政府信任的距離悖論：中美兩國(guó)為何反向而行？

張曉軍劉太剛吳崢嶸

摘 要：中美兩國(guó)都存在政府信任的距離悖論。美國(guó)式的距離悖論是距離產(chǎn)生隔閡——親近基層厭惡高層，而中國(guó)式的距離悖論是距離產(chǎn)生美——親近高層仇視基層。中美兩國(guó)在政府信任的距離悖論上反向而行，既有國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等政治制度方面的原因，也有法治化程度、新聞自由等管理制度方面的原因，還有政治文化傳統(tǒng)方面的原因，以及社會(huì)發(fā)展階段和資源富足程度等國(guó)情方面的原因。只有從其成因入手，才能夠讓這種中國(guó)式的距離悖論有所改變。

關(guān)鍵詞：距離悖論；政治信任層級(jí)差；差序政府信任；承諾—兌現(xiàn)；信任生成機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D73/77 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0003-07

政府信任的距離悖論是指民眾對(duì)于政府的評(píng)價(jià)或信任因政府與民眾之間的距離（包括層級(jí)距離）不同而有所不同的現(xiàn)象，即國(guó)內(nèi)學(xué)者所稱(chēng)的“政治信任層級(jí)差”或“差序政府信任”。換言之，距離悖論是指民眾對(duì)直接給其提供公共服務(wù)的基層政府及其官員的評(píng)價(jià)或信任，與遠(yuǎn)離他們的高層級(jí)的政府及其官員的評(píng)價(jià)或信任有顯著的不同。中國(guó)和美國(guó)距離悖論都明顯存在，方向卻截然相反。

一、美國(guó)式的距離悖論：距離產(chǎn)生隔閡——親近基層厭惡高層

對(duì)于美國(guó)社會(huì)的距離悖論，新公共行政運(yùn)動(dòng)旗手弗雷德里克森認(rèn)為：“這就是距離悖論：人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認(rèn)為離他們遠(yuǎn)的政府官員則是懶惰、不稱(chēng)職和不誠(chéng)實(shí)的”[1]（p.163）。

弗雷德里克森對(duì)美國(guó)式的距離悖論的描述并非憑空臆斷，而是有扎實(shí)的實(shí)證數(shù)據(jù)做支持。弗氏在《公共行政的精神》中引述了下述三項(xiàng)研究的成果來(lái)支持其所提出的距離悖論[1]（pp.162163）。

第一，密執(zhí)安大學(xué)調(diào)查中心的學(xué)者（Katz， Gutek， Kahn and Barton）在20世紀(jì)中期的一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)政府的態(tài)度存在著一個(gè)悖論：當(dāng)被問(wèn)及他們對(duì)政府的一般感覺(jué)時(shí)，公民的反應(yīng)通常是負(fù)面的；但當(dāng)被問(wèn)及具體機(jī)關(guān)在具體情況下是如何對(duì)待他們時(shí)，他們對(duì)政府的評(píng)價(jià)則較為正面。

第二，查爾斯·古德塞爾（Charles Goodsell）從20世紀(jì)80年代到90年代的調(diào)查。其中，1992年的調(diào)查涉及許多受非議的政府部門(mén)和服務(wù)領(lǐng)域，包括郵政、公共福利和執(zhí)法等部門(mén)。調(diào)查結(jié)果顯示：大部分人對(duì)他們所接觸的政府官員持贊同態(tài)度——正面評(píng)價(jià)的反饋率一般在2/3以上，甚至經(jīng)常達(dá)到75%，持負(fù)面態(tài)度的人下降到1/3以下。

第三，哈瑞斯（Harris）從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始的關(guān)于公民對(duì)美國(guó)教育的態(tài)度所做的年度調(diào)查。當(dāng)要求給國(guó)家公立學(xué)校在總體上評(píng)價(jià)一個(gè)等級(jí)時(shí)，只有18%的人給A或B，而48%的人給C；當(dāng)要求給社區(qū)的學(xué)校評(píng)定等級(jí)時(shí)，40%的人會(huì)給A或B，31%的人會(huì)給C；當(dāng)要求給自己的孩子所在的學(xué)校評(píng)定等級(jí)時(shí)，64%的人會(huì)給A或B，24%的人會(huì)給C。對(duì)教師的評(píng)價(jià)也與此相同。這些結(jié)果很多年都是這樣。

在美國(guó)式的距離悖論中，民眾對(duì)距離他們?cè)浇墓賳T或政府評(píng)價(jià)越高，而對(duì)距離他們?cè)竭h(yuǎn)的官員或政府評(píng)價(jià)越低。換言之，在美國(guó)式的距離悖論中，美國(guó)人對(duì)天天打交道的基層官員或政府抱有好感和信任，而對(duì)遠(yuǎn)在華盛頓的政治家和中央政府，其好感或信任度則顯著下降。

二、中國(guó)式的距離悖論：距離產(chǎn)生美——親近高層仇視基層

中國(guó)式的距離悖論同樣存在，但其方向與美國(guó)式的距離悖論截然相反。雖然民眾與政府及其官員之間的距離同樣會(huì)影響民眾對(duì)政府及官員的評(píng)價(jià)，但在美國(guó)距離民眾越遠(yuǎn)的政府及官員越難以得到民眾的好評(píng)和信任，中國(guó)卻是距離民眾越遠(yuǎn)的政府及官員越容易得到民眾的好評(píng)和信任；在美國(guó)距離民眾越近的政府及官員越容易得到民眾的好評(píng)和信任，但在中國(guó)距離民眾越近的政府及官員越難以得到民眾的好評(píng)和信任。簡(jiǎn)言之，在美國(guó)式的距離悖論中，距離產(chǎn)生隔閡和惡感；但在中國(guó)式的距離悖論中，距離產(chǎn)生好感和信任，即距離產(chǎn)生美。

這種與美國(guó)式的距離悖論完全反向而行的中國(guó)式距離悖論，從以下幾方面可以得到驗(yàn)證。

第一，新民謠的佐證。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)村就出現(xiàn)這樣一句流行語(yǔ)：“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人。”無(wú)獨(dú)有偶，后來(lái)又出現(xiàn)了一首更文藝的順口溜：“中央滿(mǎn)天晴，省里起烏云，縣里下大雨，鄉(xiāng)里淹死人，何處有人心？”[2]此外，有學(xué)者在訪(fǎng)談過(guò)程中還聽(tīng)到了與此類(lèi)民謠意思一致的群眾總結(jié)，如河南省一位農(nóng)民就認(rèn)為“現(xiàn)在的政府是‘上正中歪下胡來(lái)’”[3]。這類(lèi)流傳甚廣的新民謠，形象地呈現(xiàn)出中國(guó)式的距離悖論。

第二，信訪(fǎng)總量的佐證。信訪(fǎng)是指在司法上訴和行政復(fù)議之外、公民越過(guò)有權(quán)直接處理所涉事項(xiàng)的黨政機(jī)關(guān)而向其上級(jí)機(jī)關(guān)投訴要求解決問(wèn)題的申訴行為。信訪(fǎng)行為及信訪(fǎng)總量直接反映出公民對(duì)距離最近的黨政機(jī)關(guān)的不信任和對(duì)距離較遠(yuǎn)的黨政機(jī)關(guān)的好感和信任，從而能夠成為中國(guó)式的距離悖論的佐證。對(duì)此，于建嶸在對(duì)進(jìn)京上訪(fǎng)者抽樣中發(fā)現(xiàn)，上訪(fǎng)群眾對(duì)基層政府和地方政府的信任明顯低于對(duì)中央政府的信任，從而導(dǎo)致他們進(jìn)京上訪(fǎng)[4]。

關(guān)于中國(guó)的信訪(fǎng)總量，很難找到最新最確切的數(shù)據(jù)。筆者在此以官方正式發(fā)布的數(shù)據(jù)做推演。2013年11月，國(guó)家信訪(fǎng)局副局長(zhǎng)張恩璽在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上表示，2013年1至10月份，全國(guó)信訪(fǎng)形勢(shì)總體平穩(wěn)，信訪(fǎng)總量604萬(wàn)件（人）次，同比下降2.1%[5]。而2012年新華網(wǎng)發(fā)布報(bào)道稱(chēng)，中國(guó)從2005年開(kāi)始，連續(xù)7年保持信訪(fǎng)總量、集體上訪(fǎng)、重信重訪(fǎng)、非正常上訪(fǎng)數(shù)量下降和信訪(fǎng)秩序明顯好轉(zhuǎn)的“四下降一好轉(zhuǎn)”總體態(tài)勢(shì)①。國(guó)家信訪(fǎng)局長(zhǎng)周占順說(shuō)：“自1993年全國(guó)群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)總量出現(xiàn)回升以來(lái)，已經(jīng)持續(xù)上升了10年。”②由此可見(jiàn)，中國(guó)的信訪(fǎng)總量在1992年是低值，其后連續(xù)十年上升，2003年～2004年形成新的峰值，其后連續(xù)8年回落，到2013年前十個(gè)月仍達(dá)604萬(wàn)件（人）次的信訪(fǎng)總量，估計(jì)2013年全年信訪(fǎng)總量超過(guò)700萬(wàn)件（人）次。

值得注意的是，近年受到司法審判的國(guó)家信訪(fǎng)局原副局長(zhǎng)和原處長(zhǎng)都涉及修改信訪(fǎng)數(shù)據(jù)③，同時(shí)考慮到信訪(fǎng)數(shù)據(jù)顯然不是什么光彩數(shù)據(jù)，因此官方發(fā)布的信訪(fǎng)總量的上述數(shù)據(jù)肯定相當(dāng)保守。另外，近年來(lái)各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)編強(qiáng)化也反映出中國(guó)信訪(fǎng)需求的強(qiáng)勁。再考慮中國(guó)的維穩(wěn)體制及各地的截訪(fǎng)對(duì)信訪(fǎng)需求的強(qiáng)力壓制，每年超過(guò)700萬(wàn)件（人）次甚至上千萬(wàn)件（人）次的信訪(fǎng)量，完全可以從一個(gè)側(cè)面佐證中國(guó)式的距離悖論的存在。

第三，其他概念的佐證——政治信任層級(jí)差和差序政府信任。對(duì)于這種中國(guó)式的距離悖論，沈士光將其命名為“政治信任層級(jí)差”[6]；李連江則將其命名為“差序政府信任”[7]，這一概念一經(jīng)提出即被國(guó)內(nèi)一些學(xué)者所采用④。而無(wú)論是采用“政治信任層級(jí)差”的概念，還是采用“差序政府信任”的概念，眾多學(xué)者對(duì)此現(xiàn)象的關(guān)注和研究，本身也佐證了其概念所指稱(chēng)的現(xiàn)象——中國(guó)式的距離悖論的存在。

第四，實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)的佐證。對(duì)于中國(guó)式的距離悖論——政治信任層級(jí)差或差序政府信任，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者針對(duì)不同地區(qū)、不同人群、不同時(shí)期做過(guò)一些實(shí)證研究。這些研究成果都從不同角度證實(shí)了中國(guó)式距離悖論的存在。例如，肖唐鏢通過(guò)對(duì)江西省地方官員的訪(fǎng)談發(fā)現(xiàn)，地方官員較普遍地認(rèn)為中央政府的公信力要遠(yuǎn)高于地方政府[8]；胡榮通過(guò)因子分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的“高層政府信任因子”明顯要高于“基層政府信任因子”[9]；肖唐鏢、王欣通過(guò)對(duì)五個(gè)省份60個(gè)農(nóng)村十年數(shù)據(jù)（1999-2008）的跟蹤研究，也得出了類(lèi)似的結(jié)論[10]；管玥通過(guò)對(duì)1000名大學(xué)生的抽樣分析，同樣得出了調(diào)查對(duì)象對(duì)各級(jí)政府信任度層級(jí)遞減的結(jié)論[11]。

作為較新的綜合性研究成果，呂書(shū)鵬在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上得出這樣的結(jié)論：“本研究認(rèn)為有充分的證據(jù)證明差序政府信任是真實(shí)存在的。它不僅存在于某種特定的樣本中，而且存在于全國(guó)范圍的樣本中；不僅存在于某一特定的時(shí)間點(diǎn)上，而且在跨度為10年的調(diào)查中持續(xù)存在?！盵3]

三、中美距離悖論反向而行的原因分析——基于信任生成機(jī)制的視角

對(duì)于中國(guó)式的距離悖論的成因，劉暉、葉敏和彭妍、李連江、管玥、呂書(shū)鵬和肖傳鏢都做過(guò)探討，較為一致的結(jié)論是將這種現(xiàn)象的成因主要?dú)w咎于中國(guó)的政治制度和政治文化。由此也可以說(shuō)，政治制度和政治文化是揭開(kāi)中美距離悖論反向而行之謎的關(guān)鍵。

對(duì)于政治制度和政治文化如何導(dǎo)致了中國(guó)式的距離悖論，上述五篇論文的作者的闡述路徑各不相同。在此，我們從信任或公信力的生成機(jī)制的視角來(lái)做進(jìn)一步的闡釋。

距離悖論的本質(zhì)是民眾對(duì)不同層級(jí)政府的信任問(wèn)題。就此而言，探究中美距離悖論反向而行的因由，繞不開(kāi)信任的生成機(jī)制或政府公信力的生成機(jī)制。

劉太剛、林孫俊提出了“承諾—兌現(xiàn)”模型來(lái)闡釋信任或公信力的生成機(jī)制⑤，認(rèn)為信任是信任主體對(duì)信任對(duì)象將會(huì)兌現(xiàn)其承諾的心理預(yù)期，而這種心理預(yù)期來(lái)源于信任對(duì)象既往的承諾—兌現(xiàn)記錄。換言之，信任產(chǎn)生于信任對(duì)象承諾—兌現(xiàn)的反復(fù)展現(xiàn)——信任對(duì)象的承諾每?jī)冬F(xiàn)一次并展現(xiàn)給信任主體，信任主體對(duì)信任客體的信任就增加一分；而信任對(duì)象的承諾每落空（沒(méi)有兌現(xiàn)）一次并為信任主體所知悉，信任主體對(duì)信任客體的信任就減少一分。

信任即信而任之，信任的本質(zhì)是承諾會(huì)被兌現(xiàn)的預(yù)期。甲信任乙，意味著甲對(duì)乙有一種心理預(yù)期：乙的承諾會(huì)被兌現(xiàn)。公眾對(duì)政府的信任也是如此，只有當(dāng)公眾認(rèn)為政府的承諾會(huì)得到兌現(xiàn)時(shí)，他們才會(huì)信任政府。換言之，只有政府讓民眾覺(jué)得（即預(yù)期）政府的承諾會(huì)得到兌現(xiàn)時(shí)，政府才能取得民眾的信任，才能基于此而擁有對(duì)民眾的影響力，即公信力。

因此，公信力的生成機(jī)制，實(shí)際上也就是民眾信任的生成機(jī)制。這個(gè)生成機(jī)制是通過(guò)“承諾—兌現(xiàn)”的完整循環(huán)及反復(fù)呈現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)的。說(shuō)白了，政府要想取信于民，就要把先前的承諾實(shí)際兌現(xiàn)，并把過(guò)程和結(jié)果展示給民眾，這種展示每增加一次，信任就會(huì)增加一分；反之，每出現(xiàn)一次承諾無(wú)法兌現(xiàn)的結(jié)果，民眾對(duì)政府的信任就會(huì)減少一分⑤。

從“承諾—兌現(xiàn)”模型的角度出發(fā)，同是距離悖論，中美兩國(guó)之所以反向而行，根本原因在于中美兩國(guó)各級(jí)政府對(duì)民眾的承諾—兌現(xiàn)的表現(xiàn)不同以及民眾對(duì)各級(jí)政府的承諾—兌現(xiàn)表現(xiàn)的認(rèn)知不同。這其中，以下幾方面的因素產(chǎn)生了關(guān)鍵性的作用。

（一）影響中美兩國(guó)不同層級(jí)政府對(duì)民眾的承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際表現(xiàn)的因素

第一，法治化程度對(duì)中美兩國(guó)的影響。美國(guó)在國(guó)內(nèi)治理方面的法治化程度較高，其地方政府提供的公共服務(wù)基本上會(huì)依法提供，而法律承諾得不到兌現(xiàn)的情況較少，由此導(dǎo)致地方政府提供公共服務(wù)的承諾—兌現(xiàn)記錄表現(xiàn)較好；而當(dāng)今社會(huì)在國(guó)際層面上的法治化程度還較低，負(fù)責(zé)國(guó)防外交等事務(wù)的美國(guó)聯(lián)邦（中央）政府在國(guó)際關(guān)系上也往往奉行以鄰為壑、兵不厭詐等策略，其出爾反爾的表現(xiàn)使其承諾—兌現(xiàn)的記錄遠(yuǎn)遜于地方政府。其結(jié)果自然導(dǎo)致了美國(guó)式的距離悖論。中國(guó)在國(guó)內(nèi)治理方面的法治化程度則較低，導(dǎo)致地方政府無(wú)論在提供公共服務(wù)還是強(qiáng)制性執(zhí)法方面都較普遍地存在違法侵犯民眾利益的問(wèn)題，致使基層政府在兌現(xiàn)法律法規(guī)及政策承諾方面的表現(xiàn)不佳。中央政府雖然也受制于法治化程度較低的因素的影響，但由于較少承擔(dān)直接執(zhí)法或面向公眾提供民生服務(wù)的職責(zé)，其職責(zé)主要是立法和出政策即做承諾，即便其承諾得不到兌現(xiàn)，民眾往往將其歸咎于負(fù)有直接執(zhí)法或服務(wù)職能的地方或基層政府?；诖耍匀粫?huì)導(dǎo)致中國(guó)式的距離悖論。

第二，資源富足程度的影響。美國(guó)地大物博，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口總量又相對(duì)較少，其人均資源較為富足。因此，負(fù)有直接向民眾提供公共服務(wù)尤其是民生服務(wù)的地方政府就擁有較多資源，其兌現(xiàn)法定服務(wù)供給承諾的表現(xiàn)也就比較好。同時(shí)，由于資源（尤其是土地資源）的富足，美國(guó)公共利益所需土地與民眾土地權(quán)益之間的沖突也較少，美國(guó)社會(huì)的鄰里關(guān)系及人與人之間的關(guān)系比較融洽（因爭(zhēng)奪資源而發(fā)生的糾紛相對(duì)較少）。因此，負(fù)有直接執(zhí)法職責(zé)的地方或基層政府與民眾之間的對(duì)抗性執(zhí)法（如強(qiáng)拆等）比較少，其與民眾之間的直接沖突也相對(duì)較少，從而導(dǎo)致美國(guó)的基層政府與民眾之間的關(guān)系一直較為融洽，民眾對(duì)地方及基層政府也較有好感。反觀中國(guó)，雖然也曾號(hào)稱(chēng)地大物博，且經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但由于人口總量巨大，人均資源較為緊張。因此，負(fù)有直接向民眾提供公共服務(wù)尤其是民生服務(wù)的地方政府所擁有的服務(wù)資源較為緊張，其兌現(xiàn)法定服務(wù)供給承諾的表現(xiàn)大打折扣。同時(shí)，土地資源的緊張，使公共利益所需的土地與民眾（主要是農(nóng)民）的土地權(quán)益之間的關(guān)系非常緊張，導(dǎo)致負(fù)有直接執(zhí)法職責(zé)的地方或基層政府與民眾之間的對(duì)抗性執(zhí)法（如強(qiáng)拆等）較為普遍，其與民眾之間的直接沖突也較為普遍。這無(wú)疑會(huì)影響中國(guó)民眾對(duì)地方及基層政府的評(píng)價(jià)，加劇民眾對(duì)地方及基層政府的不信任。基于此，由于資源的富足程度不同，中美兩國(guó)民眾對(duì)地方及基層政府的信任和好感度差別很大，從而導(dǎo)致了兩國(guó)存在截然相反的距離悖論。

第三，領(lǐng)導(dǎo)人及官員選任制度的影響。美國(guó)式的民主選舉制使中央層面的選舉偏重于理念之爭(zhēng)、地方層面的選舉則偏重于實(shí)利之爭(zhēng)，從而導(dǎo)致總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員的選舉側(cè)重于對(duì)民眾的煽情玩概念，地方選舉則側(cè)重于對(duì)民眾辦實(shí)事，進(jìn)而導(dǎo)致中央層面對(duì)民眾的承諾—兌現(xiàn)的表現(xiàn)遠(yuǎn)不如地方層面。中國(guó)的干部選任制度使地方黨政官員的對(duì)上負(fù)責(zé)的意識(shí)強(qiáng)于對(duì)下負(fù)責(zé)的意識(shí)，從而導(dǎo)致其注重對(duì)上的承諾兌現(xiàn)，卻容易忽視對(duì)下（即民眾）的承諾兌現(xiàn)；作為最高層的中央則更注重對(duì)民眾的承諾兌現(xiàn)。也就是說(shuō)，地方以中央為上，中央以民為上。這樣，地方及基層政府對(duì)民眾的承諾—兌現(xiàn)表現(xiàn)自然不如中央政府。

第四，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式（央地關(guān)系）的不同影響。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，中央與地方之間是憲法基礎(chǔ)上的分權(quán)關(guān)系，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)也無(wú)法把自身權(quán)限內(nèi)的履職壓力向地方政府和基層政府層層轉(zhuǎn)嫁。這就使地方和基層政府能夠?qū)Ｐ目紤]民眾的需求和感受，并按照自己所擁有的資源盡量?jī)冬F(xiàn)其對(duì)民眾的承諾。同時(shí)，這也使中央政府無(wú)法將其職責(zé)范圍內(nèi)的承諾不兌現(xiàn)諉過(guò)給地方或基層政府。在中國(guó)，單一制中指揮—命令型或決策—執(zhí)行型的中央地方關(guān)系使中央政府將強(qiáng)制性的執(zhí)法壓力層層向地方和基層傳導(dǎo)，致使地方和基層政府承擔(dān)了太多的強(qiáng)制性執(zhí)法壓力，從而導(dǎo)致地方和基層政府因強(qiáng)制性執(zhí)法而與民眾關(guān)系緊張，如計(jì)劃生育、強(qiáng)制拆遷、截訪(fǎng)等都容易使地方或基層政府招致民怨。這種央地關(guān)系也使地方或基層政府在兌現(xiàn)其對(duì)下（民眾）承諾方面易于受到其對(duì)上（上級(jí)）承諾的干擾，從而也影響了地方和基層政府對(duì)民眾的承諾兌現(xiàn)。同時(shí)，這種央地關(guān)系也使中央容易將自己職責(zé)內(nèi)的承諾不兌現(xiàn)諉過(guò)給地方或基層政府，造成“決策有弊、執(zhí)行背鍋”的現(xiàn)象。

（二）影響中美兩國(guó)民眾對(duì)各級(jí)政府承諾—兌現(xiàn)的結(jié)果認(rèn)知的因素

政府承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際結(jié)果必須通過(guò)民眾的認(rèn)知才會(huì)影響民眾對(duì)政府的信任。即便政府的承諾完全得到了兌現(xiàn)，但如果這種兌現(xiàn)不為民眾所知或被民眾所誤解，政府兌現(xiàn)承諾的實(shí)際表現(xiàn)也不會(huì)提升民眾對(duì)政府的信任。因此，那些影響中美兩國(guó)民眾對(duì)各級(jí)政府承諾—兌現(xiàn)的結(jié)果認(rèn)知的因素，也是導(dǎo)致中美兩國(guó)的距離悖論反向而行的原因。

第一，政府透明度及新聞自由影響民眾對(duì)政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。在美國(guó)，由于憲法第一修正案對(duì)新聞自由的保障及陽(yáng)光下的政府法等法律的影響，聯(lián)邦政府與地方政府的透明度都比較高，而且政府透明度的級(jí)差不明顯，民眾對(duì)中央政府及地方或基層政府的承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知也相對(duì)較為均衡，并沒(méi)有明顯的級(jí)差。這樣，民眾對(duì)聯(lián)邦政府和地方或基層政府的信任主要取決于各級(jí)政府承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際表現(xiàn)和民眾對(duì)各級(jí)政府的親近感，而較少受認(rèn)知誤差的影響。在中國(guó)，政府對(duì)媒體的管制較為嚴(yán)格，政府的設(shè)密權(quán)則較為隨意，從而導(dǎo)致政府的透明度相對(duì)較低。此外，中央政府和地方或基層政府的透明度存在較為明顯的級(jí)差：層級(jí)高的政府透明度相對(duì)較低，層級(jí)低的政府透明度反而較高。其結(jié)果是，不僅高層級(jí)政府對(duì)自己的承諾—兌現(xiàn)狀況進(jìn)行美化，而且民眾也容易接受這種美化，甚至還會(huì)主動(dòng)對(duì)高層級(jí)政府的承諾—兌現(xiàn)狀況主動(dòng)產(chǎn)生美化心理。這樣，政府透明度就影響了中國(guó)民眾對(duì)各級(jí)政府的承諾兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知，從而成為導(dǎo)致中國(guó)式的距離悖論的一個(gè)因素。

此外，與政府透明度相關(guān)聯(lián)，新聞自由也明顯影響中美兩國(guó)民眾對(duì)各級(jí)政府的承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。美國(guó)式的新聞自由使媒體熱衷于并肆無(wú)忌憚地揭露或嘲諷總統(tǒng)、內(nèi)閣成員及國(guó)會(huì)議員等中央級(jí)官員，對(duì)地方尤其是基層官員反而因新聞價(jià)值較低而手下留情；而中國(guó)的傳媒管理使中央政府及中央級(jí)官員得到了更多的保護(hù)，地方及基層官員則往往完全暴露在新聞監(jiān)督的火力之下。這樣，中美兩國(guó)不同的新聞自由就影響了民眾對(duì)各級(jí)政府承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際表現(xiàn)的認(rèn)知，從而成為導(dǎo)致中美兩國(guó)的距離悖論反向而行的一個(gè)重要因素。

第二，民眾對(duì)政府的好感或親近感影響民眾對(duì)政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。民眾對(duì)政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知方面，存在著一個(gè)類(lèi)似于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的馬太效應(yīng)的現(xiàn)象：民眾對(duì)政府越有好感和信任，其對(duì)政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知或解讀更趨向于政府承諾得到了兌現(xiàn)；反之，民眾對(duì)政府越?jīng)]有有好感和信任，其對(duì)政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知或解讀更趨向于政府承諾沒(méi)得到兌現(xiàn)。后者的極端情況即習(xí)近平在蘭考考察時(shí)提到的塔西佗陷阱——“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給予負(fù)面評(píng)價(jià)”⑥。

對(duì)于美國(guó)而言，主要由于如前所述的幾種原因（包括分權(quán)式的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式或央地關(guān)系、資源的富足程度和法治化程度等），民眾對(duì)直接提供民生公共服務(wù)的地方或基層政府比聯(lián)邦政府更有好感或親近感，從而使民眾對(duì)各級(jí)政府的承諾-兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知更有利于地方或基層政府——即便地方或基層政府的承諾

—兌現(xiàn)結(jié)果存在瑕疵，民眾也更容易給予正面的認(rèn)知，即更傾向于給予諒解或包容；相反，對(duì)于聯(lián)邦政府，民眾則容易產(chǎn)生一種“鄰人遺斧”的心態(tài)，更容易對(duì)聯(lián)邦政府的承諾—兌現(xiàn)結(jié)果給予負(fù)面解讀或認(rèn)知，從而加劇了美國(guó)式的距離悖論。

對(duì)于中國(guó)而言，雖然基本公共服務(wù)也要由地方或基層政府直接提供，但指揮-命令型或決策-執(zhí)行型的央地關(guān)系使中央政府強(qiáng)制性的執(zhí)法壓力層層向地方或基層傳導(dǎo)，致使地方和基層政府因承擔(dān)過(guò)多的強(qiáng)制性執(zhí)法壓力而招致民怨；加之社會(huì)資源的相對(duì)匱乏、較低水準(zhǔn)的法治化程度，使地方或基層政府及其官員存在較為嚴(yán)重的與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象，這些都降低了民眾對(duì)地方或基層政府的好感和親近感，從而使民眾對(duì)地方或基層政府的承諾-兌現(xiàn)結(jié)果更容易陷入一種“鄰人遺斧”的認(rèn)知困境，即更傾向于對(duì)地方或基層政府的承諾-兌現(xiàn)結(jié)果做出負(fù)面的解讀，從而加劇了中國(guó)式的距離悖論。

第三，政治文化影響民眾對(duì)政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。政治文化是一種群體性的心理趨向，潛移默化地影響著民眾對(duì)政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。中美不同的政治文化是兩國(guó)距離悖論之所以反向而行的因素之一。

美國(guó)歷來(lái)有警惕中央集權(quán)的政治文化傳統(tǒng)，民眾對(duì)中央權(quán)力和總統(tǒng)等中央級(jí)官員一直持警惕或負(fù)面的態(tài)度。同時(shí)，美國(guó)悠久成熟的自治文化（即托克維爾所稱(chēng)的美國(guó)式的民主），使美國(guó)民眾與地方政府及地方官員的關(guān)系一直較為融洽，民眾與地方官員之間的關(guān)系如同鄰里，致使民眾對(duì)直接為其服務(wù)的地方及基層官員通常抱有好感和親近感。這樣，政治文化導(dǎo)致的民眾對(duì)中央及中央官員的態(tài)度與民眾對(duì)地方及地方官員的態(tài)度有較明顯的反差，進(jìn)而導(dǎo)致美國(guó)式的距離悖論。而中國(guó)歷來(lái)有不怨天子怨臣吏（明君罪臣）的政治文化。無(wú)論是“盼明君、贊青天、怨奸臣”的心理情結(jié)，還是“閻王好見(jiàn)、小鬼難纏”之類(lèi)俗語(yǔ)，都使民眾對(duì)高高在上的中央政府或中央官員的好感和信任遠(yuǎn)超對(duì)地方或基層官員的好感和信任，從而導(dǎo)致中國(guó)式的距離悖論。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上，中美兩國(guó)之所以在政府信任的距離悖論上反向而行，其主要原因是多方面的：既有國(guó)體政體及國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等政治制度方面的原因，也有法治化程度、新聞自由等管理制度方面的原因，還有政治文化傳統(tǒng)方面的原因，更有社會(huì)發(fā)展階段和資源富足程度等國(guó)情方面的原因。中美任何一方若想調(diào)頭轉(zhuǎn)向，都殊為不易。盡管如此，通過(guò)彌補(bǔ)短板來(lái)縮小民眾對(duì)中央政府與基層政府之間信任差距，卻是中美兩國(guó)公共管理的共同愿景。

與美國(guó)提高民眾對(duì)中央政府的好感和信任度相比，中國(guó)提高民眾對(duì)地方或基層政府的好感和信任度具有更為顯著的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?，美?guó)民眾對(duì)中央政府的不滿(mǎn)和不信任，并不會(huì)明顯影響美國(guó)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，也不會(huì)明顯增加美國(guó)社會(huì)的運(yùn)行成本，更不會(huì)明顯影響美國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定；但中國(guó)民眾對(duì)地方及基層政府的不滿(mǎn)和不信任明顯地影響了中國(guó)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，也明顯地增加了中國(guó)社會(huì)的運(yùn)行成本，更明顯地影響了中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。

一個(gè)有證據(jù)支持的推論是：中國(guó)民眾對(duì)基層政府及地方政府的不信任，最終會(huì)波及其對(duì)中央的信任。換言之，對(duì)于基層及地方政府所面臨的信任危機(jī)，中央不會(huì)始終都能超然世外，獨(dú)善其身。對(duì)此，李連江有如下親身感受。比如，一個(gè)上訪(fǎng)的人，第一次進(jìn)京上訪(fǎng)與再次進(jìn)京上訪(fǎng)，政治信任會(huì)發(fā)生什么樣的演變。我在北京遇到一個(gè)從吉林來(lái)的訪(fǎng)民，他說(shuō)：第一次看到信訪(fǎng)局大門(mén)時(shí)，心情非常激動(dòng)，覺(jué)得終于找到黨中央了。但他很快就對(duì)信訪(fǎng)局沒(méi)信心了?？墒?，雖然他不信任信訪(fǎng)局了，但他仍然信任中央，不過(guò)不再認(rèn)為信訪(fǎng)局是中央了?？梢?jiàn)“中央”這個(gè)概念的外延對(duì)他來(lái)說(shuō)變小了。不僅“中央”的外延會(huì)變，“信任”的內(nèi)涵也會(huì)變。有個(gè)訪(fǎng)民說(shuō)，“第一次進(jìn)京上訪(fǎng)，拿到回函后就像拿到了圣旨”。既然拿到了“圣旨”，回去以后問(wèn)題馬上就可以解決了，因?yàn)檎l(shuí)也不敢違抗“圣旨”。這時(shí)候她既信任中央的動(dòng)機(jī)，也相信中央的執(zhí)政能力。后來(lái)發(fā)現(xiàn)地方干部說(shuō)回函單是廢紙，“連手紙都不如”，這位訪(fǎng)民對(duì)中央的“信任”內(nèi)涵也就開(kāi)始變少變?nèi)酡?。這種上訪(fǎng)者眼中“中央”外延的收窄和其對(duì)中央的“信任”內(nèi)涵的變少變?nèi)酰罱K會(huì)成為吞噬民眾對(duì)中央信任的黑洞，從而使中央的公信力會(huì)追隨著地方政府公信力的墜落軌跡，一同沉入深淵之中。

從信任的生成機(jī)制的視角看，重建中國(guó)民眾對(duì)地方政府尤其是基層政府的信任，其根本在于改進(jìn)地方政府兌現(xiàn)承諾的實(shí)際表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上逐漸改進(jìn)民眾對(duì)地方政府是否兌現(xiàn)了承諾的認(rèn)知。上文所述的那些影響地方政府兌現(xiàn)承諾的因素和影響民眾認(rèn)知的因素，也就是如何改進(jìn)地方政府兌現(xiàn)承諾的著力點(diǎn)及如何改進(jìn)民眾認(rèn)知的著力點(diǎn)。知其所以然，也就知如何使之不然。也就是說(shuō)，從其成因入手，才能夠讓這種中國(guó)式的距離悖論有所改變。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)隋笑飛：《讓人民群眾的合法權(quán)益得到有效維護(hù)——黨的十六大以來(lái)信訪(fǎng)工作成就綜述》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-10/25/c_113496327.htm，2012年10月25日。

②參見(jiàn)《國(guó)家信訪(fǎng)局局長(zhǎng)說(shuō)：80%的上訪(fǎng)有道理》，http：//www.gmw.cn/01wzb/2003-11/27/01-73BBCC53DDCE170D48256DEB0000B980.htm，2003年11月27日。

③參見(jiàn)顏斐：《國(guó)家信訪(fǎng)局原副局長(zhǎng)許杰受賄610萬(wàn)修改信訪(fǎng)數(shù)據(jù)》，http：//news.qq.com/a/20150707/001626.htm，2015年7月7日。

④截至2015年10月，中國(guó)知網(wǎng)上以“差序政府信任”為主題的論文有8篇。

⑤參見(jiàn)劉太剛、林孫俊：《公信力的本質(zhì)及生成機(jī)制——基于承諾—兌現(xiàn)模型的分析》，《福建論壇》（人文社科版）2013年第11期；劉太剛：《政府公信力的命門(mén)：兌現(xiàn)你的承諾》，http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2015/02/218928103.html，2015年2月26日。

⑥參見(jiàn)《習(xí)近平在蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)上的講話(huà)》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-09/08/c_128206459.htm，2015年9月8日。

⑦參見(jiàn)李連江：《政治學(xué)研究中的命名與正名——“依法抗?fàn)帯币辉~的由來(lái)》，http：//www.vccoo.com/v/9bc908，2015年10月20日。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]