“指尖政府”：特大城市移動服務微治理研究

闕天舒 王建新

摘 要：

“指尖政府”作為移動政務模式的新坐標在國內得到迅速普及。這種趨勢除受移動政務全球化的影響外，也有技術、需求和政策三個內生變量的共同作用。目前，移動政務主要有兩個面向——服務與微治理，而這與特大城市的發(fā)展需求具有強耦合關系。我國移動政務尚處于發(fā)展之初，主要存在技術問題及信息上的風險、法律缺失及制度上的遲滯、水平不一及功能上的失衡、軟件不足及能力上的短板等制約因素。因此要注重技術開發(fā)與安全保障、強化法律供給與制度建設、鼓勵系統(tǒng)優(yōu)化與模式創(chuàng)新、提升政府能力與軟件質量，使移動政務實現(xiàn)更好的服務微治理效應。

關鍵詞：

“指尖政府”；移動政務；特大城市；服務微治理

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）01-0010-10

一、“指尖政府”的興起及其解讀

2014年，以“電子政務成就我們希望的未來”為主題，聯(lián)合國發(fā)布了《電子政務調查報告》。該報告顯示，2012年～2014年，使用移動應用程序和移動門戶網(wǎng)站的國家數(shù)量增加了一倍，移動技術已經(jīng)被廣泛應用于農業(yè)、應急救險、教育、社區(qū)服務、醫(yī)療衛(wèi)生等領域[1]。此外，以臉譜、推特為代表的社交媒體的蓬勃發(fā)展也為移動政務開辟了新途徑。2014年已有118個國家使用社交媒體進行在線咨詢，其中70%的國家將其用于移動政務層面。

因應全球移動政務的浪潮，中國近些年也有不俗的表現(xiàn)?！?011年是政務微博元年，2013年是政務微信元年，2014年則迎來了政務‘雙微’聯(lián)動發(fā)展新元年。”[2]由于其作為移動應用的一部分存儲在手機上，人們觸手可及，因而可以形象地稱之為“指尖政府”，其已成為移動政務最新的代名詞。其實，移動政務并不是一個新話題，在2003年，庫施在《政府的移動響應模型研究》中指出“移動政務是通過移動平臺提供的電子政務服務，是使用各種無線與移動技術、服務、應用和設備的戰(zhàn)略及其實現(xiàn)，其目的是提升電子政務各參與方——市民、企業(yè)與所有政府單位的收益”[3]。由此拉開了移動政務的序幕。黃慧等認為“移動政務是傳統(tǒng)電子政務和移動通信平臺相結合的產物，是移動技術在政府公共管理工作中的應用，是將移動和無線通信技術運用到政府管理過程中，向市民和企業(yè)傳遞服務和信息”[4]。雖然定義不完全相同，但依然可以從中找出移動政務的一般要素，即政府是主體，通過移動互聯(lián)網(wǎng)和智能技術實現(xiàn)服務和治理。

既然不是新事物，那么以“指尖政府”為代表的移動政務為何能有如此快速的發(fā)展呢？當然，移動政務全球化是一個無法忽略的參考變量，因為移動政務更多的是技術層面的治理創(chuàng)新，很少涉及意識形態(tài)，這就為國家之間相互學習模仿與技術共享減少了阻礙，促使其成為各國政府創(chuàng)新的潮流。本文試圖從國內的角度考察“指尖政府”興起的內生型原因，即技術變量、需求變量和政策變量。

（一）技術變量：移動政務發(fā)展的基礎

技術的變革總會潛移默化地影響人類社會的發(fā)展進程，作為公共部門的政府也不免受到影響，最明顯的例證就是信息技術的發(fā)展對政務模式的改變。網(wǎng)絡和電腦技術的發(fā)展催生了“網(wǎng)絡治理理論”，戈德史密斯和埃格斯在《網(wǎng)絡化治理》中指出，政府利用網(wǎng)絡技術推行數(shù)字化革命去求解公共治理之道，這是一種公共部門的新形態(tài)。如今，移動互聯(lián)網(wǎng)、智能技術和傳媒技術的崛起進一步豐富和擴展了網(wǎng)絡治理理論，催生了移動政務模式。2006年，歐盟召開的“第二屆移動政務研討會”集中研討了“電子政務發(fā)展的公眾、社會和技術推動”、“電子政務向移動政務轉變”、“電子政務與移動政務的集成”等問題，繼而提出了一些相關的可行的決策與方案[5]。這標志著移動政務模式已經(jīng)得到了學界的廣泛認可。與此同時，我國移動政務模式在近幾年也發(fā)展得如火如荼，截至2015年第一季度，政務微博總數(shù)超過10萬個，政務微信總量已達40924個。這種趨勢的背后是技術進步所引起的共變。

首先，移動設備的普遍應用導致網(wǎng)絡社會移動化。2014年是我國接入國際互聯(lián)網(wǎng)20周年。截至2015年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達到6.68億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%，手機網(wǎng)民規(guī)模達5.94億，網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)的人群占比達88.9%①。此外，移動設備在性價比、操作性和便攜性上都要優(yōu)于電腦。因此，網(wǎng)絡公民很自然地由PC端轉移到移動端，這直接導致了網(wǎng)絡形態(tài)的重組，移動化成為當前網(wǎng)絡的主流形態(tài)，龐大的虛擬社會開始流動起來。

其次，移動互聯(lián)網(wǎng)、智能技術和傳媒技術推動網(wǎng)絡社會原子化。當前，移動系統(tǒng)已進入第四代通信技術時代，且WiFi網(wǎng)絡得到迅速普及，這都給手持移動終端的公民上網(wǎng)提供了便利條件。在技術應用上，即時通信如微信、微博已成為最受公眾青睞的兩大應用，截至2015年4月，手機微信博客用戶數(shù)近2億，手機微信用戶達5.49億，且覆蓋90%以上的智能手機。相比于網(wǎng)絡時代的信息爆炸和權威的去中心化，以微博、微信為代表的移動微媒介帶來了信息的碎片化、短暫性以及話語權的個體化，可以說移動網(wǎng)絡社會是原有虛擬社會的進化版，呈現(xiàn)原子化的趨勢； 同時使私域與公域的界限更明晰了，個體直面公域的距離更近了。

最后，在技術驅動下，網(wǎng)絡社會的移動化和原子化極大拓展和延伸了人們公共生活的場域，指數(shù)級的數(shù)據(jù)增量和高效的傳播速度重塑了公眾的認知維度。正是在這種意義上，技術建構了一種新的公共領域，這一命題才得以成立。在這個新的公共領域里，作為提供公共服務和維持治理的政府依然必不可少，且其在場對公共領域的健康有序發(fā)展至關重要。因此，政府采取嵌入式的移動政務模式便是技術驅動下的政治發(fā)展邏輯。

（二）需求變量：移動政務發(fā)展的動力

“各級政府部門在決定是否發(fā)展移動政務，在公共服務中安裝應用移動終端的首要驅動因素就是政府工作人員從事的公共服務性質，及公眾對該項服務及時性和方便性的需求。”[6]從工具理性的角度看，移動政務是政府為滿足社會的公共服務和治理需求創(chuàng)造出來的政治產品。從價值理性的角度看，移動政務滿足了社會對政治價值的追求。移動政務在工具理性和價值理性兩個層面的體現(xiàn)均符合登哈特夫婦提出的新公共服務理論要求。該理論認為，政府的職能是服務，而不是掌舵；公民是公共服務的接受者、參與者和監(jiān)督者；除公共物品外，政府還應滿足公民對權利等政治價值的訴求。只有滿足公眾的需求，移動政務才能獲得民眾的認同，也才有發(fā)展的動力。

首先，移動政務體現(xiàn)了“以人為本”的服務理念。傳統(tǒng)的網(wǎng)絡政務相較于早期窗口排隊辦事，打破了時空的局限，減少了公眾的時間成本與政府的行政壓力。但固定網(wǎng)絡的限制，使公眾由排隊狀態(tài)轉向電腦屏幕前的定點操作，公民的“地域成本”仍然沒有解決，且應急之需也不能得到有效反饋。隨著社會流動性的加快，這些問題愈加凸顯。移動政務將公民從電腦前解放出來，在無線網(wǎng)絡連接的情況下，公民可以隨時隨地獲得政府的服務。

其次，移動政務實現(xiàn)了“為人民服務”到“為每個人服務”的升級。傳統(tǒng)網(wǎng)絡政務服務信息的更新與公民的初始關注存在時間差。因為政府只是完成了網(wǎng)站的自我更新，并不能一一告知民眾，再加上網(wǎng)站更新的頻率不固定，這就會使政府服務不能有效、全面地送達給公眾，造成服務資源的配置不均甚至浪費；而從社會的角度看，公民只能通過主動關注政務網(wǎng)站才能獲得相應的服務，這容易導致公民的政治冷漠以及政府服務的消極怠慢。移動政務總是處于開機狀態(tài)，后臺由系統(tǒng)操作運行，行政服務程序被鑲嵌在辦公自動化的智能系統(tǒng)之中，不僅能實現(xiàn)“一對一”式的信息推送服務，而且滿足了“實時公眾服務”[6]的需求。

最后，移動政務滿足了公眾民主權利的需求?！肮差I域的問題是對任何一種民主進行再定義的核心所在”[7]（p.187），政務微博和政務微信建構了新的公共領域，在此領域里，公民的監(jiān)督權、知情權、參與權、問責權得到保障。政務微博是開放式的交互平臺，面向所有微博戶主開放，自動置于被監(jiān)督的位置。在保障監(jiān)督權的同時，一些政務信息會出現(xiàn)滾動式和補充式的發(fā)布，并在下面設有評論環(huán)節(jié)等，讓微博用戶在知情的基礎上廣泛參與討論；政務微信是封閉式的對話平臺，其服務具有私密性、客服性、精準化等特點，這保護了民眾的隱私權，同時也為問責政府與檢驗其行政作為提供了試金石。

（三）政策變量：移動政務發(fā)展的杠桿

移動政務的發(fā)展離不開政府政策的支持，2012年，美國政府發(fā)布“數(shù)字政府”戰(zhàn)略，其首要目標是確保美國公民和日益增多的移動用戶能使用任何終端隨時隨地獲取高質量的數(shù)字政府信息與服務②。歐盟一些國家將移動政務定位為推進“多渠道傳遞公共服務”戰(zhàn)略的主要環(huán)節(jié)，將移動電子簽名、移動支付以及移動網(wǎng)站平臺作為電子政務的基礎架構來建設[8]。新加坡《電子政務總體規(guī)劃（2011-2015）》將移動互聯(lián)網(wǎng)技術作為電子政務的重要內容，提出一站式的政府移動網(wǎng)站建設，目前匯集了

三百多項移動服務，同時將移動媒體作為政府民意征集、新聞發(fā)布、公民參與政務的重要途徑和渠道[1]。在我國，移動政務的發(fā)展也與國家政策有很大的相關性。

首先，移動政務是推進國家治理現(xiàn)代化的技術要求。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。技術的變革是現(xiàn)代化最明顯的特征，政府是國家治理最重要的主體，在這個意義上，國家治理現(xiàn)代化其實就是政府充分運用先進科學手段實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。米麗婭姆認為，信息化政府的形成需要有兩個條件：一是領導層將信息技術放在治理國家的中心位置；二是承諾提供必要的支持機制[9]。移動政務由于融合了先進的媒介技術和政府治理元素，成為對治理現(xiàn)代化最好的注解，從而得到國家頂層的支持。

其次，移動政務是促進依法治國實施的路徑方案。黨的十八屆四中全會做出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定將依法治國看做是治國理政的基本方式，政府今后的所有行為將納入法治的軌道中去。哈耶克認為“法治的意思就是指政府在一切行動都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束”[10]（pp.7374）。移動政務將政府服務和治理程序納入事先設定的系統(tǒng)和軟件運行中，保證行政程序和行政信息的客觀性，擺脫了“人治”的主觀因素。雖然尚未完全依靠系統(tǒng)的法治理念、制度去實現(xiàn)政府的服務和治理，但是移動政務體現(xiàn)的技術路徑不失為政府法治轉型的緩沖方案。

最后，移動政務是具體政策鼓勵的行政模式。2013年10月15日，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步加強政府信息公開、回應社會關切、提升政府公信力的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出各地區(qū)、各部門應積極探索利用政務微博、微信等新媒體與公眾進行交流③。2014年9月10日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室下發(fā)通知，要求各地大力推動即時通信工具政務公眾賬號的建設、發(fā)展和管理。積極鼓勵縣級以上教育、公安、民政、社保、環(huán)保、交通、衛(wèi)生、工商、食藥監(jiān)、旅游等與民生密切相關的部門開設政務公眾賬號④。以政務微信為例，數(shù)量從《意見》提出之時的幾千個，發(fā)展到2014年底的四萬之多?？梢姡苿诱盏木畤娛皆鲩L離不開國家政策的鼓勵。

以上從宏觀角度和理論層面闡釋了移動政務興起的原因，也從側面展現(xiàn)了移動政務在服務和治理兩個面向上具有不可比擬的優(yōu)勢。但是，移動政務在現(xiàn)實的政府服務和治理中是如何進行的呢？下文將以指尖政府與特大城市的發(fā)展為例，從微觀和實踐層面來解析這個問題。

二、“指尖政府”服務微治理與特大城市的發(fā)展

（一）特大城市概念

特大城市是我國按照人口規(guī)模分類的城市類型之一。按照2014年11月國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)（指在市轄區(qū)和不設區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域）常住人口1000萬以上的城市為超大城市，包括上海、北京、天津、重慶、廣州、深圳、武漢7座城市；城區(qū)人口達到500萬～1000萬為特大城市，包括成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、蘇州、汕頭、哈爾濱10個城市。雖然兩類城市數(shù)量仍有區(qū)別，但從公共服務與治理的角度講，這兩類城市基本都達到了難度的最高級，所以本文將它們一起歸入特大城市范疇內。

（二）“指尖政府”服務微治理與特大城市發(fā)展的耦合

特大城市存在的服務治理困境主要包括以下幾個方面：人口過度膨脹，公共服務資源分配無法在廣度和深度上充分兌現(xiàn)；人口流動性大，城市治理不確定性因素增加；政府部門的行政力量相對于飽和的城市承載能力而變得力不從心，行政壓力陡增；城市規(guī)模較大，政府服務和治理無法觸及公共領域的末端及微觀層面等。

在移動政務時代，上述問題被“微治理”所破解。移動政務最大的特點就是“微”，政府不再是“廟堂之高”，而是掌握在手中的移動治理工具。微治理與以往的政府治理不同。第一，它強調微觀層次的治理。?？抡J為，“治理就是治理事”。只有微觀層面的事情處理好了，宏觀層面的事情自然就處理得當了。移動政務的微治理正是從小事著手的，如道路上的違章停車的舉報、城市環(huán)境衛(wèi)生的維護、擾亂公共秩序行為的上報等，這些都是和民眾距離最近的公共事件。第二，微治理鼓勵公民參與，每個公民能將社會治理亂象通過移動政務平臺投射給政府，政府會根據(jù)這些信息的輸入進行有針對性的治理予以反饋。這種模式激活了社會作為潛在治理主體的活力，延長了城市治理的觸角。第三，微治理始于微觀終于宏觀，是整體治理的微觀表達。整體治理是為了應對新公共管理運動的“治理危機”而提出來的替代方案，波利特將其定義為“一種通過橫向和縱向協(xié)調的思想與行動以實現(xiàn)預期利益的政府改革模式”[11]。整體政府強調功能部門間的整合機制、組織機構間的協(xié)同效應以及信息技術的工具作用。

將移動政務微治理模式具體運用到特大城市發(fā)展中，就會顯現(xiàn)出巨大的優(yōu)勢。首先，移動政務使城市“由大變小”。移動政務消除了地理上的隔離，城市不再以空間距離作為規(guī)模的標準，而是通過無線網(wǎng)絡和智能技術轉換成了移動終端的內存空間。城市中居民的身份認同逐漸由地理劃分轉化為ID認證，不僅城市的居民在外地可享受原城市的服務，甚至非本市的居民也能參與到該市的治理中來，這適應了當前特大城市流動性高的特點。其次，移動政務使政府“由一變多”。從數(shù)量的角度看，在移動政務時代，一個手機就可以是一個微型政府，政府與公眾的關系不再是一對多的關系，而是一對一的關系。公眾與政府的直接接觸轉變成了公眾與系統(tǒng)的直接接觸，這就緩解了行政力量與城市承載能力之間的張力。從功能的角度看，大政府分化為多個小政府，如黨建、宣傳、團委、公安、司法、紀檢、工商、稅務、文教、環(huán)保、交通、旅游、氣象、人社、衛(wèi)生等基本上覆蓋了所有公共領域。這有利于公共服務資源細致而充分的分配。最后，移動政務使服務治理能力“由弱變強”。在傳統(tǒng)行政中，政府組織結構呈現(xiàn)一種縱向分層、橫向并立的立體式復雜形態(tài)，甚至有時還不乏交叉混亂的局面，這樣不但遞增了政府與公民的接觸空間與心理距離，同時也遞減了公共服務的效率和治理的質量。然而移動政務解構了這種傳統(tǒng)結構，將錯綜混亂的多維組織形態(tài)降至一個手機的二維屏幕上。政府部門之間因自身的職能設定獲得同等程度的權力與地位，這使部門之間可進行平等的信息溝通與共享，消除了“信息孤島”的局面，服務治理變得更精準、快速和高效。

（三）目前特大城市移動服務微治理發(fā)展現(xiàn)狀

指尖政府服務微治理與特大城市發(fā)展之間存在著一種天然的耦合，因此，移動政務最先在特大城市發(fā)展中取得了很好的效果。目前，17個特大城市均已開啟了移動政務模式，作者通過網(wǎng)絡和移動設備搜索數(shù)據(jù)的方法整理了這17個樣本的移動服務微治理發(fā)展現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)采集的時間是2015年8月7日，搜索的數(shù)據(jù)庫是新浪微博和騰訊微信。由于每個城市的政務公共號數(shù)量太多，且水平不一，所以選取每個樣本微風指數(shù)⑤最高的政務公共號，其能代表地方移動服務微治理的水平和特點。作者通過關注每個政務微博和微信，進入其官網(wǎng)頁面，整理出各自服務和治理的內容取向。由于政務微信較政務微博在類型化取向上更多元和明顯，所以對政務微信做了類型劃分，以更完整地表現(xiàn)政務微信的發(fā)展現(xiàn)狀（參見表1、表2 ）。

從表格和搜集的資料中，可以作進一步的分析。第一，各個城市移動政務服務與治理的內容豐富多樣、各具特色。有的側重民生，有的側重安全，有的側重出行，有的側重宣傳，有的側重參與，在充分滿足民眾基本公共需求的基礎上，各個城市發(fā)展出了自己的移動政務之道。第二，在各個城市移動政務服務與治理的內容中，資訊發(fā)布是其公約項，這凸顯了移動政務比傳統(tǒng)政務有更多的傳播屬性。這說明目前的政府比較注重對公民知情權的保障。第三，政務微博的微風指數(shù)相差不大，而政務微信的微風指數(shù)差異性很大。這是因為政務微博更具開放性、輿論性、關聯(lián)性、傳播性，能夠通過“擊鼓傳花”的方式吸引更多的民眾關注，其影響力差異化不明顯；而政務微信相對具有封閉性、互動性、私密性、更新慢等特點，借助“一對一”式的直線通道進行服務和治理。這就使得公民個體在接觸政務微信的機會程度不同，其影響力就會顯示出差異化。此外，政務微信畢竟是政務微博之后的產物，在發(fā)展程度上，前者優(yōu)于后者，公民若關注了政務微博，很少再重復關注同一個政務微信。第四，在政務微博與

政務微信公共號的比較中，二者有很大的重合性，如上海發(fā)布、西安發(fā)布等。一方面，它說明此類移動政務賬號在歸屬地的影響力深遠；另一方面，此類賬號多為綜合性移動服務微治理平臺，整合了其他單一類型移動政務平臺的服務和微治理內容，所以吸納了更多的民眾（參見圖1、圖2）。第五，除政務微博和政務微信外，又出現(xiàn)了諸如政府手機網(wǎng)站、移動政務APP等新模式，可見當下的政務不斷地向移動化發(fā)展，而且也不斷推陳出新。

三、目前特大城市移動服務微治理存在的問題

移動政務不僅實現(xiàn)了政府辦公的“無紙化”，而且實現(xiàn)了城市服務和治理的“無址化”。這種政府與社會的雙贏效應足以讓人們相信移動政務能夠成為一條特大城市治理之道。然而，移動政務作為一種新型政府模式畢竟還不太成熟，難免存在一些問題，如技術問題及安全風險、法律及制度的缺席、發(fā)展水平的失調、政府駕馭能力的短板等。

（一）技術問題及信息上的風險

我國的無線網(wǎng)絡普及率很高，但是傳播速度并沒有得到同等程度的提升，且資費較高。此外，無線傳播容易受物理設施的阻隔，導致網(wǎng)速延遲和不穩(wěn)定，導致政府的服務與治理信息不能及時有效地送達，這使得民眾在選擇政務微博和微信時不得不考慮成本問題。雖然，目前特大城市基本上實現(xiàn)了WiFi在公共場所的覆蓋，相較于其他城市有其優(yōu)勢，但這也引來了新的安全問題。數(shù)據(jù)傳輸鏈路方面，移動政務是一個將政府的服務與治理信息化、網(wǎng)絡化、公開化、標準化的系統(tǒng)工程，它不可避免地涉及國家的機密信息等。政府與公民通過運營商的無線網(wǎng)和移動運營商的運營網(wǎng)絡進行服務與治理信息的交流和傳送時，容易被黑客截獲和攻擊，造成政府與公民信息的雙泄露。在移動終端方面，我國軟件行業(yè)還沒有達到批量生產的規(guī)模，各軟件廠商的技術標準各異，接口規(guī)范繁多，無法形成全面整合，廠商之間也無法形成相互間的有效支持。在安全性方面，傳發(fā)內容加密、文件傳發(fā)格式、終端接收安全控制、軟件漏洞等因素都對移動電子政務系統(tǒng)應用造成極大的威脅[12]。

（二）法律缺失及制度上的遲滯

我國傳統(tǒng)電子政務法律法規(guī)尚不健全，移動電子政務領域更是空白[13]。移動電子政務是行政工作的移動化和電子化，雖然電子文書的實質與作用并沒有發(fā)生改變，但其形式、成立與生效、電子數(shù)據(jù)、簽章、履行等方面都屬于傳統(tǒng)行政法中未能觸及的全新領域[14]。移動政務所發(fā)生的服務與治理是否與傳統(tǒng)政務具有同等的法律效力，政府在移動政務中應該遵守哪些行政程序和規(guī)范，公民怎樣合理合法地輸入服務與治理的需求，對于信息泄露行為應該怎樣規(guī)制和懲罰，這些關鍵問題均未見諸法律和制度層面上。然而，我國移動政務若想長期健康發(fā)展，就不能有法律與制度的缺席。

（三）水平不一及功能上的失衡

移動政務在模式、用戶和功能上出現(xiàn)一定的失衡。一是政務微博和政務微信兩種模式發(fā)展不協(xié)調，雖然微信用戶比微博用戶多，但這與政務微信的影響力不成正比，政務還未顯示出其足夠多的社會效應。同時，政務微博與政務微信在服務與治理內容層面有很多重合之處，浪費了公共資源，增加了行政成本。二是數(shù)字鴻溝導致的公共服務配置不均依然存在。無線網(wǎng)絡的覆蓋、移動智能終端、智能系統(tǒng)的操作這幾項要求就排除了一部分民眾，如網(wǎng)絡較差的山區(qū)居民、非智能手機用戶以及為智能操作系統(tǒng)困擾的老齡群體等。他們與有能力運用移動政務系統(tǒng)的民眾之間出現(xiàn)了一條數(shù)字鴻溝——信息豐富與信息匱乏，這樣自然導致了移動服務微治理資源分配的不均。三是移動政務多重服務、輕治理。這與移動政務系統(tǒng)的設置和公民的參與意識有關。相對而言，服務更多的是以政府為主體的主動輸出政策，所以政府在設置移動政務系統(tǒng)時會側重服務選項；而治理更多的是公民將社會亂象輸入給政務系統(tǒng)，但目前民眾的參與程度并不高。這就導致了服務和治理功能的失衡。

（四）軟件不足及能力上的短板

在移動政務時代，“各政府部門應高度重視以移動技術為代表的普世計算技術給公共管理與服務代理的機遇和挑戰(zhàn)”[15]。然而移動政務在政府端的應用上并非易事。一方面，技術是移動政務的“硬件”，然而技術發(fā)揮作用需要借助使用者的智慧，這就涉及“軟件”的問題。政府部門間對移動政務的結構、操作、流程等并沒有統(tǒng)一的認識，各部門尚未協(xié)調一致，這導致移動政務的“整體治理”沒有發(fā)揮最大效應。另一方面，政府工作人員對移動政務技術的駕馭能力不足，現(xiàn)代信息技術更新?lián)Q代較快，如移動網(wǎng)絡技術、流媒體技術、地理信息技術、二維碼技術、數(shù)字水印和數(shù)字墨水技術等，政府在對這些新技術的駕馭能力不如市場高，這容易導致移動政務發(fā)展的遲滯。

四、移動服務微治理問題的解決方略

《2014聯(lián)合國電子政務調查報告》顯示，中國的電子政務發(fā)展指數(shù)（EGDI）為0.5450，排名世界第70位。這可以看出我國目前的電子政務發(fā)展水平不高，但它作為發(fā)展最快的國家有能力克服所面臨的困難在移動政務上有所作為。鑒于移動政務初期出現(xiàn)的上述問題，本文著力從技術、法制、模式、能力四個層面提出對策，以使其健康有序地發(fā)展。

（一）注重技術開發(fā)與安全保障

移動政務的存在、發(fā)展以及問題的出現(xiàn)都離不開技術因素，所以問題的解決也理應依靠技術。如加快網(wǎng)絡硬件和軟件設施建設，提升網(wǎng)速，降低費用。李克強曾在2015年5月就此問題發(fā)表意見。一是計劃實施寬帶速率免費提升40%以上，降低資費水平，推出流量不清零、流量轉贈等服務。二是推進光纖到戶和寬帶鄉(xiāng)村工程，加快全光纖網(wǎng)絡城市和第四代移動通信網(wǎng)建設，縮小城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”。在加快信息傳輸?shù)耐瑫r，也要加強傳輸?shù)陌踩浴Ｈ绮捎眉用軅鬏敽褪褂脟乙?guī)定的加密算法，并由運營商提供安全的專用信道保證其通信安全。三是在移動終端處，保持高標準的檢測和性能測試，可建立動態(tài)設備管理系統(tǒng)來提升終端管理的安全性。四是在使用者身份認證上，防止非機主人員進入移動政務系統(tǒng)，“控制非政府信息通過移動政務服務平臺發(fā)布和接收”[16]。

（二）強化法律供給與制度建設

“互聯(lián)網(wǎng)的本質就是鏈接，只要在法制的前提下給它一個開放的環(huán)境和自由的空間，它就有無窮動力去鏈接一切供給和需求，剔除中間無謂的渠道浪費。”⑥可見，法制供給對移動政務的發(fā)展是至關重要的。在立法方面，應建立專門的移動政務的相關法律法規(guī)，規(guī)范政府的行政權限、行政內容和行政程序等。健全涉及政府信息公開、信息安全、個人隱私、知識產權等相關法律。在制度方面，建立相應的標準和規(guī)范。如移動政務行政規(guī)章、移動政務評價體系、移動政務發(fā)展規(guī)劃等。在法制供給上，不應該只有國家層面的頂層設計，也要發(fā)揮特大城市的地方自主管理。特大城市可根據(jù)自身的發(fā)展特點出臺相應的法規(guī)、政策等來規(guī)范自身的移動政務行為。只有給予法律和制度的保障，移動政務才能成為一種長期有效的行政模式，創(chuàng)造更多的社會效益。

（三）鼓勵系統(tǒng)優(yōu)化與模式創(chuàng)新

政務微博和政務微信各有優(yōu)點和弱點：微博信息更新快、傳播廣、速度高，但信息送達率很低，約10%，這就使服務微治理的質量大打折扣；微信在民眾與政府溝通層面更具有私密性、便捷性、個性化強的特點，信息送達率高達90%，但是其受眾范圍較小?；诖?，二者可進行模式整合，即“雙微政務”模式。目前“北京微博微信發(fā)布廳”在騰訊網(wǎng)上線運行，在全國率先實現(xiàn)了這種模式：網(wǎng)友既可以通過微博獲取政府信息與服務，也可以通過微信獲取政府信息與服務，實現(xiàn)了公共資源的整合與優(yōu)化。此外，移動政務可充分利用市場經(jīng)濟的特性，即根據(jù)公民需求決定移動政務的發(fā)展導向、移動政務的模式要體現(xiàn)市場的自由性和競爭性。目前依循移動終端市場的發(fā)展邏輯，一些新的移動政務模式已經(jīng)開發(fā)出來，如移動政務APP、手機政務網(wǎng)站的開設等，相信在市場的指導下，一定會產生更多的模式創(chuàng)新以滿足民眾多樣化的需求。

（四）提升政府能力與軟件質量

對于政府部門而言，移動政務仍然是一種新事物。他們雖然熟知現(xiàn)實行政程序，但并不一定能熟練地在移動政務平臺上進行操作。因此應該加強行政人員的業(yè)務培訓，熟悉移動政務的模式。國務院領導批準由國辦秘書局和浙江省政府辦公廳聯(lián)合開展全國政務信息化培訓工作，培訓政府系統(tǒng)分管信息化工作的辦公廳（室）負責人和技術人員，為政務系統(tǒng)人員更新知識、交流經(jīng)驗創(chuàng)造條件[17]。在對組織機構的管理上，政府部門要統(tǒng)籌發(fā)展，設立專門的移動政務運營機構負責協(xié)調各部門間的關系，并且以政府的名義向社會提供服務和治理需求。在法制理念方面，政府要宣傳移動政務行政法規(guī)、服務型政府理念，將其內化為移動政務模式的價值理性，從而獲得民眾更多的合法性認同。

五、結 語

當前時代是技術革新與政府轉型共變的時代，前者體現(xiàn)的是人類社會生產力的發(fā)展，后者體現(xiàn)的是生產關系的變遷。按照馬克思主義“生產力決定生產關系”的唯物史觀，技術革新必將導致政府服務治理模式的轉變。而在我國的實踐邏輯即是移動互聯(lián)網(wǎng)技術、傳媒技術和智能技術的進步催生了以“指尖政府”為代表的移動政務模式。移動政務跟上了信息時代發(fā)展的步伐，滿足了公眾對服務型政府的期待，迎合了國家政策的設計，這使得其在短時間內成為政府創(chuàng)新的趨勢和潮流。政務微博和政務微信是目前

我國移動政務模式最主要的兩個代表，兩者的發(fā)展水平很大程度上代表了我國移動政務的發(fā)展水平。

刷刷屏幕就可獲得公共服務，動動手指隨即實現(xiàn)共治。雖然政務微博和政務微信獨特的移動在線服務以及“微治理”路徑在化解特大城市的治理困境層面展現(xiàn)了相當大的優(yōu)勢，但是受制于技術、法律等因素的束縛，我國的移動政務還處于中等發(fā)展水平。因此，機遇與挑戰(zhàn)是并存的，移動政務體系的完善需要硬件和軟件協(xié)調發(fā)展，這其實是一個系統(tǒng)工程，涉及技術、法律、理念、制度、能力以及具體的實踐過程。當前，我國需要走出一條適合時代發(fā)展、順應社會需要的移動政務模式。在改革的浪潮中，既要更新政府服務和治理技術，也要注重政府自身的改革；在大數(shù)據(jù)背景下，互聯(lián)網(wǎng)要做加法，而政府要做減法；在政治發(fā)展上，既要注重提高政府執(zhí)政水平，也要激發(fā)公民個體以及全社會的服務意識與治理責任。這樣移動政務的發(fā)展才能真正實現(xiàn)工具理性與價值理性的有機統(tǒng)一以及國家治理能力的整體提升。

注釋：

①參見中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）2015年7月發(fā)布的《第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》。

②參見Roadmap for a Digital Government.http：//www.whitehouse.gov/blog/2012/05/23/roadmapdigitalgovernment，2015年8月10日。

③參見《國務院辦公廳關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，http：//news.xinhuanet.com/politics/201310/16/c_125544547.htm，2015年7月4日。

④參見《“雙微時代”來臨，國家大力推動政務公眾賬號》，http：//www.eeyy.com/chanye/20140918/53045.html，2015年7月4日。

⑤微風指數(shù)主要由用戶的關注率（指活躍用戶關注的比例。如某微博關注率是30%，代表100位活躍用戶有30人關注該微博）、PR值（peoplerank值，是粉絲質量指數(shù)，PR>1代表粉絲質量高于平均水平）、互動的質量以及活躍度構成。微風指數(shù)可以直觀反映移動政務的影響力。

⑥參見《互聯(lián)網(wǎng)+政府》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/201506/08/c_1115548564.htm，2015年7月4日。

參考文獻：

[1]王璟璇，楊道玲.國際電子政務發(fā)展趨勢及經(jīng)驗借鑒[J].電子政務，2015，（4）.

[2]張志安，曹艷輝.政務微博和政務微信：傳承與協(xié)同[J].新聞與寫作，2012，（12）.

[3]Kushchu， L. Borucki.A Mobility Response Model for Government[J].Proceeding of European Conference on EGovernment，2004.

[4]黃慧，王歡.論移動政務的應用和發(fā)展[J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2010，（6）.

[5]丁慧.移動政務在政府公共服務上的應用研究[D].南京：南京郵電大學學位論文，2012.

[6]劉淑華，詹華，袁千里，武明戈.移動政務與中國城市治理[J].電子政務，2011，（6）.

[7][美]馬克·波斯特.互聯(lián)網(wǎng)怎么了？[M].易容.鄭州：河南大學出版社，2010.

[8]陳立松.政府網(wǎng)站，你“移動”了嗎？[J].信息化建設，2013，（6）.

[9] Lips M. EGovernment is Dead： Long Live Public Administration 2.0[J].Information Polity，2012，17（34）.

[10][英]弗里德利希·馮·哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅，馮興元，等.北京：中國社會科學出版社，1997.

[11]Christopher Pollit.Joinedup Government： a Survey Political[J].Studies Review，2003，（1）.

[12]王海豹.移動電子政務發(fā)展問題分析及對策研究[J].電子政務，2011，（11）.

[13]劉緯緯.移動電子政務與信息安全問題研究[J].中小企業(yè)管理與科技（中旬刊），2015，（1）.

[14]劉曉純.基于3G技術移動電子政務的法律問題研究[J].科技與法律，2011，（4）.

[15]宋剛，李明升.移動政務推動公共管理與服務創(chuàng)新[J].辦公自動化，2006，（17）.

[16]郭零兵，鄧德勝.我國移動電子政務發(fā)展現(xiàn)狀分析[J].生產力研究，2007，（8）.

[17]徐紹史.提高政務信息化應用能力，促進政府管理創(chuàng)新[J].信息化建設，2006，（9）.

[責任編輯：劉瓊蓮]