劉洪鐘
【摘要】在韓國的經(jīng)濟發(fā)展歷程中,對外經(jīng)濟戰(zhàn)略扮演了重要的角色。根據(jù)國內(nèi)、國際政治經(jīng)濟形勢的變化,韓國依次重點采取了進口替代戰(zhàn)略、出口導(dǎo)向戰(zhàn)略與FTA(Free Trade Agreement)戰(zhàn)略,其中FTA戰(zhàn)略又可劃分為戰(zhàn)略初試階段、雙邊FTA“輪軸”戰(zhàn)略階段和區(qū)域FTA“關(guān)鍵角色”戰(zhàn)略階段,同時以上戰(zhàn)略的順利施行也離不開國內(nèi)政策的支持。在這一戰(zhàn)略演進過程中,韓國經(jīng)歷了從一個貧窮國發(fā)展成為中等強國,從只注重自身發(fā)展到謀求國際政治影響力的轉(zhuǎn)變。了解韓國對外經(jīng)濟戰(zhàn)略歷程與國內(nèi)政策支持對中國有著積極的政策啟示意義。
【關(guān)鍵詞】韓國 對外經(jīng)濟戰(zhàn)略 FTA
【中圖分類號】F061.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.003
過去50多年,韓國經(jīng)濟高速發(fā)展,從二戰(zhàn)后一個極為落后的發(fā)展中國家一躍而成為經(jīng)濟總量全球排名第11位、國際貿(mào)易額居全球第7的發(fā)達(dá)國家,創(chuàng)造了舉世矚目的成績。在其成長的過程中,盡管也曾經(jīng)歷過東亞金融危機和全球金融危機的沖擊,但韓國最終都成功脫險,曾被諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾斯譽為二戰(zhàn)后8個僅有的走出中等收入陷阱的國家的典范。作為一個人口僅有4000多萬、國內(nèi)市場相對狹小的國家,韓國的騰飛自然離不開其成功的對外經(jīng)濟政策??v觀其經(jīng)濟50多年的成長歷程,可以說韓國緊緊地抓住了國際經(jīng)濟格局變化所賦予的各種契機,將自己成功地融入到了世界經(jīng)濟的發(fā)展大潮之中,充分地分享到了經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的紅利。總體看,韓國的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略大致經(jīng)歷了三個階段:
獨立初期1950年代的進口替代戰(zhàn)略。1948年獨立初期,韓國是一個極為貧困的農(nóng)業(yè)國,基礎(chǔ)設(shè)施落后,缺乏完善的工業(yè)體系,工業(yè)企業(yè)技術(shù)效率低下,在國際市場上也缺乏競爭力,其第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重一直很小,1950年又卷入朝鮮戰(zhàn)爭,使韓國國內(nèi)的政治、經(jīng)濟秩序無法得到良好發(fā)展。在國際上,美蘇爭霸的冷戰(zhàn)格局初步形成,一方面韓國面臨的國際安全形勢惡化,但另一方面此時的美國為與蘇聯(lián)爭霸也更愿意援助與扶持韓國的親美政權(quán)。在這樣的國內(nèi)國際政治經(jīng)濟形勢下,政治安全與完善工業(yè)體系就成為了當(dāng)時韓國的第一訴求,因此李承晚政權(quán)選擇了完全依賴美國援助的進口替代戰(zhàn)略。韓國通過緊密的美韓關(guān)系確保了其國家安全,同時美國的大量援助也保障了民眾的基本生存與推行進口替代戰(zhàn)略的資金來源,在最高峰時美國的援助曾占韓國進口額的80%。此外,韓元高估的匯率政策也鼓勵了從國外進口先進的技術(shù)設(shè)備,一定程度上為此后韓國實現(xiàn)工業(yè)快速發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。然而,韓國經(jīng)濟落后,市場狹小,進口替代戰(zhàn)略缺乏國內(nèi)市場依托,同時高估的匯率又惡化了本不具備競爭力的出口狀況,使得韓國國際收支持續(xù)失衡。在經(jīng)濟危機下,隨著李承晚政權(quán)的倒臺,進口替代戰(zhàn)略也開始向出口導(dǎo)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。
1960~1990年代的出口導(dǎo)向戰(zhàn)略。隨著1961年的“五一六”軍事政變,韓國短暫的民主時期結(jié)束了,樸正熙軍政府上臺,奠定了此后韓國威權(quán)政治格局,樸正熙政權(quán)以通過經(jīng)濟發(fā)展與對抗朝鮮入侵來尋求執(zhí)政合法性。①面對朝鮮戰(zhàn)后經(jīng)濟良好恢復(fù)的威脅與國內(nèi)經(jīng)濟的低迷,樸正熙政權(quán)放棄了通過援助資金支撐的進口替代戰(zhàn)略,實施“單一浮動匯率制”,通過貨幣貶值,開始謀求轉(zhuǎn)向具有雄心抱負(fù)的“經(jīng)濟第一、增長第一、出口第一”的出口外向型發(fā)展戰(zhàn)略。此時在世界經(jīng)濟領(lǐng)域,國際分工結(jié)構(gòu)開始改變,美、日等發(fā)達(dá)國家開始由勞動密集型產(chǎn)業(yè)向資本密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展,為韓國轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向戰(zhàn)略創(chuàng)造了機遇。為獲得更高的經(jīng)濟增長,樸正熙政權(quán)在美國的保證之下,與“仇國”日本在1965年實現(xiàn)了邦交正?;?。此后韓國憑借豐富、低廉的勞動力吸引了從美日等發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移過來的大批企業(yè)與資金,再加上日韓經(jīng)貿(mào)發(fā)展,使韓國以輕紡業(yè)為主的工業(yè)迅速成長起來,在1969年其工業(yè)增加值占GDP比重首次超越農(nóng)業(yè)比重,實現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)變。隨后在1970年代韓國再次抓住發(fā)達(dá)國家從資本密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)調(diào)整的機遇,開始發(fā)展以重化工業(yè)為重點的資本密集型產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級。為應(yīng)對日益激烈的國際市場競爭,1980年代起,韓國陸續(xù)把失去比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中國和東盟國家轉(zhuǎn)移,自身發(fā)展以電子信息業(yè)為重點的高技術(shù)型產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)了新一輪的產(chǎn)業(yè)升級,縮小了與發(fā)達(dá)國家之間的差距。②
東亞金融危機后持續(xù)至今的FTA戰(zhàn)略
在經(jīng)歷了30余年的高速增長之后,韓國逐漸邁入成熟的經(jīng)濟體行列,其制造業(yè)在GDP和就業(yè)中所占的份額分別在1988年和1989年達(dá)到高峰,此后開始像其他成熟經(jīng)濟體一樣回落。與此同時,韓國的服務(wù)業(yè)卻未能像其他經(jīng)濟體一樣得到較好發(fā)展,主要是因為其一向以犧牲服務(wù)業(yè)為代價來進行商品出口以及政府對服務(wù)業(yè)的監(jiān)管管制。這就使得韓國經(jīng)濟在1990年代中期出現(xiàn)國際競爭力下降、國際收支狀況惡化、企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)大幅高企等一系列問題,出口導(dǎo)向政策此時遇到了巨大挑戰(zhàn)。
隨著1997年東亞金融危機的爆發(fā),韓國經(jīng)濟很快便深陷其中,在經(jīng)過各種自救辦法而無法擺脫困境的情況下,韓國最后不得不接受IMF以經(jīng)濟自由化為條件提供的貸款援助,自此韓國放松了對國外資本與國內(nèi)財閥資本的管制,政府在經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位受到削弱;再加上樸正熙遇刺后韓國威權(quán)政府開始向民主化轉(zhuǎn)型,在出口導(dǎo)向戰(zhàn)略中發(fā)揮關(guān)鍵作用的政府產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)能力下降,經(jīng)濟發(fā)展只能更加依賴市場。
東亞金融危機之后,兩個層面的原因推動了韓國對外經(jīng)濟戰(zhàn)略從出口導(dǎo)向戰(zhàn)略向FTA戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。一是美國和IMF應(yīng)對東亞金融危機時所采取的冷酷、僵硬、錯誤的處理方式。從危機爆發(fā)初期的“事不關(guān)己,高高掛起”,到隨著危機迅速蔓延擴大不得不介入但卻采用了后來廣遭詬病的被稱為華盛頓共識的援助方式,美國與IMF的傲慢態(tài)度促使包括韓國在內(nèi)的東亞各國普遍開始反思其與西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟關(guān)系,同時直接促進了各國通過加強地區(qū)經(jīng)濟合作共度難關(guān)、擺脫危機的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。二是WTO主導(dǎo)下的多邊國際貿(mào)易談判陷入僵局,各國開始轉(zhuǎn)向推進雙邊FTA;1992年歐盟(EU)的成立和1994年北美自由貿(mào)易(NAFTA)的生效則給各國提供了可供借鑒的范本,這些都刺激著韓國開啟它的FTA戰(zhàn)略,以此跟上全球FTA競賽并倒逼國內(nèi)經(jīng)濟改革與鎖定已有改革成果。截至2016年3月,韓國已與智利、新加坡、EFTA、東盟、印度、歐盟、秘魯、美國、土耳其、加拿大、澳大利亞、新西蘭、哥倫比亞簽署了14個FTA協(xié)議,再加上已完成談判的韓越FTA以及談判中和準(zhǔn)備談判的FTA,已涉及60余個國家和地區(qū),是東亞地區(qū)國家FTA數(shù)量與質(zhì)量最高的國家??v觀韓國整個FTA戰(zhàn)略進程,其可以大致分為FTA戰(zhàn)略初試階段、雙邊FTA“輪軸”戰(zhàn)略階段、區(qū)域FTA“關(guān)鍵角色”戰(zhàn)略階段。
1998~2004年FTA戰(zhàn)略初試階段。為開始進行FTA談判,1998年,上臺不久的金大中政府采取的第一個措施就是在外交通商部下成立了貿(mào)易部長辦公室,全權(quán)負(fù)責(zé)韓國與其他國家的FTA談判。隨著機構(gòu)改革的完成,1998年11月金大中政府宣布正式開始與智利的FTA談判。之所以首先選擇智利進行談判,主要原因是智利FTA談判經(jīng)驗豐富,同時與韓國的貿(mào)易規(guī)模又相對較小,不至于由于FTA形成而對本國產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生大的沖擊。③雙方于1999年進行首輪談判,至2004年協(xié)定生效,歷時5年,在這一過程中韓國積累了FTA談判經(jīng)驗并通過劃分敏感產(chǎn)品來保護自身利益與減小國內(nèi)利益集團阻力。據(jù)大韓貿(mào)易投資振興公社統(tǒng)計,該協(xié)定生效當(dāng)年就效果顯著并超過預(yù)期,2004年韓對智利出口同比增長38%,使韓國商品在南美洲地區(qū)市場占有率提高14%,從商品上來看,移動電話、汽車、彩電出口分別增長175.1%、63.2%、70.1%,這使韓國的FTA戰(zhàn)略有了一個良好的開端。④在與智利進行FTA談判的同時,金大中政府還宣布與美國、日本、新西蘭以及泰國進行FTA建設(shè)的可行性研究,以此累積經(jīng)驗。
2004~2012年雙邊FTA“輪軸”戰(zhàn)略階段。在積累了一定FTA經(jīng)驗后,韓國政府于2004年提出“FTA路線圖”,為擺脫在FTA競爭中起步較晚的不利地位,試圖同時推進多個FTA談判并建設(shè)高水平的一攬子自貿(mào)協(xié)定,除和新加坡、墨西哥、加拿大等國進行自貿(mào)談判外,還著手和美國、歐盟、中國等大型經(jīng)濟體簽訂雙邊FTA,設(shè)想成為FTA輪軸國。FTA的輪軸—輻條結(jié)構(gòu),即一國與多國簽訂雙邊FTA,而多國之間沒有簽訂,則該國可稱為輪軸,而其他國家稱為輻條。一國成為FTA輪軸國可以帶來諸多好處,經(jīng)濟上有助于吸引外國直接投資資金,提升國際市場競爭力。輪軸國商品在任一輻條國市場享有政策優(yōu)勢,而這是輻條國所不具備的,也正是由于輪軸國成為可通往所有輻條國市場的通道,加上原產(chǎn)地規(guī)則的限制,為該國吸引了大量外國投資資金。同時在政治上小國作為輪軸國可以為其在國際貿(mào)易政治中獲得更高的地位,增加其與大國討價還價的籌碼,世界銀行研究表明小國可借此在國際關(guān)系中獲得更具優(yōu)勢的位置,其代表亦有機會被選舉進入國際組織中的關(guān)鍵位置任職。⑤這一時期韓國FTA戰(zhàn)略最顯著的成果是分別于2005年、2006年、2007年與東盟、歐盟、美國等大型經(jīng)濟體達(dá)成自貿(mào)協(xié)定,顯著增強了韓國的輪軸國地位,韓國希望以此成為連接歐洲、北美、東亞的樞紐。通過積極的FTA戰(zhàn)略,韓國也成為東亞地區(qū)經(jīng)濟一體化、貿(mào)易自由化的一個有力推手,為其外向型經(jīng)濟發(fā)展提供了有利的國際經(jīng)濟環(huán)境。韓國積極的FTA戰(zhàn)略有力地推動了FTA在亞太地區(qū)的擴散,形成了所謂的競爭性地區(qū)主義。如在韓美FTA簽訂后,中國隨即表示愿意與韓國建立FTA,當(dāng)韓國在2012年宣布與中國開始FTA談判之后,日本也馬上表示愿意開啟中日韓FTA談判,這又刺激了東盟對RCEP采取更加積極的姿態(tài)。⑥
2013年以來的區(qū)域FTA“關(guān)鍵角色”戰(zhàn)略階段。在國際上,隨著中國實力的快速崛起,美國實行亞太再平衡戰(zhàn)略以護持霸權(quán),2010年美國加入并開始主導(dǎo)由新加坡、文萊、新西蘭、智利初創(chuàng)的TPP談判,試圖穩(wěn)固其在東亞地區(qū)的地位,避免東亞成為一支獨立的經(jīng)濟力量,并掌握21世紀(jì)新國際貿(mào)易規(guī)則的制定權(quán)。東盟擔(dān)憂東亞一體化主導(dǎo)權(quán)旁落,在中國的支持下提出與TPP相對的RCEP。美國在加入TPP后曾多次敦促韓國加入談判,但韓國認(rèn)為已與包括美國在內(nèi)的7個TPP成員國達(dá)成FTA,并且還有4個國家正在進行談判,再加入TPP對其收益不大,所以重點放在積極推進韓中FTA上。但2013年日本宣布加入TPP談判,由于韓日兩國出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)的競爭性,為避免日本擠占市場份額,韓國改變了對TPP談判的態(tài)度,也促使韓國的雙邊FTA“輪軸”戰(zhàn)略開始向區(qū)域FTA“關(guān)鍵角色”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。此時的韓國已經(jīng)不再滿足只關(guān)注自身經(jīng)濟發(fā)展,亦開始謀求國際政治影響力,其FTA輪軸國的位置也使其成為區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中不可或缺的角色,于是韓國在2013年的“新貿(mào)易路線圖”中明確提出要利用其現(xiàn)有FTA網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)亞太區(qū)域一體化,具體來說就是在韓美FTA和韓中FTA基礎(chǔ)上,扮演連接美國主導(dǎo)的TPP與中國主導(dǎo)的RCEP的關(guān)鍵角色,進而在區(qū)域一體化中發(fā)揮主導(dǎo)作用。韓國的FTA輪軸地位提高了其與大國討價還價的能力,使其可以獨立于大國羈絆,不必倒向任何一方,可按照自身利益進行推動?xùn)|亞一體化進程。同時和美國、中國簽訂FTA協(xié)議,使其可以成為雙方的調(diào)節(jié)者,增加其在TPP或RCEP談判中的籌碼,有觀點就認(rèn)為,由于韓中FTA的存在,韓國加入TPP將成為中國加入的鋪路石。⑦
對外經(jīng)濟戰(zhàn)略中的國內(nèi)政策支持
無論是出口導(dǎo)向戰(zhàn)略還是FTA戰(zhàn)略,韓國對外經(jīng)濟戰(zhàn)略的順利展開都離不開國內(nèi)政策的支持。具體來看,包括三個方面:
第一,在實施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略過程中,政府根據(jù)國際分工結(jié)構(gòu)的新變化,制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策計劃,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,有助于及時適應(yīng)新的國際分工發(fā)展。韓國從發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)到發(fā)展重化工業(yè)再到發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),僅僅經(jīng)歷了10余年時間,如果沒有政府產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo),單單依靠市場來推動產(chǎn)業(yè)升級,將會錯失國際分工調(diào)整的戰(zhàn)略機遇期。而韓國產(chǎn)業(yè)政策的成功得益于經(jīng)濟企劃院、財政部和商工部等三個政府機構(gòu),類似于日本的通商產(chǎn)業(yè)省。其中經(jīng)濟企劃院,是總攬全局的計劃部門,控制財政預(yù)算,管理價格,對國家經(jīng)濟進行統(tǒng)計,此外還控制著來自外國的貸款、援助、投資和技術(shù)轉(zhuǎn)移。財政部對內(nèi)負(fù)責(zé)稅收評估和收集,以政府國有的形式控制國內(nèi)金融機構(gòu),對外負(fù)債管理外匯、關(guān)稅的收集和評估。商工部負(fù)責(zé)促進出口、控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、投資申請、項目和企業(yè)的命名、貿(mào)易配額、數(shù)量控制、產(chǎn)業(yè)協(xié)會和一些附屬于政府的組織。⑧
第二,在推進FTA戰(zhàn)略過程中,在法律規(guī)定方面,為規(guī)范FTA談判與增加其透明度,韓國在2004年6月頒布“FTA締結(jié)審議程序規(guī)定”后,國會又于2011年12月通過了《與通商條約締結(jié)程序及履行相關(guān)的法律》,該法強化了國會監(jiān)督和審批權(quán)限。為保護相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益,不斷完善開放補償機制,對因進口增加而受損的產(chǎn)業(yè)和群體進行補貼,韓國政府早在2003年便向國會提交了《不公正貿(mào)易行為調(diào)查與產(chǎn)業(yè)損害救濟法》修正案,此外針對不同的產(chǎn)業(yè),先后制定了《根據(jù)自貿(mào)協(xié)定的農(nóng)業(yè)援助特別法》、《根據(jù)自貿(mào)協(xié)定制定的貿(mào)易調(diào)整援助發(fā)》、《〈根據(jù)自貿(mào)協(xié)定制定的貿(mào)易調(diào)整援助法〉的施行令》等相關(guān)法律,保障了國內(nèi)有關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。
第三,通過機構(gòu)調(diào)整與設(shè)置推進FTA談判運行效率。除了上述金大中政府在外交通商部下設(shè)置的專門負(fù)責(zé)FTA談判的貿(mào)易部長辦公室,2004年12月韓國政府進一步設(shè)置了外交通商部FTA局,旨在提高FTA締結(jié)效率與為企業(yè)進入國際市場提供援助,該機構(gòu)成立后韓國加快了FTA戰(zhàn)略進程。2004年韓國還成立了FTA民間促進委員會,旨在說服政府、聽取各產(chǎn)業(yè)意見、為FTA協(xié)商取得最佳方案等方面發(fā)揮積極作用。此外,樸槿惠政府于2013年成立通商產(chǎn)業(yè)論壇,進一步強化了政府與產(chǎn)業(yè)界等的溝通。⑨以上國內(nèi)政策的支持為韓國對外經(jīng)濟戰(zhàn)略取得良好效果奠定了堅實基礎(chǔ)。
對中國的政策啟示
韓國的發(fā)展歷程與中國有諸多相似之處,所以其較為成功的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略對我國具有一定的政策啟示意義。首先,韓國的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略并非一成不變,而是根據(jù)國內(nèi)、國際政治經(jīng)濟形勢進行適時調(diào)整,從最初缺乏完善的工業(yè)體系時采取進口替代戰(zhàn)略,到之后出口導(dǎo)向戰(zhàn)略中根據(jù)國際分工調(diào)整,抓住機會進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,再到當(dāng)前政府在經(jīng)濟中地位下降后采取FTA戰(zhàn)略來倒逼國內(nèi)政治經(jīng)濟改革并鎖定改革成果。這種戰(zhàn)略應(yīng)變啟示中國應(yīng)該堅持動態(tài)的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略,適時進行階段性調(diào)整,將對外經(jīng)濟戰(zhàn)略與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合,以對外開放倒逼國內(nèi)改革與鞏固改革成果。其次,韓國為獲得最大程度的經(jīng)濟發(fā)展,放下政治上的歷史仇恨,與日本在1965年恢復(fù)邦交正?;瑥亩诰o密的日韓經(jīng)貿(mào)中獲得巨大收益。這啟示著中國也應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚,妥善解決與日本等國的政治分歧,推動自身與東亞一體化的發(fā)展。最后,韓國在推進FTA戰(zhàn)略時有著系統(tǒng)的規(guī)劃,其推行的FTA戰(zhàn)略已不單單是出于經(jīng)濟上的考慮,也有著謀求國際政治影響力的考量,從最初選擇與本國產(chǎn)業(yè)互補的智利等國進行FTA談判,學(xué)習(xí)與積累實踐經(jīng)驗,之后與主要經(jīng)濟體簽署FTA協(xié)議,將自身打造成FTA輪軸國,之后再利用輪軸國地位在美中主導(dǎo)的東亞區(qū)域一體化中謀求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這啟示著同樣在積極推進FTA發(fā)展的中國要提出自己的FTA戰(zhàn)略規(guī)劃,設(shè)立專門機構(gòu),使FTA更能發(fā)揮出其經(jīng)濟政治效力,為我國爭奪新世紀(jì)國際貿(mào)易規(guī)則主導(dǎo)權(quán)和維護地緣政治利益保駕護航。
注釋
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1998年智利雖然是韓國的第十三大貿(mào)易對象國,但僅占韓國對外貿(mào)易總量的0.63%。
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責(zé) 編∕楊昀贇