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    小產(chǎn)權(quán)房改革宜變“堵”為“疏”

    2016-09-10 21:05:38楊立新
    中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告 2016年11期
    關(guān)鍵詞:集體土地使用權(quán)所有權(quán)

    楊立新

    應(yīng)該依法實(shí)行國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的平權(quán),準(zhǔn)許集體土地設(shè)置可以流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán),將集體土地設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)產(chǎn)生的巨大利益的主要部分留給農(nóng)民,并且由農(nóng)民保留土地所有權(quán),政府則通過稅收提留相應(yīng)的利益,從而實(shí)現(xiàn)利益均衡。

    小產(chǎn)權(quán)房,一般是指在農(nóng)村集體所有的土地上,未經(jīng)政府有關(guān)部門合法批準(zhǔn)建造,無法定房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)頒發(fā)房產(chǎn)證或無合法產(chǎn)權(quán)證明的房屋。對于小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)、建設(shè)、買賣,政府一貫采取嚴(yán)厲整治的立場,但并未有效遏制其發(fā)展,所以當(dāng)前政府并沒有從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。因此,應(yīng)當(dāng)依照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的要求,對現(xiàn)行土地管理法律政策進(jìn)行改革,對小產(chǎn)權(quán)房由采取“堵”的方法改為“疏”的方法,從而從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

    對小產(chǎn)權(quán)房采取多管齊“堵”的政策并未收到預(yù)期效果

    依照現(xiàn)行法律規(guī)定,建設(shè)銷售小產(chǎn)權(quán)房是違法行為。多年來,對于清理整治小產(chǎn)權(quán)房,全國各地的態(tài)度都十分嚴(yán)肅,嚴(yán)格清理,采用行政、刑事、民事等方法多管齊下,進(jìn)行“圍追堵截”,但實(shí)際卻收效甚微。

    1.采用行政方法清理整治小產(chǎn)權(quán)房難見成效。國土部辦公廳、住建部辦公廳于2012年和2013年連續(xù)下發(fā)《關(guān)于遏止違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的通知》等文件,要求各地政府對在建、在售的小產(chǎn)權(quán)房堅(jiān)決叫停,嚴(yán)肅查處。在清理整治過程中,各地政府有關(guān)部門都遇到較大障礙,小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量有增無減。面對阻力,政府無法全面清理,徹底整治。在采用行政辦法清理整治小產(chǎn)權(quán)房效果不佳的情況下,很多地方政府認(rèn)為,必須采用更為有力的法律調(diào)整方法,才能收到明顯效果。

    2.刑事手段效果不好。有些地方政府主張采取嚴(yán)厲的刑事手段,對小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、建設(shè)、銷售中違法性質(zhì)嚴(yán)重、情節(jié)惡劣、獲利巨大、影響較壞的行為定罪判刑,懲戒違法者,教育大多數(shù),為清理整治掃除障礙。有些檢察院也向法院起訴有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的刑事案件,主張法院追究違法者的刑事責(zé)任。最高人民法院曾在有關(guān)答復(fù)意見中,提出了部分開發(fā)建設(shè)買賣小產(chǎn)權(quán)房的行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪,但可不認(rèn)定為情節(jié)特別嚴(yán)重(即量刑不超過5年)的指導(dǎo)性意見。

    法院對小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)銷售引發(fā)的刑事案件適用罪名,主要包括四個(gè)方面:一是適用非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪,最大的問題,是對農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己享有的土地所有權(quán)、使用權(quán)的行為認(rèn)定為犯罪。在我看來,所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓自己的土地所有權(quán)的用益物權(quán)不構(gòu)成犯罪。二是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、銷售本身并不存在合同詐騙,除非是開發(fā)者將小產(chǎn)權(quán)房冒充商品房銷售,才構(gòu)成對購房者的欺詐。三是非法經(jīng)營罪,對于制裁開發(fā)商的非法經(jīng)營行為值得探討,但對于農(nóng)村土地所有權(quán)人和使用權(quán)人,不能以此予以制裁。四是對于小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)者、銷售者偷漏稅金的,以偷稅罪治罪。事實(shí)上,對涉及小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、買賣的違法行為采用刑事手段定罪判刑予以整治,沒有適當(dāng)?shù)摹缎谭ā犯鶕?jù),也沒有收到預(yù)期效果。

    3.適用民法調(diào)整小產(chǎn)權(quán)房糾紛,難度大且無法解決根本問題。目前,小產(chǎn)權(quán)房的民法調(diào)整問題,主要包括法院應(yīng)否受理對小產(chǎn)權(quán)房糾紛的起訴、小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力認(rèn)定、小產(chǎn)權(quán)房的確權(quán)以及小產(chǎn)權(quán)房的繼承等,糾紛類型復(fù)雜,法律適用難度大。即使對這些小產(chǎn)權(quán)房的民事糾紛都能夠處理并平息,但也都屬于治標(biāo)不治本的辦法。例如,關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的確權(quán)問題,有的是當(dāng)事人試圖通過訴訟確認(rèn)自己對小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán),使其對小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬合法化;有的在離婚訴訟中主張分割小產(chǎn)權(quán)房的使用權(quán);有的要求分割、繼承小產(chǎn)權(quán)房的使用權(quán)等。這些糾紛所涉及的根本性問題是農(nóng)村集體土地的權(quán)屬及權(quán)能問題,這個(gè)根本性的問題不解決,即使對這些糾紛進(jìn)行了處理,也無法從根本上解決問題。

    對小產(chǎn)權(quán)房形成以及清理整治遭遇法律難題的深入思考

    總體上看,小產(chǎn)權(quán)房是中國獨(dú)有的法律問題,因而,對其進(jìn)行清理整治以及法律調(diào)整,應(yīng)當(dāng)從中國的歷史和發(fā)展的角度進(jìn)行研究。

    第一,中國在農(nóng)村土地權(quán)屬問題上的基本態(tài)度,包括《物權(quán)法》和《土地管理法》等的法律規(guī)定,并非完全合理、科學(xué),存在較多問題。現(xiàn)行法律用集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等物權(quán),規(guī)范農(nóng)村土地的權(quán)屬問題,再加上《土地管理法》的限制,使農(nóng)民對于自己的土地在集體所有權(quán)的權(quán)屬下,沒有完整的支配權(quán)和使用權(quán),即農(nóng)民對土地?fù)碛胁煌暾乃袡?quán)。

    第二,國家把土地的建設(shè)性開發(fā)和使用完全交由各級政府控制。當(dāng)需要用農(nóng)民的集體土地進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)時(shí),須通過國家的低價(jià)征收而后高價(jià)轉(zhuǎn)讓,使建設(shè)用地使用者取得建設(shè)用地使用權(quán),政府從中將征收農(nóng)民土地和轉(zhuǎn)讓國有土地之間的巨額利益據(jù)為己有,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人,不僅只得到少量的征收費(fèi)用,無法獲得土地轉(zhuǎn)讓的主要利益,而且更重要的是,這樣會使農(nóng)民從根本上喪失土地所有權(quán)。這種不合理的土地權(quán)屬制度,侵害了農(nóng)民作為土地所有權(quán)人的合法權(quán)益,造成農(nóng)民對轉(zhuǎn)讓土地應(yīng)得和實(shí)得利益之間的巨大落差。因此,農(nóng)民作為集體所有土地的物權(quán)人,其反感和失望是可以理解的。農(nóng)民集體組織或者村鎮(zhèn)管理者對農(nóng)村集體土地進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè),試圖獲取比較完整的土地權(quán)利的轉(zhuǎn)化利益,有其合理性。

    第三,在民法上,阻礙小產(chǎn)權(quán)房政策疏通的最根本問題在于《物權(quán)法》和《土地管理法》中關(guān)于集體土地的規(guī)定?!段餀?quán)法》在第四條規(guī)定了所有權(quán)平等保護(hù)原則之后,又在第十二章規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)主要是指國有土地設(shè)立的用益物權(quán)(第一百三十五條),在集體土地上設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)須遵守《土地管理法》的規(guī)定(第一百五十一條)。而《土地管理法》規(guī)定集體土地只可以設(shè)立鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用權(quán),且不可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這正是小產(chǎn)權(quán)房發(fā)生的根本原因,也是無法根治小產(chǎn)權(quán)房問題的根本所在。這樣的法律障礙不排除,小產(chǎn)權(quán)房的問題則無法得到根本解決。只有準(zhǔn)許集體土地設(shè)立能夠流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán),才能從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題。

    第四,社會輿論并不譴責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者利用集體土地進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)、銷售行為,反而持同情、支持態(tài)度。相反,對政府壟斷土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化利益的行為卻持反對態(tài)度,異議頗多。對小產(chǎn)權(quán)房的清理整治工作之所以阻力較大,這是一個(gè)重要原因。

    第五,小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量并非少數(shù),購房者亦數(shù)量眾多。如此龐大的群體對清理整治小產(chǎn)權(quán)房的政策均有抵觸情緒,且利益攸關(guān),不適當(dāng)?shù)倪^激政策將會使群眾產(chǎn)生嚴(yán)重的抵觸情緒,影響社會穩(wěn)定。

    基于以上原因,國家對有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房采取的總體上“堵”的政策(即清理整治工作)并不適當(dāng),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行徹底改革。依照《物權(quán)法》第四條規(guī)定的“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯”的所有權(quán)平等保護(hù)原則,以及《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的要求,應(yīng)該平等對待集體所有權(quán)。否則,既不能得到城市群眾的擁護(hù),也不能得到更為廣泛的農(nóng)民階層的支持,而且違反現(xiàn)行法律規(guī)定,也給農(nóng)民的集體土地所有權(quán)以及其他物權(quán)造成更大傷害。

    對小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)采取“疏”的方法,實(shí)行根本改革

    對小產(chǎn)權(quán)房的法律調(diào)整實(shí)行“堵改疏”,將對小產(chǎn)權(quán)房的清理整治改為合理疏導(dǎo),將其納入法治軌道,讓其健康發(fā)展,這不僅會改變目前國家面對小產(chǎn)權(quán)房的政策困境,而且會推動房地產(chǎn)市場良性發(fā)展,降低房價(jià)會使更多居民住有所居,保障民生會促進(jìn)社會健康發(fā)展。

    《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出:“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,加強(qiáng)對各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),清理有違公平的法律法規(guī)條款?!卑凑者@一要求,進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房“堵改疏”重大改革的基礎(chǔ),就是不同所有制之間的物權(quán)為“平權(quán)”。也就是說,不允許國有物權(quán)高于集體物權(quán)的不公平現(xiàn)象存在。而實(shí)際上,國有土地的建設(shè)用地使用權(quán)與集體土地上建設(shè)用地使用權(quán)的不平等、不公平,是造成小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因。這反映出國家所有權(quán)與集體所有權(quán)之間的不公平競爭?!岸隆钡慕Y(jié)果就是農(nóng)民喪失土地,而政府卻因此獲取絕大多數(shù)的土地轉(zhuǎn)讓利益,使農(nóng)民的集體所有權(quán)被“合法”侵害,這顯然沒有體現(xiàn)《物權(quán)法》規(guī)定的所有權(quán)平等保護(hù)原則。

    “堵改疏”這一重大改革的根本點(diǎn),就是實(shí)行國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的平權(quán),準(zhǔn)許集體土地設(shè)置可以流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán),將集體土地設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)產(chǎn)生的巨大利益的主要部分留給農(nóng)民,且由農(nóng)民保留土地所有權(quán),政府通過稅收提留相應(yīng)的利益,從而實(shí)現(xiàn)利益均衡。

    具體來說,法律應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許農(nóng)民集體所有的土地設(shè)定可以流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán),將征收集體所有土地由國家設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)的辦法,改革為集體經(jīng)濟(jì)組織可以直接與建設(shè)用地使用者簽訂建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同,但須經(jīng)過政府批準(zhǔn),且依法納稅。這樣就能夠?qū)⑥r(nóng)村土地設(shè)定用益物權(quán)的自主權(quán)還給農(nóng)民,且將轉(zhuǎn)讓用益物權(quán)所發(fā)生的大部分利益交還給農(nóng)民。政府采用審批和稅收的辦法,控制農(nóng)村土地的不適當(dāng)利用,并通過稅收手段保障政府收益。

    對小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行“堵改疏”的重大改革還需處理好以下幾個(gè)問題。

    第一,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為物權(quán)人,可以與建設(shè)用地使用人直接進(jìn)行建設(shè)用地使用權(quán)的交易。應(yīng)該改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有所有權(quán)的土地通過征收成為國有土地,國家取得所有權(quán)后,由政府與建設(shè)用地使用人進(jìn)行交易的現(xiàn)行辦法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村公有制土地的所有權(quán)人,有權(quán)在其土地上為他人設(shè)置用益物權(quán),并獲得相應(yīng)的利益。否則,兩種公有制的所有權(quán)就不是平等的物權(quán),而是歧視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地公有制度,這樣會限制農(nóng)民的所有權(quán),造成“有違公平”的后果。

    第二,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與建設(shè)用地使用人之間通過轉(zhuǎn)讓合同轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的,不是農(nóng)村土地所有權(quán),而是建設(shè)用地使用權(quán)。要改變只有國有土地可以設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán),而農(nóng)村土地不能設(shè)置這一用益物權(quán)的狀況。應(yīng)當(dāng)廢止《物權(quán)法》和《土地管理法》對農(nóng)村集體土地設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)的限制,使農(nóng)村土地設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地建設(shè)用地使用權(quán)處于平等地位,且具有同等的權(quán)能。這樣既能解決農(nóng)村土地用益物權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性問題,也能解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保留自己對土地所有權(quán)人身份的問題,使其仍然是土地所有權(quán)人。

    第三,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán),須經(jīng)政府審批。為避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只追求眼前利益,將農(nóng)村耕地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,破壞保護(hù)耕地的政策,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán),須經(jīng)政府的嚴(yán)格審批,不僅要符合保護(hù)耕地政策,還須符合城鎮(zhèn)化改造的統(tǒng)一規(guī)劃。只有獲得審批許可后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才能與建設(shè)用地使用權(quán)的受讓人簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,轉(zhuǎn)讓其權(quán)屬,否則不會產(chǎn)生建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的效果。

    第四,對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán)的方式和價(jià)格等,仍然采取“招拍掛”的方式。應(yīng)通過市場確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格,而非由政府獨(dú)立做主。

    第五,轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)的所得利益通過稅收均衡分配,主要利益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民享有,政府依法稅收。由于建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與建設(shè)用地使用人直接交易,轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的利益都由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有,進(jìn)而分配給全體農(nóng)民,保障農(nóng)民土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)所獲得的利益歸土地所有權(quán)人享有,他人不可從中獲益。國家利益則通過征收稅金的方法保障,通過稅收的杠桿,既能控制交易,又能保障國家的稅收。

    這樣的改革會使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與建設(shè)用地使用人,成為農(nóng)村土地建設(shè)用地使用權(quán)的直接交易者,發(fā)生的利益并沒有被政府“盤剝”,而是主要由土地所有權(quán)人獲得。政府通過稅收,仍然可以保證獲得相應(yīng)的利益,但是巨額利益不歸屬于政府。依法納稅是交易者的法定義務(wù),政府依法征收交易稅金是可行的。

    我認(rèn)為,按照上述辦法改革現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房制度,既符合公正的法律原則,也可以從根本上解決一系列棘手的小產(chǎn)權(quán)房問題。

    (作者為中國人民大學(xué)教授)

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