城鎮(zhèn)化不是“圈地運動”和“造城運動”

肖金成

“十三五”規(guī)劃建議提出了“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這是提醒大家城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)到底是什么，很多人把城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)畫等號，我認(rèn)為這是對城鎮(zhèn)化的誤讀。我認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的內(nèi)涵是：以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體，以城市群為主要載體，大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化。

人為主體

“十三五”規(guī)劃建議指出，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

由此可以看到，我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，將城鎮(zhèn)化和城市城鎮(zhèn)建設(shè)畫等號，實際上是對城鎮(zhèn)化的誤讀。有些人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是“圈地”，就是“造城”，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量就是把城市建設(shè)得更漂亮。反對城鎮(zhèn)化的人認(rèn)為城鎮(zhèn)化是“圈地運動”和“造城運動”。二者的共同之處是沒有認(rèn)識清楚城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。

城市建設(shè)固然不可少，但僅僅擴大城市范圍，建大量的高樓大廈是不夠的，那只是城市的外殼，其主體是活動于其中的人。推動城鎮(zhèn)化的過程，實質(zhì)上是伴隨著工業(yè)化過程農(nóng)村人口向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。目前，我國的戶籍城鎮(zhèn)化水平40%左右，但如果按常住人口計算也就是加上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一比例將近55%。40%—55%之間有15個百分點大約兩億多人口，如此龐大的群體雖然在城市工作，但其戶籍沒有得到解決，沒有享受和城市居民相同的的公共服務(wù)和公共福利。

目前，改革開放之初進入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除一小部分留在城市外，其他人因年齡過大已回到自己的家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取而代之的是“新生代農(nóng)民工”和“二代農(nóng)民工”?！靶律r(nóng)民工”的特征是文化水平較高，未進行較長時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)訓(xùn)練，比起農(nóng)村他們更習(xí)慣城市的生活，多數(shù)人在農(nóng)村結(jié)婚生子?！岸r(nóng)業(yè)人口”的特征是出生在城市，在城市工作并結(jié)婚生子，但沒有城市戶口。他們權(quán)利意識強，他們是城鎮(zhèn)化的堅定支持者。

上述群體由于戶籍的限制，面臨子女就學(xué)、社會福利、社會保障、留守子女、留守婦女、留守老人等諸多問題。解決任何一個問題都十分復(fù)雜，所以需要各級政府來努力完成，這是“十三五”時期的重要任務(wù)。

以城市群為載體

城鎮(zhèn)化既要解決人的轉(zhuǎn)移問題，也要解決轉(zhuǎn)移到什么地方的問題。從我國國情出發(fā)，城市群是城鎮(zhèn)化的主要載體。所謂城市群是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，以一個或幾個特大城市為核心，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強，共同形成的相對完整的城市“集合體”。

“十三五”規(guī)劃建議提出：“發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。”城市群在中國數(shù)量之多、規(guī)模之大是其他國家無法比擬的。中國雖然有960萬平方公里的國土面積，但是只有180萬平方公里適合人類生存和發(fā)展，所以大量的人口聚集在這個較小的范圍內(nèi)，由此造成了人口非常密集。城市數(shù)量多、城市規(guī)模大是形成城市群的基本條件，如果人口數(shù)量少不可能形成如此多的城市群。城市群的形成是一個自然歷史的過程，試圖在地圖上畫一個圈，規(guī)劃建設(shè)城市群是不現(xiàn)實的。

城市群的形成必須具備一定的條件：第一，需要有相當(dāng)數(shù)量的城市；第二，必須有大都市，沒有大都市，僅有小城市和小城鎮(zhèn)不是真正意義上的城市群；第三，大都市和周邊城市發(fā)生了互動關(guān)系，聯(lián)系越來越密切，相互分工，功能互補，合作不斷加強，才能認(rèn)為形成了城市群。

2007年，我組織了一個課題組，通過研究，提出了我國已經(jīng)形成或正在形成十大城市群，這十大城市群有八個在“十三五”規(guī)劃建議中榜上有名。通過城市群的一組數(shù)據(jù)可以認(rèn)識城市群的意義，土地面積只有全國的10%多一點兒，在此居住的人口30%多，產(chǎn)生的GDP 60%多。也就是說在1/10的土地上聚集了1/3的人口，創(chuàng)造了2/3的GDP?？梢姵鞘腥簩ξ覈?jīng)濟的支撐作用。但是我們也發(fā)現(xiàn)，城市群的GDP占全國的2/3，人口卻只有1/3，其內(nèi)外的發(fā)展是不協(xié)調(diào)的。如果城市群也能夠承載2/3的人口，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)就比較容易實現(xiàn)。所以未來通過城鎮(zhèn)化，在城市群內(nèi)聚集更多的人口，有利于促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我認(rèn)為“十三五”期間應(yīng)對城市群的規(guī)劃與輻射帶動作用給予應(yīng)有的重視，比如說京津冀城市群，土地面積21萬多平方公里，人口一億多人，有兩個人口超過500萬人的大都市，百萬以上的城市十個以上，實際上已形成城市群，其目標(biāo)是發(fā)展成為世界級城市群。但京津冀城市群存在城市體系不太合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不太合理，空間布局不太合理，北京、天津過大，而河北省的城市都很小，北京的大城市病也非常嚴(yán)重。京津冀協(xié)同發(fā)展解決的正是北京、天津和河北城市的分工問題，還要解決北京、天津社會福利、公共服務(wù)水平高而河北公共服務(wù)水平相對較低的問題。這些問題解決了，我相信京津冀就會躋身于世界級城市群之列，它的國際影響力將會大幅度提高，對周邊的輻射帶動作用會更強。

此外，通過京津冀的協(xié)同發(fā)展可以改變現(xiàn)在的環(huán)境惡化趨勢，通過向河北疏解非首都功能和產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，使河北的經(jīng)濟能夠加快發(fā)展，同時促進河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級。目前，河北的產(chǎn)業(yè)以鋼鐵、化工、能源、建材為主，如果加快高科技產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，淘汰落后和對環(huán)境有污染的產(chǎn)業(yè)，整個京津冀的環(huán)境將會得到根本的改善。

未來，呈現(xiàn)在我們眼前的是一個個環(huán)境優(yōu)美、適合人類居住的世界級城市群。未來中國的世界級城市群不只是京津冀，長三角、珠三角、東北、中部都有條件形成世界級城市群。

（作者為中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長。本文為作者在“互聯(lián)網(wǎng)+”——2015智慧城市暨中國新型城鎮(zhèn)化高峰論壇上的發(fā)言）