(jìn)一步完善和逐步落實(shí)，全社會(huì)合力推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的局面將會(huì)盡早出現(xiàn)。

（四）財(cái)政支持力度對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)水平的影響

按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)躍升為世界中等偏上收入國(guó)家行列，我國(guó)財(cái)政實(shí)力在不斷增強(qiáng)，“十二五”時(shí)期，各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投資空前提高，“十三五”時(shí)期，仍應(yīng)將公共財(cái)政作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要引導(dǎo)力量，在財(cái)政收入增幅可能下滑的情況下，繼續(xù)保持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)財(cái)政性投資力度不減，這對(duì)于在“十三五”時(shí)期更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極性，調(diào)整優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，適度增進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的普惠性，把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推上新臺(tái)階，具有舉足輕重的支撐作用。

（五）國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)示范性對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方向的影響

主要國(guó)家和地區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)投資方面的主要特點(diǎn)和趨勢(shì)顯示，在養(yǎng)老支出方向上，重在服務(wù)能力建設(shè)，不僅包括養(yǎng)老院的建筑、設(shè)備建設(shè)，更為重要的是照料、護(hù)理、醫(yī)療等能力建設(shè)，其中最為重要的是護(hù)工、護(hù)士以及醫(yī)生的配備，這也是不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核心區(qū)別所在。在服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，政府基建投資主要集中在具有非排他性的公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公眾基本需求全覆蓋，其中包括老年人的特殊需求，相關(guān)投資多不體現(xiàn)為單獨(dú)的政府養(yǎng)老投資。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)是由慈善組織、私人機(jī)構(gòu)遵循市場(chǎng)化規(guī)則經(jīng)辦，公立機(jī)構(gòu)占絕少比重。在養(yǎng)老支出方式上，政府較少進(jìn)行直接投資，購(gòu)買服務(wù)是政府履行義務(wù)的主要渠道。政府直接投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的減少，并不意味著政府減少了對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入，相反，越來越多的政府支出通過支助或購(gòu)買服務(wù)的方式流向非公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。顯然，在我國(guó)目前制度體制下，投資方式的調(diào)整絕非一日之功，但這個(gè)發(fā)展方向已是大勢(shì)所趨，必須迎頭趕上。

三、對(duì)“十三五”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投資工作建議

借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，“十三五”時(shí)期的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，仍應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量為主體的體制建設(shè)方向。

（一）加強(qiáng)中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重投資結(jié)構(gòu)合理化

“十三五”期間，建議將養(yǎng)老服務(wù)明確為省級(jí)事權(quán)，省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定本區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，安排財(cái)政資金投入，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)體系的均衡發(fā)展。中央政府在全國(guó)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為省級(jí)政府提供資金支持，同時(shí)適度加大支持力度。縣市級(jí)政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的落實(shí)，并提供一定的配套資金，財(cái)政困難地區(qū)的縣市允許按照規(guī)定免于配套。建議對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼的核定方式進(jìn)行調(diào)整，變單純按床位數(shù)核定為按機(jī)構(gòu)給予定額補(bǔ)貼，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按床位規(guī)模歸類分檔確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)向解決重點(diǎn)困難人群養(yǎng)老問題的公益性床位和醫(yī)護(hù)型床位傾斜。建議中央財(cái)政對(duì)不同區(qū)域養(yǎng)老領(lǐng)域投資分配方案進(jìn)行調(diào)整，在繼續(xù)考慮東中西部地區(qū)差異性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合地區(qū)老年人口規(guī)模、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位缺口和地方財(cái)力狀況等因素，提高中央財(cái)政投資分配的合理性和瞄準(zhǔn)度，進(jìn)一步緩解地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置不平衡的矛盾。

（二）建立穩(wěn)定的財(cái)政投資機(jī)制，確保對(duì)公益性養(yǎng)老支撐作用

針對(duì)目前在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，各級(jí)財(cái)政沒有專項(xiàng)資金投入，僅有少量福利彩票公益金和預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助資金投入的現(xiàn)狀，建議在中央和省級(jí)層面建立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金，增強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的引導(dǎo)和扶持作用。在規(guī)劃中建立與人均GDP、人均財(cái)政收入額等指標(biāo)掛鉤的“養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)財(cái)政投資水平”的約束性指標(biāo)，確保財(cái)政性資金對(duì)公益性養(yǎng)老服務(wù)的主要支撐作用。

（三）確定中央和地方財(cái)政投資比例，改進(jìn)中央財(cái)政資金使用方式

“十一五”時(shí)期和“十二五”前四年，養(yǎng)老設(shè)施預(yù)算內(nèi)基建投資來自中央財(cái)政和地方財(cái)政的比例都在1：2左右?？紤]到經(jīng)濟(jì)下行對(duì)財(cái)政收入的影響因素，建議“十三五”時(shí)期保持這一比例大體不變，同時(shí)引導(dǎo)省級(jí)適當(dāng)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入。“十三五”時(shí)期，中央財(cái)政資金的使用方式應(yīng)進(jìn)行一定調(diào)整，一是考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力差距，對(duì)財(cái)力較為薄弱的部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)繼續(xù)實(shí)施補(bǔ)貼政策。二是實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，對(duì)地方政府加大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入、創(chuàng)新吸引社會(huì)資本的政策措施等形成激勵(lì)。結(jié)合地方養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)任務(wù)完成情況，以中央財(cái)政資金發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)，繼續(xù)用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。三是探索以中央財(cái)政資金發(fā)起設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，參股設(shè)立地方性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金，投資于社會(huì)資本投資建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。通過這種創(chuàng)新的財(cái)政資金使用方式，引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)資金滾動(dòng)使用，提高資金運(yùn)用效率。

（四）增強(qiáng)財(cái)政資金投入適用性，引領(lǐng)社會(huì)養(yǎng)老投資方向

為激發(fā)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性和活力，財(cái)政資金投入要做出靈活性安排。建議財(cái)政資金適度降低固定資產(chǎn)直接投資比例，增加購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)支出比例，提高資金使用效果，加強(qiáng)對(duì)老舊小區(qū)適老化改造，對(duì)小微型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提供消防設(shè)施改造補(bǔ)貼和租金補(bǔ)貼，支持建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)和老年人意外傷害保險(xiǎn)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)技術(shù)人員、護(hù)理人員給予崗位補(bǔ)貼，增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)補(bǔ)貼，增加以獎(jiǎng)代補(bǔ)的比例，把財(cái)政資金用在“刀刃”上，發(fā)揮其對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)投資的引領(lǐng)作用。

（五）消除政策障礙，完善和落實(shí)吸引民間資本的政策支持體系

結(jié)合實(shí)際情況，協(xié)調(diào)各部門工作，將已有優(yōu)惠政策標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，形成有效的激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收、收費(fèi)、土地、融資等政策。進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不依提供服務(wù)主體的屬性和類別作區(qū)別對(duì)待，而是以提供服務(wù)的內(nèi)容和服務(wù)對(duì)象的類別為依據(jù)，對(duì)公辦機(jī)構(gòu)和民辦機(jī)構(gòu)一視同仁。增設(shè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地租賃補(bǔ)貼，滿足通過租賃方式獲取經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指標(biāo)實(shí)行計(jì)劃單列，有效增加養(yǎng)老設(shè)施用房用地供給。減少對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)用房用途轉(zhuǎn)化的人為障礙，鼓勵(lì)企業(yè)利用存量或閑置用房開展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。完善政策購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的目錄和辦法，通過政府確定符合條件的服務(wù)主體，老人及其家屬在政府確定的范圍內(nèi)自主選擇服務(wù)主體，根據(jù)老人及其家屬的選擇，由政府向服務(wù)主體購(gòu)買服務(wù)的方式，開展政府購(gòu)買社區(qū)助老服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)。為鼓勵(lì)社會(huì)組織的連鎖化、品牌化發(fā)展，政府可延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)的時(shí)間，酌情采取多種購(gòu)買服務(wù)的方式。

（六）科學(xué)確定養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目公益性等級(jí)，規(guī)范公私合作發(fā)展過程

對(duì)于公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)主要依靠政府投資，政府發(fā)揮托底保障職能；對(duì)于中高端養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，政府通過政策規(guī)范和引導(dǎo)民間資本完全依照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作；對(duì)占據(jù)主導(dǎo)地位的準(zhǔn)公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)應(yīng)以吸引民間投資為主，政府可給予政策和適當(dāng)?shù)馁Y金支持，通過與民間資本的多種公私合作方式，提高服務(wù)供給能力與效率。 “十三五”時(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步完善選擇公私合作項(xiàng)目模式的決策機(jī)制與方法，明確民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象和范圍、資助條件、資助方式、資助標(biāo)準(zhǔn)及用途等。根據(jù)不同養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的投資回報(bào)實(shí)現(xiàn)情況，科學(xué)確定政府對(duì)項(xiàng)目的資金支持規(guī)模，建立合理的項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于已有公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可采取公建民營(yíng)的運(yùn)作模式，通過承包、委托管理、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、管理運(yùn)營(yíng)PPP等方式，引入具有一定影響力和品牌效應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織開展運(yùn)營(yíng)。對(duì)于新建和改擴(kuò)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民辦公助的運(yùn)作模式，政府通過資本金注入、權(quán)益入股、投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、需求方補(bǔ)貼等方式，對(duì)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持和引導(dǎo)。鼓勵(lì)地方探索多種財(cái)政資金支持途徑，完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式和運(yùn)作環(huán)境，以政府引導(dǎo)基金帶動(dòng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金投資于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿擴(kuò)大效應(yīng)。

（七）向貼近家庭的社區(qū)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施傾斜，讓更多老年人受益

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施模式發(fā)展變化的歷程，以及我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求，“十三五”時(shí)期，應(yīng)避免財(cái)政資金過度投向大型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，把更多的財(cái)力物力向貼近老年人家庭的社區(qū)化的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施傾斜，并鼓勵(lì)探索租賃式、連鎖式等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的新型運(yùn)營(yíng)方式和服務(wù)提供方式，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)更加適應(yīng)老齡化加深形勢(shì)下的需求特點(diǎn)。

注：

①地方對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政資金的統(tǒng)計(jì)，通常既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，也包括地方彩票公益金用于這一領(lǐng)域的部分。

（課題組成員：李爽、邢偉、李璐、王元、黃衛(wèi)挺、任榮榮、魏義方）