提案辦理協(xié)商制度：理論思考與政策分析

【摘要】提案辦理協(xié)商伴隨著提案工作制度的誕生而產(chǎn)生，隨著提案工作的發(fā)展而不斷制度化和規(guī)范化，是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式。黨的十八大將提案辦理協(xié)商明確化，提案辦理協(xié)商進入快速發(fā)展時期。對提案辦理協(xié)商的內涵、發(fā)展變遷和存在的問題進行研究和考察，既有助于對社會主義協(xié)商民主的理解，又可以為提案辦理協(xié)商實踐提供一定的參考和建議，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】提案 社會主義協(xié)商民主 人民政協(xié)協(xié)商民主 提案辦理協(xié)商

【中圖分類號】D628 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.009

以《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》的頒布為標志，我國社會主義協(xié)商民主發(fā)展到了一個新階段，展現(xiàn)出了新格局，提案辦理協(xié)商的發(fā)展越來越制度化和規(guī)范化?！疤岚皋k理協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式”。①對其進行研究不僅有助于推進人民政協(xié)制度的理論研究，增強對社會主義協(xié)商民主的理解，而且能為提案辦理協(xié)商實踐提供一定的參考和建議，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

提案辦理協(xié)商的內涵

提案辦理協(xié)商是提案者、提案承辦單位、政協(xié)組織及有關方面為增進共識、推動政協(xié)提案辦理開展的協(xié)商活動，貫穿于提案的提出、立案、交辦、經(jīng)辦、督辦、反饋各環(huán)節(jié)。②

提案辦理協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式。社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢③，人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的專門協(xié)商機構④，發(fā)揮著重要渠道作用，提案是人民政協(xié)履行職能的重要方式，提案工作是政協(xié)工作很重要的組成部分，從搜集、整理、分送、交辦到落實，都要體現(xiàn)政協(xié)民主協(xié)商的精神。⑤提案辦理協(xié)商是黨和政府通過政協(xié)廣泛聯(lián)系群眾，公民有序參與政治，充分發(fā)揚協(xié)商民主的過程，是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式。

提案辦理協(xié)商貫穿于提案工作的各個環(huán)節(jié)。提案提出的協(xié)商。在征集提案過程中，提案委員會可以推動提案者與黨政機關就選題的方向進行溝通和協(xié)商，以增強提案選題的針對性?！疤岚肝瘑T會召開各民主黨派和工商聯(lián)提案工作座談會，就提案選題的主要考慮、重點方向等進行交流協(xié)商，共同做好提案提出的統(tǒng)籌工作?！雹?/p>

提案審查立案和交辦的協(xié)商。在提案審查立案環(huán)節(jié)，對需要修改的提案、并案處理的提案、不予立案的提案等情況，需要提案委員會與提案者進行溝通協(xié)商。提案審查通過后，提案的交辦環(huán)節(jié)，需要對承辦單位的確定進行溝通協(xié)商，尤其對于涉及多個承辦單位的提案，需要協(xié)商確定主辦單位和會辦單位。

提案經(jīng)辦的協(xié)商。溝通協(xié)商是提案辦理的必經(jīng)環(huán)節(jié)?！疤岚赋修k單位把與提案者的溝通協(xié)商作為提案辦理的必經(jīng)環(huán)節(jié)，通過電話聯(lián)系、座談調研、登門走訪等方式，就提案的主要內容與提案者交換意見。提案主辦、會辦單位之間應就答復意見進行溝通協(xié)商，提案辦理復文應體現(xiàn)各方意見?！雹?/p>

重點提案遴選和督辦的協(xié)商。重點提案是經(jīng)各民主黨派中央、政協(xié)各專委會推薦后協(xié)商產(chǎn)生。重點提案督辦要“邀請?zhí)岚刚吆吞岚赋修k單位代表參加，就提案中的意見和建議深入?yún)f(xié)商”⑧，督辦成果報送相關黨政部門。

提案辦理協(xié)商的發(fā)展變遷

提案辦理協(xié)商歷史悠久，以協(xié)商方式提出、處理和辦理提案早已有之。1991年全國政協(xié)出臺了《提案工作條例》，之后經(jīng)1994、2000、2005和2011年四次修訂不斷發(fā)展和完善，提案辦理協(xié)商隨之不斷發(fā)展。⑨2012年4月中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于進一步加強人民政協(xié)提案辦理工作的意見》，這個文件是迄今為止關于提案辦理工作的最為詳盡、最為重要的文件，且涉及一系列的制度建設。提案辦理協(xié)商的機制等問題是其中的重要內容。一是強調承辦單位要積極參與政協(xié)提案交辦工作，加強與政協(xié)組織溝通協(xié)調，以確保所有提案交辦對口、分辦合理；二是強化提案辦理協(xié)商機制，該《意見》提出：“進一步規(guī)范協(xié)商程序，創(chuàng)新協(xié)商形式，逐步建立承辦單位、提案者、政協(xié)組織三方溝通協(xié)商機制。”⑩三是完善政協(xié)提案辦理工作考核評價機制?！耙咽欠裰匾曊f(xié)提案辦理工作、是否與提案者充分溝通協(xié)商、是否切實解決有關問題作為評價辦理成效的基本內容，并逐步將政協(xié)提案辦理工作納入績效考核體系?！?

提案辦理協(xié)商規(guī)范化。十八大以后，隨著提案辦理協(xié)商形式的確立，一系列的制度規(guī)范相繼出臺，尤其《實施意見》和《提案辦理協(xié)商辦法》初步規(guī)范了提案辦理協(xié)商各環(huán)節(jié)什么、怎樣協(xié)商、協(xié)商什么、重點提案如何督辦等等。自此，提案辦理協(xié)商越來越制度化和規(guī)范化，其內涵也更為豐富。

提案辦理協(xié)商存在的問題與建議

2015年6月的《實施意見》首次提出“健全提案辦理協(xié)商制度”?。盡管提案辦理協(xié)商歷史悠久，但作為一項制度明確下來時間較短。分析當前提案辦理協(xié)商存在的問題并提出建議，有助于提案辦理協(xié)商的發(fā)展。

提案辦理協(xié)商存在的問題。首先，提案審查立案標準泛化。目前的《提案工作條例》所規(guī)定的11種“不立案情形”，內容不夠廣泛，涵蓋不夠嚴密；提案審查立案標準規(guī)定的宏觀要求，在實際操作中的尺度不易把握，亟待進一步細化完善；在提案審查立案環(huán)節(jié)，與提案者的溝通協(xié)商有待進一步加強和規(guī)范等。?

其次，交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機制不健全。當前的提案工作中，提案的交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機制還沒有真正建立起來。正因如此，多年來提案者與承辦單位雙方溝通不暢的問題依然存在。?提、辦雙方缺少有效協(xié)商，會使提案辦理不深入，影響提案的辦理實效。?

最后，提案辦理協(xié)商的形式有待創(chuàng)新。當前，各級政協(xié)的提案辦理協(xié)商主要采取提案辦理協(xié)商會的形式，形式較為單一，要實現(xiàn)提高提案辦理質量和實效，應視情況采取更為靈活多樣的協(xié)商方式。

提案辦理協(xié)商的發(fā)展建議。首要需要細化提案審查立案標準。嚴格審查環(huán)節(jié)，嚴把立案標準是提高提案質量的關鍵。進一步完善“不予立案情形”，把好提案審查立案關。建議在《提案工作條例》原有11種“不立案情形”基礎上增加：（1）未經(jīng)調查研究，脫離群眾，脫離實際的；（2）嘩眾取寵、聳人聽聞，庸俗、低俗、媚俗，雷人雷語、博取眼球的；（3）違背四項基本原則、言論偏激的；（4）違反公共道德，違背公序良俗，有悖社會主義核心價值觀的；（5）人民法院已經(jīng)判決、裁定，發(fā)生法律效力的；（6）屬于違反國家有關規(guī)定越級上訪的；（7）涉嫌抄襲剽竊他人成果的；（8）變相為本人所在企業(yè)或部門爭取私利的；（9）反映企事業(yè)單位糾紛個案的；（10）介紹基本情況，反映工作動態(tài)的；（11）經(jīng)提案（審查）委員會主任會議研究認為不宜立案的。?

其次要健全交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機制。一是建立共同交辦機制。在提案交辦環(huán)節(jié)，就全國政協(xié)而言，應“建立中共中央辦公廳、國務院辦公廳和全國政協(xié)辦公廳共同交辦機制?！?召開提案交辦會，做好落實承辦單位責任的協(xié)商；二是健全提案辦理三方協(xié)商機制，推行多方協(xié)商機制。提案委員會應進一步發(fā)揮協(xié)調服務職能，不斷完善承辦單位、提案者和政協(xié)組織三方協(xié)商機制。重點提案的辦理，可推行政府、政協(xié)、承辦單位、提案人、專家學者參加的多方共同協(xié)商機制，調動一切積極因素，使提案辦理切實取得成效；三是提案辦理情況納入承辦單位考評機制。為解決提案辦理重答復輕落實情況，應將提案辦理工作考核評價機制納入黨政考核體系，將提案辦理作為依法履職和干部考核的重要內容，從而保證提案辦理質量的提高。

最后，提案辦理協(xié)商形式要更為多樣。提案辦理協(xié)商除了提案辦理協(xié)商會的形式外，要視提案內容、協(xié)商效果，更有針對性地采取多樣的協(xié)商方式。如，現(xiàn)場協(xié)商、上門協(xié)商和個別協(xié)商等。提案辦理協(xié)商還可以與專題協(xié)商、界別協(xié)商相結合進行開展。

總之，提案辦理協(xié)商制度的確立是人民政協(xié)提案工作長期實踐經(jīng)驗的理論總結，是社會主義協(xié)商民主理論的發(fā)展創(chuàng)新。隨著提案辦理協(xié)商的不斷制度化和規(guī)范化，這一重要的協(xié)商民主形式將在社會主義協(xié)商民主發(fā)展進程中發(fā)揮更為重要的作用。

注釋

《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案辦理協(xié)商辦法》（2015年10月9日）政協(xié)第十二屆全國委員會第三十五次主席會議通過）。

中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》，2015年6月25日，中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn。

習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月22日，第2版。

《周紹錚秘書長在提案工作委員會會議上的講話（1986年6月）》，全國政協(xié)提案委員會辦公室：《政協(xié)提案工作資料匯編》，北京：中國文史出版社，1988年，第29頁。

林宏彬：《提案辦理協(xié)商的制度保障》，《經(jīng)營管理者》，2015年第3期。

張黎：《中國人民政治協(xié)商會議年鑒》（2012），北京：中國文史出版社，2014年，第228、230頁。

2015年7月30日筆者對河南省政協(xié)提案工作委員會辦公室主任的訪談。

《政協(xié)北京市第十二屆委員會第三次會議委員提案辦理情況分析報告（草案）》（2015年10月）（北京市提案委員會內部資料）。

2016年1月26日筆者對全國政協(xié)工作人員的訪談。

責 編∕楊昀贇