“緊湊城市”：城市規(guī)劃的新路徑

李順成

在西歐，“緊湊城市”被視為有效節(jié)約城市土地資源、促進城市和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。近年來，我國政府對城市土地的節(jié)約集約利用也予以高度重視。在2015年12月召開的中央城市工作會議上，習(xí)近平總書記首次提出要樹立“緊湊城市”理念，指出要科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。這充分表明，我國土地利用政策的核心正由原來粗放型向集約型方向轉(zhuǎn)變，城市化建設(shè)由蔓延式擴張向緊湊式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

集中還是分散：關(guān)于城市形態(tài)的大討論

從我國城市化發(fā)展現(xiàn)實來看，與西歐國家的情況有所不同。一方面，我國正處于產(chǎn)業(yè)化和城市化進程快速發(fā)展的重要階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大和城市人口的急劇增加直接導(dǎo)致城市面積以“攤大餅”方式向四周無序蔓延，對城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴峻的挑戰(zhàn)；另一方面，我國國土面積廣闊，不同地區(qū)之間在自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展等方面差異較大，這決定了不同城市在城市化發(fā)展進程中面臨的問題、任務(wù)各不相同。因此，探求符合我國城市和區(qū)域發(fā)展實際的空間結(jié)構(gòu)模式和發(fā)展路徑具有重要的現(xiàn)實意義。要對這一問題作出解答，有必要對城市形態(tài)的發(fā)展脈絡(luò)進行梳理。

“緊湊城市”的理念是在歷史中不斷反思、不斷實踐形成的。長期以來，國外規(guī)劃界關(guān)于城市形態(tài)的爭論總結(jié)起來就是“集中”還是“分散”的分歧。這一爭論貫穿于現(xiàn)代城市發(fā)展的歷史進程之中。分散主義的出現(xiàn)絕非偶然，正如英國著名城市規(guī)劃理論學(xué)家霍爾所言，20世紀的規(guī)劃史反映了人們對19世紀城市所面臨的糟糕境況的不滿。這種不滿直接促使人們思考向城市以外的郊區(qū)轉(zhuǎn)移，并造就了分散派的出現(xiàn)。從英國社會活動家霍華德的“田園城市”到美國建筑師F·L·賴特的“廣畝城市”，再到建筑師沙里寧的“有機疏散”理論，完整反映了分散派陣營“理想構(gòu)思—極端實踐—回歸現(xiàn)實”的歷史發(fā)展路徑。

如果說分散主義規(guī)劃思潮的出現(xiàn)是工業(yè)革命后城市化現(xiàn)象所帶來的必然結(jié)果，那么集中主義規(guī)劃思潮則是對當(dāng)時出現(xiàn)的“郊區(qū)城市化”和“逆城市化”現(xiàn)象的一種集體反思。集中派的反擊最早出現(xiàn)在極端分散思想盛行的20世紀30年代，集中論的先驅(qū)者勒·柯布西耶提出通過提高城市密度解決城市問題的新途徑，其思想在后來的城市規(guī)劃中得到了充分的發(fā)展與體現(xiàn)。由勒·柯布西耶開始，集中主義規(guī)劃思潮蓬勃發(fā)展。首先是學(xué)者奈恩發(fā)出了反對“城鄉(xiāng)一體化”的聲音，并對分散派提出的低密度化主張進行了極力批判。奈恩之后，社會活動家簡·雅各布接過了“反擊”重任，成為20世紀60年代集中派陣營的代言人。作為一名女性，簡·雅各布在關(guān)注城市密度的同時，更在意城市所散發(fā)出來的那種生命力和豐富性所帶來的魅力。正如她在《美國大城市的生與死》中所說的，正是密度造就了城市的多樣性，也正是這種多樣性創(chuàng)造了像紐約那樣多姿多彩的城市生活。由此，她提出促進城市功能混合發(fā)展和“城市多樣性”的規(guī)劃主張。簡·雅各布的思想直接影響了“緊湊城市”理念的產(chǎn)生和發(fā)展。

隨著集中派陣營的壯大及其思想理論的不斷成熟，20世紀70年代，美國數(shù)學(xué)家丹齊克和薩蒂在對集中主義規(guī)劃思潮進行總結(jié)的基礎(chǔ)上首次提出了“緊湊城市”的規(guī)劃理念，主張通過合理化的城市空間布局促進城市的可持續(xù)發(fā)展，為解決城市無序蔓延問題提供了新的視角和思維方式。在1990年發(fā)表的《綠色報告書》中，歐盟委員會將緊湊城市視為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要理念和有效途徑，并明確指出通過高密度、混合土地利用等緊湊式的城市空間規(guī)劃理念，按照分散再集中的原則實行多中心模式的城市空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略。

從整個現(xiàn)代城市規(guī)劃思想史的脈絡(luò)來看，“緊湊城市”作為可持續(xù)發(fā)展的有效途徑是過去舊式“分散論”和“集中論”的一種折中立場的體現(xiàn)。從分散論那里，既可以吸納有關(guān)衛(wèi)星城規(guī)劃和建設(shè)的思想構(gòu)思，還可以通過對自發(fā)的分散過程進行有效調(diào)控以有利于促進早期“溫和派”分散論者們所期待的環(huán)保社區(qū)的出現(xiàn)，并提高市民生活的舒適度。相對于分散論而言，“緊湊城市”從集中論那里汲取的思想更多一些，如遏制城市蔓延的政策、城市更新與再生政策等。由此，如何實現(xiàn)“集中”與“分散”的最優(yōu)化組合，是貫穿于緊湊城市理念發(fā)展最重要的主題之一。

中國的路徑選擇

第一，構(gòu)建緊湊式城市空間結(jié)構(gòu)以促進城市可持續(xù)發(fā)展。從促進城市經(jīng)濟、環(huán)境和社會發(fā)展的角度看，除了傳統(tǒng)因素，城市和地方政府可以通過優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、構(gòu)建緊湊式城市形態(tài)等城市管理和規(guī)劃層面上的手段方式激活更多的潛在誘因，進一步提高城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力。但必須認識到，緊湊城市不等同于“高密度”，還要對城市的多核心（中心）性、空間的集中度、土地混合利用度等其他空間結(jié)構(gòu)特征和要素進行綜合性考察，繼而提出更加符合城市和區(qū)域發(fā)展實際的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式，如“單核心—集中型”和“多核心—分散型”的空間模式分別適用于哪一區(qū)域或哪一發(fā)展階段的城市，如何進一步改善和優(yōu)化空間布局等，都需要進一步研究。

第二，城市和地方政府在構(gòu)建緊湊城市發(fā)展模式時有必要對城市最優(yōu)人口密度值進行預(yù)測，并作為城市管理和區(qū)域規(guī)劃的重要指標(biāo)性依據(jù)，以避免因過度“緊湊”而為城市帶來不必要的負面影響。在之前的研究中，筆者發(fā)現(xiàn)，我國東部地區(qū)人口密度與區(qū)域勞動生產(chǎn)率之間就存在著倒“U”型曲線關(guān)系。這意味著，當(dāng)城市尚未到達最佳人口密度值時，人口密度越高越有助于提高該城市和地區(qū)的勞動生產(chǎn)率水平，而當(dāng)城市人口密度超過該值時，反而會對城市和地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響。由此可以看出，如果城市管理部門過度強調(diào)緊湊式的城市成長政策，造成“矯枉過正”的后果也是不可取的。在城市前期調(diào)研和規(guī)劃過程中，應(yīng)從城市自身情況出發(fā)，在努力將有可能發(fā)生的集聚不經(jīng)濟效應(yīng)壓縮到最小化的同時，通過引導(dǎo)和形成最優(yōu)城市人口密度或城市人口規(guī)模，最大程度地創(chuàng)造由集聚經(jīng)濟效應(yīng)所帶來的積極影響。

第三，在發(fā)展緊湊城市過程中要重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善城市功能。無論對于哪個城市而言，公共交通的可接近性都具有十分重要的作用。對于經(jīng)濟基礎(chǔ)條件較好的東部地區(qū)的城市而言，還應(yīng)在發(fā)展多樣化的公共交通手段和以步行、自行車出行為導(dǎo)向的環(huán)境優(yōu)化型交通設(shè)施等方面加大投資和建設(shè)力度。此外，城市管理部門還應(yīng)積極對城市商業(yè)設(shè)施和文化設(shè)施進行擴充與完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善離不開城市政府充足的財力支持和政策保障。因此，城市政府一方面應(yīng)努力拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道，加大財政支持力度；另一方面各城市管理部門之間應(yīng)通力合作、互相配合，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面形成一整套切實可行的制度體系，為促進城市和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，以及其他城市管理目標(biāo)的實現(xiàn)提供有力的政策保障。

第四，各級政府部門應(yīng)充分考慮城市和地區(qū)所處的時空背景和特征，以求制定符合自身發(fā)展特點和需要的緊湊式城市規(guī)劃與城市管理政策。實證研究表明，不同地區(qū)在產(chǎn)業(yè)化和城市化發(fā)展水平上差距較大，由此在國家層面上制定相關(guān)國土規(guī)劃政策時，必須充分考慮地區(qū)間的差異性，并以此為基礎(chǔ)制定和實施差別化的規(guī)劃政策和方案。從城市和地區(qū)層面來看，更有必要對自身的人口和社會結(jié)構(gòu)特征進行詳細分析和調(diào)查研究。此外還應(yīng)注意的是，產(chǎn)業(yè)化和城市化發(fā)展并不是靜態(tài)的，而是一個動態(tài)的變化過程。因此，相應(yīng)政府部門應(yīng)對城市和地區(qū)的長期發(fā)展趨勢進行有效分析和判斷，從而制定出最具時效性的緊湊式城市規(guī)劃和城市管理方案。

（作者單位：山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院城市管理系）