誰(shuí)的土地？

魏燕妮

無(wú)論是為了實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，還是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，中國(guó)都必須加快農(nóng)村土地制度改革，賦予和保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中暴露出越來(lái)越多的農(nóng)村土地問(wèn)題，這與尚未賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)。城鄉(xiāng)市場(chǎng)的行政分割，阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向自由流動(dòng)，農(nóng)村尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化成為中國(guó)城鄉(xiāng)差距拉大的重要原因。因此，深化農(nóng)村土地制度改革， 賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展全局。在此背景下，近日，在中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院組織召開(kāi)的研討會(huì)上，鄭新立、尹成杰、遲福林、張紅宇等專家就深化農(nóng)村土地制度改革、賦予和保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題展開(kāi)深入探討。

深化農(nóng)村土地制度改革

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：十八屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，具有里程碑意義。2016年8月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，即“三權(quán)分置”。在中國(guó)當(dāng)前全面深化改革的“施工高峰期”，深化農(nóng)村土地制度改革意味著什么？

遲福林：在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，尤其是目前房地產(chǎn)泡沫顯現(xiàn)的情況下，全面深化改革成為當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確定對(duì)于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)具有重要作用。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是釋放城鎮(zhèn)化最大潛力的重點(diǎn)所在。因此，加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成敗。

鄭新立：城鄉(xiāng)一體化是推動(dòng)中國(guó)發(fā)展最大的新動(dòng)能。僅承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，每年可獲得轉(zhuǎn)讓費(fèi)1萬(wàn)多億元，宅基地的市場(chǎng)總價(jià)值達(dá)50多萬(wàn)億元。若以農(nóng)村土地為質(zhì)押，在“十三五”期間，可撬動(dòng)銀行貸款和社會(huì)資金20萬(wàn)億元，這些資金投入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民工市民化，將產(chǎn)生“瀑布效應(yīng)”。

承認(rèn)農(nóng)戶對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)是對(duì)公有制的突破，也是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的突破，具有重要意義。第一，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，需要以農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為條件。第二，新農(nóng)村建設(shè)需要對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整治，需要提供統(tǒng)一服務(wù)，集中建設(shè)化糞池、自來(lái)水、修路等。第三，農(nóng)民工市民化，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，需要建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的地票市場(chǎng)，尤其是要建立農(nóng)村土地所有權(quán)交易市場(chǎng)。

尹成杰：目前，中國(guó)深化農(nóng)村改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的背景已發(fā)生深刻變化。當(dāng)前，農(nóng)村的發(fā)展和改革對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地制度改革提出了新要求和新任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了很大變化。土地承包關(guān)系實(shí)現(xiàn)了從合同約定向物權(quán)的轉(zhuǎn)變，從家庭承包責(zé)任制向產(chǎn)權(quán)制度改革的轉(zhuǎn)變。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向用益物權(quán)的轉(zhuǎn)變，從混合體向承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的轉(zhuǎn)變。

保護(hù)農(nóng)村承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有重要性和緊迫性。農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，土地資源要素配置的優(yōu)化，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)，都涉及到土地的用益物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。同時(shí)，隨著農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體的成熟，農(nóng)民對(duì)用益物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求更加迫切。他們對(duì)土地使用權(quán)長(zhǎng)久不變、提高土地比較收益、增加土地給他們帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)收入，有著強(qiáng)烈的心理預(yù)期。在這種形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。

近年來(lái)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展使中國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。中國(guó)轉(zhuǎn)移了2.7億農(nóng)民工進(jìn)城，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和大量農(nóng)民的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)主體結(jié)構(gòu)也在變化，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：1.村委會(huì)和大部分村民分離。2.集體經(jīng)濟(jì)組織和大部分集體成員分離。3.農(nóng)地發(fā)包方和大部分承包方分離。4.主要?jiǎng)趧?dòng)力與老人、子女分離。面對(duì)新情況，我們應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)及承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。可以說(shuō)，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村改革和農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展變化的客觀要求。

應(yīng)賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題歷來(lái)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心內(nèi)容，對(duì)農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障農(nóng)民有權(quán)使用土地，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)則使農(nóng)民有權(quán)合法獲得土地收益。這是否意味著農(nóng)民從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者變?yōu)榈刂鳎?/p>

張紅宇：農(nóng)民獲得長(zhǎng)期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)。我們要以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，最終建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。這種產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)是一種集體產(chǎn)權(quán)制度，而不會(huì)使農(nóng)民變?yōu)榈刂鳌?/p>

農(nóng)地改革關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的突破：1.構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。2.建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、有利于管好用好集體資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。3.形成較為完善的能有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員物質(zhì)利益和民主權(quán)利的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，要在明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、確定成員身份的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮集體成員的主體作用。

鄭新立：城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益的最大不平等是財(cái)產(chǎn)權(quán)的不平等，所以要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，就要改革農(nóng)村土地制度。需要指出的是，農(nóng)戶集體對(duì)土地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是農(nóng)村公有制，而不是農(nóng)民私人所有制。

第一，農(nóng)村土地的非商品化是造成城鄉(xiāng)差距拉大的根本原因。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是城鄉(xiāng)差距不斷拉大。其根本原因在于城鄉(xiāng)分割的政策嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向自由流動(dòng)。城市的要素市場(chǎng)幾乎已全部商品化，而農(nóng)村的土地、住宅等產(chǎn)權(quán)仍不明晰，農(nóng)戶的土地和房產(chǎn)等法人財(cái)產(chǎn)權(quán)仍不落實(shí)，農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料仍不能實(shí)現(xiàn)商品化、市場(chǎng)化。因此，要用農(nóng)村土地制度改革來(lái)推動(dòng)農(nóng)村資源要素市場(chǎng)的發(fā)展、發(fā)育，建立城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)體系，加速生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)。

第二，承認(rèn)農(nóng)民土地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是對(duì)農(nóng)村公有制的完善。土地是最重要的生產(chǎn)資料，只有農(nóng)村的土地實(shí)現(xiàn)商品化、市場(chǎng)化，才能建立農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從而建立中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

中共十八屆三中全會(huì)提出，賦予農(nóng)戶土地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)或物權(quán)，允許農(nóng)戶對(duì)土地承包權(quán)予以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，許可農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等、同權(quán)、同價(jià)入市交易。這表明農(nóng)戶可以對(duì)農(nóng)村的土地?fù)碛蟹ㄈ素?cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，承認(rèn)農(nóng)戶土地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)戶宅基地及其房產(chǎn)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，從而保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

尹成杰：賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村改革的重要問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題本身具有創(chuàng)新性、理論性、政策性和制度性，所以我們只有從理念、理論、制度層面來(lái)探討農(nóng)村承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能認(rèn)識(shí)其本質(zhì)。

賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有重要的理論內(nèi)涵。主要包括五個(gè)方面：1.用益物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是村集體的重要權(quán)益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)合體，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效分離。2.農(nóng)地等產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等。3.賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相應(yīng)的地位和形式。賦予農(nóng)民法人財(cái)產(chǎn)權(quán)地位，這直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)的完整性、成員的利益和集體資源的保值增值。4.農(nóng)村集體用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式是核心問(wèn)題。5.有效實(shí)現(xiàn)成員權(quán)益是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的基本要求。股份制是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)權(quán)制度改革的基本路徑。

遲福林：農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是統(tǒng)一城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)的關(guān)鍵所在。無(wú)論是全面建成小康社會(huì)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，還是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、保持宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，都要把農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題放到突出地位。如果現(xiàn)在不解決這個(gè)問(wèn)題，或是再不從基本層面進(jìn)行重要突破，會(huì)對(duì)國(guó)家的改革、轉(zhuǎn)型和發(fā)展帶來(lái)不良影響?，F(xiàn)在解決農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的條件已基本具備，繼續(xù)拖延對(duì)全局發(fā)展不利。

如何保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中央深改小組會(huì)議討論通過(guò)的“三權(quán)分置”方案，直指農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革突破口在哪里？

張紅宇：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是十分復(fù)雜的任務(wù)。主要包括四個(gè)方面：1.集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。這關(guān)系到個(gè)體土地權(quán)利的獲得，尤其是確定誰(shuí)有資格承包土地的問(wèn)題更為復(fù)雜。2.股權(quán)設(shè)置。農(nóng)村股權(quán)是全部設(shè)置為成員股，還是把一部分設(shè)置為集體股，需要統(tǒng)籌安排。3.股權(quán)管理。即采用靜態(tài)管理還是動(dòng)態(tài)管理的方式。4.農(nóng)村股份產(chǎn)權(quán)主要有六種實(shí)現(xiàn)形式，即占有、使用、繼承、退出、抵押、擔(dān)保。在占有、使用方面的實(shí)施較為順利；在退出、繼承方面則較難推行，存在繼承人資格如何界定、退出的范圍如何確定等問(wèn)題；尤其是在股權(quán)抵押方面更加難以實(shí)行，存在股權(quán)抵押標(biāo)的是什么、是否可以分割、如何分割、如何量化等問(wèn)題。

鄭新立：落實(shí)農(nóng)戶的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)需要走出四個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

第一，破除小生產(chǎn)是中國(guó)農(nóng)業(yè)固有特色的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。中國(guó)農(nóng)業(yè)只有走集約化、合作化的道路才能具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。日本和荷蘭分別采用兩種不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。日本農(nóng)業(yè)采用的是一家一戶的小生產(chǎn)模式，政府大量補(bǔ)貼。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，日本農(nóng)業(yè)發(fā)展模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，日本農(nóng)業(yè)人口平均年齡為66歲，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力還在不斷減少。荷蘭農(nóng)業(yè)采用的是合作社模式。2015年，荷蘭有22萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，400億美元的農(nóng)業(yè)出口順差。而中國(guó)有2億2千萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，是荷蘭的1000倍，卻出現(xiàn)400億美元的農(nóng)業(yè)出口逆差。這說(shuō)明中國(guó)與荷蘭在農(nóng)業(yè)方面存在較大差距。中國(guó)只有走合作制、集約化的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，才能提高其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，破除城鄉(xiāng)土地占用不平衡的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，可以新增耕地1億畝?，F(xiàn)在的農(nóng)民大多往城市遷移，農(nóng)村的土地資源、宅基地浪費(fèi)太大，如果加以整理，中國(guó)耕地還會(huì)增加。

第三，破除城市資本下鄉(xiāng)會(huì)掠奪農(nóng)村資源的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。只有確定商品屬性，才能使農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)增值為財(cái)產(chǎn)收入。中國(guó)城市資本嚴(yán)重過(guò)剩，而農(nóng)村資金卻極度短缺，這是因?yàn)檗r(nóng)村沒(méi)有把自己寶貴的資源商品化。

第四，破除農(nóng)村發(fā)展主要靠財(cái)政的誤區(qū)。只有建立平等的制度，吸引大批投資，才能迅速改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村的落后面貌。可以說(shuō)，農(nóng)村發(fā)展的根本在于市場(chǎng)機(jī)制。

尹成杰：國(guó)家應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)政策保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第一，堅(jiān)持農(nóng)村集體改革目標(biāo)。2015年，中央一號(hào)文件提出了重大改革。其中，要積極探索集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份化的改革。重點(diǎn)明確產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體成員。應(yīng)大力推動(dòng)股份制改革，因?yàn)樗軌蛎鞔_農(nóng)民的用益物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而長(zhǎng)期維護(hù)農(nóng)民利益。

第二，要加快農(nóng)村土地的三權(quán)分置。這是維護(hù)承包地、財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要制度基礎(chǔ)，是發(fā)展中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，也符合農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實(shí)要求。要進(jìn)一步穩(wěn)定承包關(guān)系，解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，讓農(nóng)民帶著承包地進(jìn)城，依靠經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)支付，使承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的用益物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)都有明晰的確定和實(shí)現(xiàn)形式。

實(shí)行三權(quán)分置，就是要把農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村金融改革相結(jié)合，還要把推進(jìn)三權(quán)分置和立法建設(shè)相結(jié)合。三權(quán)分置的實(shí)行迫切要求對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改和創(chuàng)制，以適應(yīng)這一重大變化。

遲福林：我們應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)一體化的大背景下，探索保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。中共十八屆三中全會(huì)提出要進(jìn)行全面制度改革，但如果農(nóng)村土地問(wèn)題不解決，全面制度改革就很難推進(jìn)。中國(guó)的城鎮(zhèn)化已進(jìn)入到一個(gè)新階段，但城鎮(zhèn)化人口并沒(méi)有達(dá)到一定水平，這與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)不相符。

全面實(shí)施居住證制度也需要深化土地改革，其核心就在于明確農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。事實(shí)上，地方實(shí)踐已經(jīng)積累了以股份合作制等多種形式來(lái)確權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家應(yīng)該把這種實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的有利形式在全國(guó)推廣。同時(shí)，在嚴(yán)格規(guī)劃管制和用途管制的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用。