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    住宅用地使用權(quán)期滿(mǎn)如何續(xù)期

    2016-09-10 07:22:44趙衡
    決策探索 2016年10期
    關(guān)鍵詞:住宅建設(shè)續(xù)期出讓金

    趙衡

    近日,有媒體報(bào)道溫州出現(xiàn)20年住宅用地使用權(quán)年限期滿(mǎn)續(xù)期的新聞后,引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注和熱議。從目前來(lái)看,我國(guó)絕大部分住宅用地使用權(quán)年限是70年。但是,由于種種原因,不但各地存在20年、30年等期限不同的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限,而且在續(xù)期時(shí)土地使用權(quán)出讓金的補(bǔ)交問(wèn)題上,也存在不同的做法。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的,自動(dòng)續(xù)期。這一規(guī)定與之前法律法規(guī)的規(guī)定之間是怎樣的關(guān)系,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)如何自動(dòng)續(xù)期,應(yīng)不應(yīng)該收取相關(guān)費(fèi)用,等等,記者就上述問(wèn)題采訪(fǎng)了有關(guān)專(zhuān)家。

    相關(guān)法律規(guī)定不具體引發(fā)爭(zhēng)議

    “法律有規(guī)定,但是規(guī)定不具體?!苯K省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)博士李小紅介紹,1990年5 月19日國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(下稱(chēng)《暫行條例》)第十二條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:(一)居住用地七十年;(二)工業(yè)用地五十年……”第四十條規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿(mǎn),土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證,并依照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記。”第四十一條規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿(mǎn),土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同,支付土地使用權(quán)出讓金,并辦理登記?!?995年1 月1日起施行,并于2007年8月、2009年8月先后修訂的城市房地產(chǎn)管理法第十四條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓最高年限由國(guó)務(wù)院規(guī)定?!钡诙l規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn),土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿(mǎn)前一年申請(qǐng)續(xù)期,除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn),土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回?!?/p>

    然而,2007年3月16日通過(guò)、2007年10月1日起實(shí)施的物權(quán)法第一百四十九條第一款規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的,自動(dòng)續(xù)期?!钡诙钜?guī)定:“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬,有約定的,按照約定;沒(méi)有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?!?/p>

    由此可見(jiàn),城市房地產(chǎn)管理法、《暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定了土地使用權(quán)的最高年限,使用權(quán)年限屆滿(mǎn)可以申請(qǐng)續(xù)期,經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金,等等。但是,物權(quán)法對(duì)于住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期,區(qū)別于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)而特別作出“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定,并未對(duì)土地使用權(quán)期限、自動(dòng)續(xù)期是否收費(fèi)等問(wèn)題作出明確規(guī)定。顯然,不同規(guī)定之間的區(qū)別是明顯存在的。而且,值得注意的是,從通過(guò)、修訂時(shí)間上講,以上法律法規(guī)之間就續(xù)期問(wèn)題是存在統(tǒng)一可能的。在這樣的情形之下,也就難免引發(fā)一系列爭(zhēng)議了。

    怎樣理解物權(quán)法“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定

    土地權(quán)屬是關(guān)系到老百姓安居樂(lè)業(yè)的基本民生問(wèn)題。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為,物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期,并沒(méi)有規(guī)定任何條件。既然沒(méi)有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的條件,就應(yīng)當(dāng)理解為無(wú)條件。對(duì)此,北京大成(南京)律師事務(wù)所律師陳芳華也表達(dá)了自己的看法。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后自動(dòng)續(xù)期,不應(yīng)支付土地使用費(fèi)。因?yàn)楦鶕?jù)物權(quán)法規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后,自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。那么,從體系解釋的角度來(lái)看,法律將住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期區(qū)分開(kāi)來(lái),很顯然,住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期必然存在區(qū)別?!白詣?dòng)續(xù)期”,意味著使用權(quán)人無(wú)需采取任何行為,包括重新支付土地出讓金的行為,否則便不能稱(chēng)為自動(dòng)續(xù)期。房產(chǎn)乃老百姓安家之本,在當(dāng)前高房?jī)r(jià)和高地價(jià)的背景下,民眾購(gòu)置房產(chǎn)往往需要耗費(fèi)其畢生的積蓄,而在這種情況下,70年后若還需支付昂貴的土地出讓金,讓人接受起來(lái)比較困難。

    中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院助理教授熊丙萬(wàn)表示,雖然不容易說(shuō)清楚到底“何種做法是自動(dòng)續(xù)期”,但比較容易理解“何種做法不是自動(dòng)續(xù)期”。物權(quán)法明確區(qū)分了“非住宅性建設(shè)用地”和“住宅性建設(shè)用地”的續(xù)期。前者是需要依據(jù)法律的特別規(guī)定來(lái)執(zhí)行,而后者是“自動(dòng)的”,無(wú)需申請(qǐng)和批準(zhǔn)程序。事實(shí)上,要求每一戶(hù)或者每一個(gè)小區(qū)去分別申請(qǐng)續(xù)期,也是一個(gè)十分不經(jīng)濟(jì)的事情。

    也有觀點(diǎn)認(rèn)為,“自動(dòng)續(xù)期”雖然自動(dòng),卻應(yīng)有償。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),通過(guò)出讓的方式所取得的土地使用權(quán)均具有一定的期限限制,其中也包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)。從法理上講,土地使用權(quán)續(xù)期,本質(zhì)上屬于取得新的土地使用權(quán),理應(yīng)再次支付土地使用權(quán)出讓金。

    據(jù)報(bào)道,全國(guó)范圍內(nèi),土地出讓大都是各地自行組織實(shí)施的,具有一定靈活性,住宅用地使用權(quán)年限低于70年的并不少見(jiàn)。如果不區(qū)分最初的住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限,不管是20年、30年、50年期限,還是最高期限70年,在期間屆滿(mǎn)后一律“無(wú)償”自動(dòng)續(xù)期,是否科學(xué)合理?畢竟法律目前只是規(guī)定了最高期限,是否允許存在不同的住宅用地使用權(quán)期限,不同使用期限情況下又該如何續(xù)期,等等,都應(yīng)有具體、明確的規(guī)定。

    住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度應(yīng)如何完善

    “住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度的完善,核心在于‘自動(dòng)續(xù)期’的細(xì)化和明確?!痹诶钚〖t看來(lái),物權(quán)法規(guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”,首先意味著住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后無(wú)須房屋權(quán)利人主動(dòng)申請(qǐng),土地使用權(quán)直接延續(xù),不應(yīng)人為設(shè)置障礙。唯有如此,才符合“自動(dòng)”之本意。其次是只要房屋所在的住宅建設(shè)用地的使用權(quán)是經(jīng)過(guò)公平的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)而取得的,而不是劃撥等方式取得的,就不應(yīng)再收取任何費(fèi)用。否則可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)悖論,即房屋所有權(quán)人購(gòu)置了房屋,應(yīng)該是自家資產(chǎn)的積累,但因?yàn)榉课莞街耐恋厥褂脵?quán)的期限問(wèn)題,則可能使自己陷入不確定的債務(wù)中。此外,“自動(dòng)續(xù)期”與“再行議價(jià)”在操作上是不對(duì)接的。商品房土地的使用權(quán)人最初是開(kāi)發(fā)商,及至商品房銷(xiāo)售給業(yè)主,使用權(quán)則由一個(gè)開(kāi)發(fā)商變成人數(shù)眾多的房屋購(gòu)買(mǎi)者,再行議價(jià)的對(duì)象將不特定增多,除非強(qiáng)制,否則協(xié)商無(wú)從談起。未來(lái)對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期問(wèn)題的處理應(yīng)慎之又慎,在沒(méi)有更好的辦法之前,維持現(xiàn)狀就是最好的辦法。

    熊丙萬(wàn)則認(rèn)為,這里有必要作以下類(lèi)型對(duì)比分析:一是對(duì)比住宅性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地,后者需要按照市場(chǎng)和商業(yè)邏輯運(yùn)作,收取相對(duì)較高的費(fèi)用,是有正當(dāng)性的。但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住,頂多只能收取與公共支出相對(duì)稱(chēng)的必要費(fèi)用。二是要區(qū)分單套住宅性建設(shè)用地與多套住宅性建設(shè)用地。前者的保障性功能十分明顯,只能收取用于政府提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用;后者具有商業(yè)和投資性,可以考慮通過(guò)交易稅或者持有稅的方式收取土地使用費(fèi)。三是區(qū)分農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅性建設(shè)用地使用權(quán)。前者是沒(méi)有期限的,也即永久期限,且是免費(fèi)的。對(duì)后者而言,無(wú)論是采用補(bǔ)交土地出讓金的方式,還是房地產(chǎn)稅的模式,都應(yīng)當(dāng)保證房屋所有人對(duì)土地享有長(zhǎng)期穩(wěn)定的使用權(quán)。在形式上,可以是補(bǔ)交與續(xù)期相當(dāng)?shù)耐恋爻鲎尳?,也可以是房地產(chǎn)稅。這都是技術(shù)性問(wèn)題。但無(wú)論如何,這種費(fèi)用都應(yīng)當(dāng)以滿(mǎn)足公共產(chǎn)品的供給成本為限制。

    一般而言,物權(quán)法關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定已經(jīng)初步確立了該物權(quán)的永久性基礎(chǔ)。但是,住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在續(xù)期時(shí),是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)支付土地出讓金呢?劉俊海表示:“應(yīng)當(dāng)免費(fèi)將利益讓給業(yè)主。從公平角度講,購(gòu)房者買(mǎi)房時(shí)的房款里已包含消費(fèi)者為取得國(guó)有土地使用權(quán)而付出的公平合理部分,即相當(dāng)于獲得了永久性使用權(quán)。如果將來(lái)追加費(fèi)用,勢(shì)必導(dǎo)致現(xiàn)有商品房?jī)r(jià)格的不確定性,影響房地產(chǎn)交易的穩(wěn)定性。而從尊重商品房的商品屬性來(lái)看,穩(wěn)定物權(quán)既是各國(guó)的通行做法,也是以民為本、造福群眾的體現(xiàn),同時(shí)也避免了因?qū)嶋H操作困難而助長(zhǎng)新的不公?!彼J(rèn)為,住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題,國(guó)家應(yīng)盡快就此出臺(tái)相關(guān)明確的規(guī)定。

    有人認(rèn)為,無(wú)償續(xù)期也存在弊端。陳芳華提出,隨著中國(guó)人口的迅猛增長(zhǎng),而土地又是不可再生資源,“無(wú)償續(xù)期”必將導(dǎo)致人口與土地的矛盾日益尖銳,甚至導(dǎo)致土地承載不能,進(jìn)而抑制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。解決無(wú)償續(xù)期弊端,應(yīng)根據(jù)物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的,自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期后,改為以年為單位征收房地產(chǎn)稅或者物業(yè)稅。擁有多套住宅的,第二套房以上才征稅。同時(shí),政府應(yīng)取消一次性征收70年土地出讓金,將土地出讓金并入物業(yè)稅,新建商品房一律不再征收土地出讓金,而改為由購(gòu)房者以年為單位繳納物業(yè)稅。

    總之,無(wú)論是在理論層面,還是在實(shí)務(wù)操作層面,仍然有很多問(wèn)題需要認(rèn)真研究,需要從頂層設(shè)計(jì)角度,給出系統(tǒng)的、具體明確的解決方案。

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