城市社區(qū)網(wǎng)格化治理創(chuàng)新模式及思考

黃文　黃盛

摘要：社區(qū)是社會(huì)的基本單元，也是社會(huì)的縮影，社區(qū)要想成為具有地域性的利益共同體和最有活力的城市細(xì)胞，必須在治理創(chuàng)新上狠下功夫。在城市社區(qū)治理的相關(guān)領(lǐng)域，一種更加重視民生的，多元治理主體的網(wǎng)格化治理模式已經(jīng)在很多地方得以推進(jìn)并取得一定的成效，但仍有一些問(wèn)題需要深度思考。本文著重研究如何從實(shí)踐中找到網(wǎng)格化與政府治理的契合點(diǎn)，從而充分發(fā)揮出網(wǎng)格化治理模式的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè) 社區(qū)治理 網(wǎng)格化 創(chuàng)新模式

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨重大轉(zhuǎn)型之際，社會(huì)結(jié)構(gòu)也在逐漸發(fā)生著變革，公民的思想和觀念更是發(fā)生了顯著的改變，他們隨著生活水平不斷提升，參與政治生活的意愿和維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)也更加強(qiáng)烈。在這種背景下，社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生，城市基層政權(quán)的社會(huì)職能發(fā)揮和城市社區(qū)的治理都是社會(huì)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革傳統(tǒng)的基層政權(quán)組織和社區(qū)的結(jié)構(gòu)模式，建立一套網(wǎng)格化的社會(huì)管理模式是城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新的必然趨勢(shì)。

一、社區(qū)治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)

（一）治理理論

當(dāng)今社會(huì)，治理理論已經(jīng)成為一種社會(huì)治理創(chuàng)新的理論依據(jù)，它不同于一般的管理，是政府管理的有效補(bǔ)充。具體到社區(qū)治理上來(lái)說(shuō)，它可以針對(duì)產(chǎn)生的新問(wèn)題，與社會(huì)各方合作，通過(guò)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，最終解決問(wèn)題。社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的：一方面，它可以調(diào)動(dòng)社會(huì)各界多方力量參與管理社區(qū)事務(wù)的積極性，節(jié)約管理成本，提高管理績(jī)效；另一方面，它可以有效掃除因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的不完善而產(chǎn)生的管理盲區(qū)。城市社區(qū)治理在治理理論的指導(dǎo)下，將地方政府、社會(huì)自治組織、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)內(nèi)部企業(yè)、社區(qū)居民等不同主體緊密聯(lián)系在一起，各方通過(guò)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程，使社區(qū)治理產(chǎn)生高效、積極的效果。

（二）現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)代社會(huì)，社區(qū)是分布其中的一個(gè)個(gè)細(xì)胞組織，中央倡導(dǎo)的和諧社會(huì)歸根結(jié)底來(lái)說(shuō)就是這些細(xì)胞的和諧。近年來(lái)，隨著對(duì)社區(qū)治理的不斷推進(jìn)，社區(qū)治理逐步朝著社會(huì)化、規(guī)范化、大眾化的方向前進(jìn)，在此過(guò)程中，需要人與人、人與事、人與環(huán)境的和諧共存。這就對(duì)城市社區(qū)治理創(chuàng)新提出了更高的要求。我們不僅要在形式上有所創(chuàng)新，更應(yīng)該在實(shí)質(zhì)的創(chuàng)新上尋找突破口。不應(yīng)該將社區(qū)治理僅僅看成是政府行政管理的又一種創(chuàng)新形式，而應(yīng)該是多方參與配合的、自發(fā)的有序管理狀態(tài)，這是構(gòu)建和諧城市社區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要。

二、城市網(wǎng)格化管理模式及其特點(diǎn)

社會(huì)管理創(chuàng)新涉及到各級(jí)政府和社會(huì)事務(wù)的諸多方面，對(duì)城市基層政權(quán)和社區(qū)來(lái)說(shuō)顯得尤為重要。這是因?yàn)?，城市基層政?quán)組織和社區(qū)是聯(lián)系群眾的最前沿，在社會(huì)管理創(chuàng)新的所有環(huán)節(jié)中，城市基層政權(quán)組織和社區(qū)最貼近普通群眾，其對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，最能涉及到普通群眾的切身利益。另外，城市基層政權(quán)組織和社區(qū)也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最重要的政府環(huán)節(jié)。城市基層政權(quán)組織，尤其是地方政府的街道辦事處和非政權(quán)組織的城市社區(qū)居民委員會(huì)在社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，面對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式顯現(xiàn)出來(lái)的弊端，結(jié)合新的社會(huì)治理的理念以及新的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，城市網(wǎng)格化模式將日益取代“各自為政”的傳統(tǒng)基層治理模式，逐漸成為一套適應(yīng)新時(shí)期，具有新特征的新型基層社會(huì)管理模式。

所謂網(wǎng)格化，最初主要是用于電子信息技術(shù)領(lǐng)域，后來(lái)逐漸被引用被并加以改造成為一種政府管理領(lǐng)域的新模式和新方法。而城市網(wǎng)格化管理，就是這樣一種基于數(shù)字化信息管理方法，將城市基層政權(quán)所屬區(qū)域以網(wǎng)格為單位加以劃分，使得各網(wǎng)格之間能有效的進(jìn)行信息的交流，資源的共享，以實(shí)現(xiàn)城市基層政權(quán)組織的扁平化和公共服務(wù)的精準(zhǔn)化，專(zhuān)業(yè)化。住建部在全國(guó)27個(gè)地區(qū)推廣城市網(wǎng)格化管理，很多地區(qū)都在從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，結(jié)合成功經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)開(kāi)展或正在著手進(jìn)行城市網(wǎng)格化的試點(diǎn)改革。城市網(wǎng)格化管理具有一些新的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：

（一）改變了城市基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)模式

首先，城市的社會(huì)管理網(wǎng)格化將促進(jìn)政府的扁平化管理，在城市網(wǎng)格化局面全面推行以后，城市街道一級(jí)的政府將被逐漸撤除，直轄市所轄區(qū)，副省級(jí)城市和地級(jí)市所轄區(qū)將直接聯(lián)系城市社區(qū)和居民委員會(huì)，各個(gè)社區(qū)和居民委員會(huì)原街道的所屬部門(mén)和人員將全部分?jǐn)偟匠鞘芯W(wǎng)格之中，實(shí)現(xiàn)“人在網(wǎng)中待，事在網(wǎng)中辦”。其次，社會(huì)管理的網(wǎng)格化將有利于實(shí)現(xiàn)基層政務(wù)的一體化推進(jìn)。每一個(gè)網(wǎng)格中的網(wǎng)格管理員，同時(shí)肩負(fù)起網(wǎng)格內(nèi)的所有社會(huì)工作，例如民政等，這些政務(wù)部門(mén)與網(wǎng)格中的居民之間就通過(guò)這些網(wǎng)格管理員從中聯(lián)系，這些網(wǎng)格管理員即成為了一個(gè)微型的“政務(wù)處理中心”。

（二）實(shí)現(xiàn)由管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變

近年來(lái)，我國(guó)政府已經(jīng)越來(lái)越重視民生問(wèn)題，社會(huì)管理創(chuàng)新就是要以更為科學(xué)的手段，更為合理的方式轉(zhuǎn)變社會(huì)管理職能，更好的保障民生。與此相適應(yīng)，我國(guó)也在積極地轉(zhuǎn)變政府職能，逐步地向服務(wù)型政府發(fā)展，而社會(huì)管理創(chuàng)新所追求的是我國(guó)社會(huì)管理體系的現(xiàn)代化重構(gòu)，具體措施之一就是由管制型政府向服務(wù)型政府的根本性轉(zhuǎn)變。城市基層的網(wǎng)格化管理在很大程度上就是一次城市基層政權(quán)構(gòu)建服務(wù)型政府的探索，基層政府將其對(duì)城市居民息息相關(guān)的各項(xiàng)政務(wù)的服務(wù)通過(guò)網(wǎng)格管理員推入到第一線，將被動(dòng)地對(duì)城市居民進(jìn)行管制性的控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)地為網(wǎng)格成員開(kāi)展服務(wù)性的管理。

（三）推動(dòng)了多主體的共同治理，推進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定

社會(huì)管理創(chuàng)新的另一個(gè)現(xiàn)代化舉措就是由單一的政府管理轉(zhuǎn)為多元社會(huì)主體的共同治理。在城市網(wǎng)格中，基層黨組織，政府部門(mén)，居民自治組織包括居民自身都是網(wǎng)格中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是網(wǎng)格化管理的平等參與主體，共同參與管理網(wǎng)格中的一切社會(huì)事務(wù)。這種網(wǎng)格化的城市管理模式，也是對(duì)新時(shí)期新形勢(shì)下黨的執(zhí)政能力的轉(zhuǎn)變提供的有力支持，將傳統(tǒng)的黨對(duì)具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N宏觀上的指導(dǎo)，黨的組織也不是凌駕于網(wǎng)格之上的，而是存在于網(wǎng)格之中，和網(wǎng)格中的其他主體一起以平等的社會(huì)身份參與具體事務(wù)的管理。這種轉(zhuǎn)變，更有利于體現(xiàn)人民的社會(huì)主體地位，更便于最基層居民的訴求表達(dá)，同時(shí)，也能在一定程度上緩解傳統(tǒng)的干群之間的矛盾，更利于穩(wěn)定基層社會(huì)的秩序。

三、百步亭社區(qū)創(chuàng)新治理模式的具體做法

百步亭社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，也是榮獲首屆“中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”的唯一社區(qū)。百步亭社區(qū)治理模式是在社會(huì)主義民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的大環(huán)境、大背景下誕生的創(chuàng)新產(chǎn)物，該社區(qū)治理創(chuàng)新模式既滿足了政府對(duì)企業(yè)合理放權(quán)和政治穩(wěn)定的需要，又滿足了居民要求基層社區(qū)民主自治的合理愿望。百步亭模式為研究新時(shí)期城市社區(qū)治理提供了諸多可借鑒的思路和經(jīng)驗(yàn)，主要做法如下：

（一）創(chuàng)新黨建工作，發(fā)揮社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用

百步亭社區(qū)黨委對(duì)社區(qū)黨組織建設(shè)高度重視，始終將其作為核心工作來(lái)抓。為了使社區(qū)黨建走出一條富有成效的路徑，社區(qū)黨委從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新性地將黨組織的功能定位從全面領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的體制保證型，積極向開(kāi)放式領(lǐng)導(dǎo)，放權(quán)于基層群眾自治組織，并對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能作用型轉(zhuǎn)變。為此，社區(qū)黨委建立了區(qū)域化的黨組織網(wǎng)絡(luò)，將支部建在居委會(huì)，黨小組建在樓棟。這樣一個(gè)通過(guò)整合后的區(qū)域性網(wǎng)狀組織體系有利于黨組織活動(dòng)的正常開(kāi)展以及黨中央精神的高效準(zhǔn)確傳達(dá)，確保了社區(qū)黨委在社區(qū)建設(shè)和治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，真正成為社區(qū)居民值得信賴和依靠的“主心骨”。百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的重要貢獻(xiàn)，就在于真正搞清楚了社區(qū)黨委到底應(yīng)該發(fā)揮什么作用，如何層層滲透進(jìn)基層居民的日常生活中，如何在領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色中靈活自如地轉(zhuǎn)換。

（二）創(chuàng)新管理體制，發(fā)揮管委會(huì)統(tǒng)領(lǐng)作用

百步亭社區(qū)在管理體制上做了大膽嘗試，強(qiáng)化和豐富了各職能部門(mén)的主要職責(zé)。“社區(qū)管理委員會(huì)”由社區(qū)內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)成員和業(yè)主代表構(gòu)成，通過(guò)上級(jí)江岸區(qū)政府的授權(quán)，代為履行服務(wù)型政府的管理職能?！拔飿I(yè)管理公司”積極參與社區(qū)治理，一方面，物業(yè)公司員工工作在社區(qū)，對(duì)社區(qū)居民情況非常了解；另一方面，物業(yè)公司專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，能為社區(qū)居民提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。社區(qū)居民的生活矛盾通過(guò)物業(yè)幫助，直接化解在萌芽狀態(tài)，既減輕了管委會(huì)的工作壓力，又促進(jìn)了社區(qū)物業(yè)與業(yè)主的關(guān)系，還發(fā)展繁榮了服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。

（三）創(chuàng)新開(kāi)發(fā)建設(shè)理念，發(fā)揮企業(yè)主導(dǎo)作用

百步亭集團(tuán)全權(quán)負(fù)責(zé)百步亭社區(qū)的各項(xiàng)管理工作，這就打破了社區(qū)治理一直以來(lái)以行政化管理為主的局面，而轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新型市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為主。百步亭社區(qū)治理模式的優(yōu)點(diǎn)在于吸收了社會(huì)上有實(shí)力的企業(yè)參與進(jìn)社會(huì)治理中來(lái)，運(yùn)用市場(chǎng)的力量來(lái)配置社會(huì)資源，和傳統(tǒng)的行政化管理相比，不僅提高了管理效率，還減少了政府的行政開(kāi)支。百步亭模式的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在城市社區(qū)治理上，政府可以調(diào)動(dòng)社會(huì)上有實(shí)力的企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力更加合理地配置社會(huì)資源，達(dá)到建設(shè)城市、治理社區(qū)、服務(wù)人民的目的。這樣可以解決諸如規(guī)劃難制定、審批難落實(shí)、資金難到位、公共設(shè)施難完善等現(xiàn)實(shí)困難，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民三方“共贏”的良好局面。企業(yè)通過(guò)參與社區(qū)治理，不僅自身得到了豐厚的利潤(rùn)，還得到了社會(huì)的高度關(guān)注以及政府各項(xiàng)政策的扶持，反過(guò)來(lái)促使企業(yè)承擔(dān)更多服務(wù)居民、回報(bào)社會(huì)的義務(wù)。

（四）創(chuàng)新“志愿者”概念，發(fā)揮居民協(xié)同治理作用

百步亭社區(qū)創(chuàng)新“志愿者”概念，將社區(qū)黨委、社區(qū)管理委員會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)、自治組織等部門(mén)的全部工作人員以及社區(qū)居民全部定義為志愿者，這樣就出現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)人人都是志愿者，人人都主動(dòng)提供志愿服務(wù)的良好局面。自治組織和社區(qū)居民是提供志愿服務(wù)的主力軍，承擔(dān)了大量社區(qū)治理志愿服務(wù)的職能，卻不在社區(qū)拿工資，大大節(jié)約了政府的人力成本。通過(guò)“志愿者”概念的創(chuàng)新，百步亭社區(qū)發(fā)揮由政府、企業(yè)、居民、社會(huì)組織等多元協(xié)同治理作用。在志愿服務(wù)的需求上，由于志愿者來(lái)自各行各業(yè)，掌握著不同的工作技能，可以滿足居民個(gè)性化的需求。在志愿者的激勵(lì)上，社區(qū)對(duì)優(yōu)秀志愿者采取了諸如免費(fèi)體檢、免費(fèi)旅游等一系列激勵(lì)措施，激發(fā)志愿者的服務(wù)熱情和不斷提高服務(wù)水平的動(dòng)力。在志愿者的培訓(xùn)上，定期組織各種講座，不斷提高志愿者的服務(wù)技能。

四、完善我國(guó)城市網(wǎng)格化治理的深度思考

現(xiàn)代社會(huì)科技日益發(fā)達(dá)，信息瞬息萬(wàn)變，政府的社會(huì)管理方式也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。就基層政府的城市網(wǎng)格化管理來(lái)看，也同樣面臨著較大的挑戰(zhàn)和較高的要求。例如，網(wǎng)格化所要求的數(shù)據(jù)信息的處理越來(lái)越細(xì)化，部分發(fā)達(dá)地區(qū)甚至將網(wǎng)格化和數(shù)字化相結(jié)合，打造出一套高質(zhì)量的數(shù)字化城市網(wǎng)格管理模式，因此，網(wǎng)格化面臨的一個(gè)重大的挑戰(zhàn)就在于需要發(fā)達(dá)的信息技術(shù)的支撐。另外，除了技術(shù)因素外，網(wǎng)格化也同樣面臨著來(lái)自社會(huì)環(huán)境變化的挑戰(zhàn)，例如，流動(dòng)人口管理的壓力，又如，我國(guó)的城市居民社會(huì)保障體系還不健全，如何將網(wǎng)格化管理與社會(huì)保障制度相掛鉤也是值得商榷的課題。

（一）城市的網(wǎng)格化管理要始終堅(jiān)持民生的價(jià)值導(dǎo)向

當(dāng)下社會(huì)，民生問(wèn)題日益成為社會(huì)管理最為焦點(diǎn)的問(wèn)題，推進(jìn)城市的網(wǎng)格化管理必須堅(jiān)持民生的價(jià)值導(dǎo)向。首先，城市的網(wǎng)格化管理是城市基層政權(quán)組織社會(huì)管理創(chuàng)新的新手段，而基層政府又是最貼近人民群眾的第一陣線，所涉及到的公共服務(wù)都是關(guān)系到城市居民最直接的民生問(wèn)題，例如，城市居民對(duì)居住環(huán)境的安全、美化等方面的要求，又如，流動(dòng)人口和農(nóng)民工等如何在所居住城市獲得相應(yīng)的保障等社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題看似瑣碎，但是否處理得當(dāng)卻關(guān)系到人民群眾的切身利益，進(jìn)而體現(xiàn)出政府的社會(huì)管理水平和黨的執(zhí)政能力。其次，社會(huì)管理創(chuàng)新的根本目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)人民群眾的幸福安康，因此，城市的網(wǎng)格化管理作為基層政府的社會(huì)管理創(chuàng)新的新型舉措，就必然要堅(jiān)持民生的價(jià)值導(dǎo)向，將維系到人民群眾最關(guān)心，最直接，最現(xiàn)實(shí)的社會(huì)民生問(wèn)題作為城市網(wǎng)格化管理的方向性問(wèn)題。

（二）城市的網(wǎng)格化管理要加快配套的軟硬件設(shè)施建設(shè)

城市網(wǎng)格化管理的實(shí)施成效如何在很大程度上取決于相配套的軟硬件技術(shù)的發(fā)展程度。首先，與城市管理網(wǎng)格化相配套的軟件條件包括制度，組織，資金，人事等的配備。城市網(wǎng)格化如果一旦在全國(guó)全面推廣，將從根本上改變現(xiàn)有的行政體制的格局，城市的政權(quán)組織將實(shí)現(xiàn)全面的扁平化管理，基層組織的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)將面臨重新分配，因此，如何建立健全城市網(wǎng)格化相適應(yīng)的制度保障，如何構(gòu)建城市網(wǎng)格化的組織體系，如何處理好原有的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)的重構(gòu)等都是城市網(wǎng)格化過(guò)程中值得重視的軟件條件。其次，與城市網(wǎng)格化管理相配套的硬件條件主要是指相應(yīng)的信息技術(shù)的支撐。城市的網(wǎng)格化是一種建立在現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展上的新型管理模式，其實(shí)施必不可少的條件就在于現(xiàn)代信息技術(shù)能夠?qū)⒕W(wǎng)格化面臨的眾多復(fù)雜的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行系統(tǒng)地管理，并能為上下之間信息的互通提供更為有利和便捷的途徑。

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〔本文系武漢商學(xué)院2015年度立項(xiàng)校級(jí)科學(xué)研究項(xiàng)目“城市社區(qū)視域下的網(wǎng)格化治理創(chuàng)新模式研究”（ 項(xiàng)目編號(hào)：2015KY006）的階段性成果〕

（黃文，1971年生，湖北武漢人，武漢商學(xué)院教授。研究方向：建筑與土木工程。黃盛，1973年生，湖北武漢人，武漢商學(xué)院講師。研究方向：項(xiàng)目管理）