構(gòu)建“雙保險(xiǎn)”金融監(jiān)管模式

許凌艷

金融監(jiān)管與貨幣政策的緊密結(jié)合成為維護(hù)金融體系穩(wěn)定的重要手段。

法律學(xué)者對(duì)金融監(jiān)管的研究必須更深入地進(jìn)入宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并與之產(chǎn)生更緊密的聯(lián)系。2008年金融危機(jī)后，人們認(rèn)識(shí)到單個(gè)金融主體安全和穩(wěn)定不足以確保整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，諸多國(guó)家確立了以貨幣政策制定機(jī)構(gòu)為主的宏觀審慎監(jiān)管框架，并強(qiáng)化其監(jiān)管職能。針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策協(xié)同問(wèn)題正在成為金融監(jiān)管改革的重要方向之一。

1.金融監(jiān)管的貨幣維度。金融監(jiān)管制度在預(yù)防、刺破或緩和資產(chǎn)價(jià)格泡沫方面是有成效的。比如經(jīng)濟(jì)學(xué)家在實(shí)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，在實(shí)驗(yàn)性資產(chǎn)市場(chǎng)中，對(duì)投資者進(jìn)行信貸限制可以緩和泡沫的嚴(yán)重程度。更準(zhǔn)確地說(shuō)，當(dāng)實(shí)驗(yàn)性市場(chǎng)中的經(jīng)驗(yàn)交易者可以借用基金來(lái)購(gòu)買(mǎi)股票時(shí)，泡沫的級(jí)別顯著地變大了。能夠用信貸進(jìn)行投資使得資產(chǎn)價(jià)格比基本價(jià)值高出很多。這些實(shí)驗(yàn)證明了限制信貸對(duì)緩和泡沫嚴(yán)重性有效果。因此這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)陉U釋資產(chǎn)價(jià)格泡沫時(shí)，將限制投資者信貸的監(jiān)管方式列為最有希望的政策工具。研究貨幣政策影響的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家描述，更高的利率可以對(duì)付資產(chǎn)市場(chǎng)的通脹。資產(chǎn)市場(chǎng)上任何特定通脹的發(fā)作是否都構(gòu)成泡沫？盡管對(duì)這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)論已久，但如果泡沫形成，用緊縮性的貨幣政策可以對(duì)付它們，這一點(diǎn)在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家中已取得廣泛一致。

此外，在金融監(jiān)管中，增加金融機(jī)構(gòu)杠桿和金融工具貨幣化都會(huì)導(dǎo)致貨幣擴(kuò)張。加大貨幣有效供應(yīng)至少可以從兩方面進(jìn)行。第一，貨幣供應(yīng)會(huì)在下述情況下擴(kuò)張：當(dāng)金融機(jī)構(gòu)持有更低的準(zhǔn)備金或增加其有效的杠桿效應(yīng)——也就是說(shuō)，出借更多的錢(qián)或收取更少的資本金，來(lái)支持他們的投資。金融機(jī)構(gòu)的杠桿效應(yīng)能夠增加貨幣有效供應(yīng)的能力，使金融機(jī)構(gòu)的杠桿效應(yīng)有著貨幣性影響。當(dāng)杠桿效應(yīng)增大時(shí)，它可以引起資產(chǎn)價(jià)格膨脹，引發(fā)泡沫。在增加貨幣有效供應(yīng)的第二個(gè)方法之中，金融監(jiān)管也扮演了一個(gè)很重要的角色，即賦予新的金融工具以“貨幣”的經(jīng)濟(jì)特征。通過(guò)給予金融工具某些監(jiān)管偏好，政策制定者可以使金融工具或多或少地實(shí)現(xiàn)貨幣的功能。

2.整合宏觀經(jīng)濟(jì)政策和金融監(jiān)管法制。不管是貨幣政策還是金融監(jiān)管都是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的有機(jī)組成部分。貨幣政策與資產(chǎn)價(jià)格、杠桿率、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為以及促進(jìn)金融穩(wěn)定都有關(guān)聯(lián)。美國(guó)《多德—弗蘭克法案》強(qiáng)調(diào)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，并建立了相關(guān)的管理體系和程序，即所謂的宏觀審慎管理框架。在該法案中，成立了新的金融穩(wěn)定委員會(huì)，主要職責(zé)在于識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在此框架下，現(xiàn)有的貨幣監(jiān)理屬和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理屬合并，以監(jiān)管全國(guó)性銀行機(jī)構(gòu)；由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管金融控股公司和一些地方銀行；同時(shí)保留聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的監(jiān)管職能。在事前預(yù)防方面，該法案建立了新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架，將所有系統(tǒng)重要性銀行和非銀行機(jī)構(gòu)納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管之下，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了一定的直接限制，即所謂的“沃爾克法則”。從美國(guó)法案看， 貨幣政策制定部門(mén)在金融監(jiān)管體系中承擔(dān)更多的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控職能， 這將可能成為一個(gè)全球趨勢(shì)， 因此有必要對(duì)貨幣政策和金融監(jiān)管的關(guān)系重新進(jìn)行探討。

從后金融危機(jī)時(shí)代各國(guó)制度變遷過(guò)程來(lái)看， 金融監(jiān)管與貨幣政策的緊密結(jié)合成為維護(hù)金融體系穩(wěn)定的重要手段。無(wú)論是貨幣政策制定部門(mén)身兼貨幣政策與金融監(jiān)管兩項(xiàng)職能， 還是獨(dú)立行使貨幣政策職能， 都十分注重發(fā)揮貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)同效應(yīng)。為了維護(hù)金融體系的安全性，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，在宏觀審慎監(jiān)管框架下，貨幣政策制定機(jī)構(gòu)均被賦予宏觀審慎監(jiān)管權(quán)。在英國(guó)， 英格蘭銀行內(nèi)設(shè)金融政策委員會(huì)， 負(fù)責(zé)宏觀審慎分析與政策出臺(tái)，英格蘭銀行行長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席。在美國(guó)，美聯(lián)儲(chǔ)將所有系統(tǒng)重要性銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍，并受金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)委托，制定更嚴(yán)格的信息披露、資本和流動(dòng)性要求，適用于給金融體系帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的所有銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)。歐洲中央銀行體系與監(jiān)管體系雖然復(fù)雜，但歐洲央行一直支持成員國(guó)的中央銀行擁有監(jiān)管權(quán)。

在金融監(jiān)管法制中必須高度重視整合宏觀經(jīng)濟(jì)政策。加強(qiáng)金融監(jiān)管和貨幣政策配合的途徑主要有：（1）用法律法規(guī)的形式明確規(guī)定中央銀行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利以及相互合作的原則和方法，加強(qiáng)金融監(jiān)管與貨幣政策之間的配合，建立宏觀審慎管理框架。（2）建立中央銀行和監(jiān)管部門(mén)之間的信息共享機(jī)制，是加強(qiáng)金融監(jiān)管和貨幣政策配合的核心和關(guān)鍵。（3）監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同中央銀行建立和完善危機(jī)預(yù)警和處理機(jī)制。

中國(guó)應(yīng)謹(jǐn)慎面對(duì)金融業(yè)“大部制”

2016年3月31日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求，改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，完善宏觀審慎政策框架，制定金融監(jiān)管體制改革方案，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。這表明金融監(jiān)管體系改革已提上議事日程，并初步形成幾種主要改革方案。方案一：“委員會(huì)+一行三會(huì)”。方案二：“央行+金融監(jiān)管委員會(huì)”。方案三：“央行+行為監(jiān)管局”。方案四：“央行+審慎監(jiān)管局+行為監(jiān)管局”。

無(wú)論采用哪種方案，中國(guó)政府都有可能設(shè)立一個(gè)超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通過(guò)實(shí)地考察資本市場(chǎng)統(tǒng)合法制國(guó)家，筆者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)謹(jǐn)慎面對(duì)金融業(yè)“大部制”。金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式盡管順應(yīng)了金融業(yè)綜合化經(jīng)營(yíng)的需要，克服了原來(lái)分業(yè)金融監(jiān)管模式無(wú)法對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行一體化保護(hù)的不足；同時(shí)統(tǒng)合監(jiān)管模式可以減少摩擦成本，降低了監(jiān)管成本和信息的采集成本，改善信息質(zhì)量，獲得規(guī)模效益。從現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)來(lái)看，1999-2000年間英國(guó)金融服務(wù)管理局的預(yù)算要比前兩年其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算少。同時(shí)也可以減少多重監(jiān)管制度對(duì)金融創(chuàng)新的阻礙并彌補(bǔ)因分業(yè)監(jiān)管所造成的監(jiān)管真空，從而提高監(jiān)管效率和金融業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

但是，金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式還有其他一些弊端。第一，權(quán)力過(guò)于集中，易滋生權(quán)力濫用。雖然統(tǒng)合監(jiān)管模式具有規(guī)模效益，能降低監(jiān)管成本，但是，一個(gè)機(jī)關(guān)集整個(gè)金融市場(chǎng)的監(jiān)管大權(quán)于一身，恐有權(quán)力過(guò)大之虞。第二，雖然統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)可以在一定程度上解決責(zé)任推諉的問(wèn)題，但同時(shí)產(chǎn)生了名譽(yù)牽連的問(wèn)題，即其內(nèi)部某一個(gè)監(jiān)管部門(mén)出現(xiàn)的問(wèn)題都會(huì)影響到監(jiān)管機(jī)關(guān)的整體聲譽(yù)，從而連累其他部門(mén)的監(jiān)管聲譽(yù)。第三，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍非常廣泛，監(jiān)管事務(wù)繁多，可能導(dǎo)致其高級(jí)管理層不堪重負(fù)，從而降低監(jiān)管效率。第四，統(tǒng)合監(jiān)管模式仍然保留了傳統(tǒng)的行業(yè)分類(lèi)，即內(nèi)部分別設(shè)置了監(jiān)管銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司的不同部門(mén)。因此，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上只是將多個(gè)金融行業(yè)監(jiān)管者置于一個(gè)共同的管理體制下，從而增強(qiáng)他們之間的合作和協(xié)調(diào)而已，而沒(méi)有真正建立一個(gè)針對(duì)大型金融集團(tuán)進(jìn)行整體風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的新型機(jī)制。第五，統(tǒng)合監(jiān)管模式容易導(dǎo)致因價(jià)值目標(biāo)判斷的不同，不同監(jiān)管部門(mén)處理同一事件，有時(shí)會(huì)得到不同的監(jiān)管結(jié)果，影響監(jiān)管權(quán)威，增加不確定性。

金融監(jiān)管模式的選擇不是一勞永逸的，沒(méi)有單一的金融監(jiān)管模式適合于同一時(shí)期的所有國(guó)家或同一國(guó)家的所有時(shí)期。金融監(jiān)管模式的選擇及相應(yīng)的金融法制變革是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。此外，現(xiàn)有金融監(jiān)管模式也忽略許多從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的金融監(jiān)管探索。這與中國(guó)目前所處的新興加轉(zhuǎn)軌的歷史階段存在一定差異。這客觀上要求在實(shí)現(xiàn)與國(guó)際規(guī)則接軌的同時(shí)，必須發(fā)展和中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)情相結(jié)合的新型金融監(jiān)管理論，從而正確引導(dǎo)中國(guó)金融法制的構(gòu)建。如何完善中國(guó)金融監(jiān)管體制并創(chuàng)建資本市場(chǎng)金融立法的新模式，是目前中國(guó)不可回避的嚴(yán)峻課題。

中國(guó)在引入外部新監(jiān)管架構(gòu)和規(guī)則時(shí)，其面臨的多重困境常常被漠然置之，新的監(jiān)管規(guī)則和模式往往被以“自上而下”的“批發(fā)”方式灌注其中。所以，金融業(yè)的“大部制”改革和對(duì)資本市場(chǎng)統(tǒng)合法的借鑒必須要和中國(guó)既有的政治、金融、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化環(huán)境相吻合，中國(guó)應(yīng)保持相當(dāng)?shù)莫q豫和深思熟慮，謹(jǐn)慎面對(duì)金融業(yè)的“大部制”，逐步實(shí)現(xiàn)金融規(guī)則現(xiàn)代化的大變革。

構(gòu)建統(tǒng)合式金融監(jiān)管與目標(biāo)式金融監(jiān)管相結(jié)合的“雙保險(xiǎn)”模式

一個(gè)國(guó)家金融監(jiān)管模式的選擇及相應(yīng)金融法制的變革，從表面上看是決策當(dāng)局相機(jī)抉擇的結(jié)果，但實(shí)際上，金融監(jiān)管模式的凈收益與可持續(xù)性決定了金融監(jiān)管模式的選擇具有內(nèi)生性特征。金融立法的價(jià)值及金融監(jiān)管模式的選擇應(yīng)盡量做到目標(biāo)明確單一，要盡量避免價(jià)值目標(biāo)的多元化和抽象化。

目前，全球金融監(jiān)管模式主要有三種：行業(yè)監(jiān)管、多重監(jiān)管者的功能性監(jiān)管或目標(biāo)導(dǎo)向性監(jiān)管以及金融業(yè)的統(tǒng)合監(jiān)管。其中，目標(biāo)式金融監(jiān)管是依據(jù)主要監(jiān)管目標(biāo)來(lái)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管和對(duì)不同金融業(yè)務(wù)行為的規(guī)范運(yùn)作進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。澳大利亞和荷蘭就是目標(biāo)式監(jiān)管模式的代表。比如澳大利亞金融監(jiān)管理事會(huì)是一個(gè)合作主體，其成員主要由澳大利亞儲(chǔ)備銀行、審慎監(jiān)管局和證券投資委員會(huì)三個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成。三個(gè)監(jiān)管部門(mén)各司其職，并共同組成了金融監(jiān)管理事會(huì)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)，共同維持金融體系的高效性、競(jìng)爭(zhēng)性與穩(wěn)定性。

金融業(yè)的統(tǒng)合監(jiān)管模式則是指將金融業(yè)作為一個(gè)相互聯(lián)系的整體進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，把對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)均交由一個(gè)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)（當(dāng)然，與單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)存在的還有負(fù)責(zé)金融立法和總體金融政策的財(cái)政部及負(fù)責(zé)貨幣政策、維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定和支付體系的中央銀行）。金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式存在一個(gè)重大缺陷，即業(yè)務(wù)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管在風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)上存在重大區(qū)別，需要采取不同的監(jiān)管理念和方式。將金融監(jiān)管統(tǒng)一于一個(gè)機(jī)構(gòu)，可能難以應(yīng)付，甚至出現(xiàn)內(nèi)部沖突。鑒于此，澳大利亞、荷蘭等國(guó)家的目標(biāo)式金融監(jiān)管模式找到了一個(gè)比較好的平衡點(diǎn)，能盡量避免金融監(jiān)管中價(jià)值目標(biāo)的多元化所導(dǎo)致的利益沖突。

基于以上分析，中國(guó)可考慮構(gòu)建目標(biāo)式金融監(jiān)管與統(tǒng)合式金融監(jiān)管相混合的金融監(jiān)管模式。即首先成立一個(gè)最高的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)強(qiáng)化宏觀審慎政策框架。宏觀審慎政策（macroprudential policy）包含了政策目標(biāo)、評(píng)估、工具、實(shí)施、傳導(dǎo)、治理架構(gòu)等，其內(nèi)涵要遠(yuǎn)大于“宏觀審慎監(jiān)管”，它以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為主要目標(biāo)，著力于平滑金融體系的順周期波動(dòng)和跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染，側(cè)重于維護(hù)金融穩(wěn)定。宏觀審慎政策機(jī)構(gòu)可以是央行或重新成立一個(gè)隸屬?lài)?guó)務(wù)院的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)。在這個(gè)機(jī)構(gòu)下可設(shè)兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管。業(yè)務(wù)行為監(jiān)管的最終目標(biāo)是金融消費(fèi)者利益的一體化保護(hù)；微觀審慎監(jiān)管的任務(wù)是監(jiān)督單個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)是否穩(wěn)健、合規(guī)、透明，最終目標(biāo)則是維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)以及整體金融體系的穩(wěn)定，避免單一機(jī)構(gòu)以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副教授）