論全國(guó)人大預(yù)算管理職權(quán)的改革

李杰

黨的十八屆三中全會(huì)做出了關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的戰(zhàn)略部署，探討預(yù)算法治變革和《預(yù)算法》實(shí)施過(guò)程中的重大問(wèn)題。著名預(yù)算專家?？嗽f(shuō)：“毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于他的預(yù)算能力?！鳖A(yù)算的科學(xué)化是提升國(guó)家治理能力的重要途徑。預(yù)算管理改革不僅要在政府層面進(jìn)行，而且要在人民代表大會(huì)層面運(yùn)行，建立具有法律保障、程序規(guī)范、富有實(shí)效的人民代表大會(huì)財(cái)政監(jiān)督制度，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政改革的內(nèi)在要求。全國(guó)人大行使預(yù)算權(quán)有著天然的優(yōu)勢(shì)，既可以保障預(yù)算的科學(xué)性和民主性，又可以提升人大的權(quán)威。但是，實(shí)踐中這一預(yù)算優(yōu)勢(shì)在我國(guó)尚沒(méi)有得到很好的發(fā)揮。因此，推進(jìn)全國(guó)人大預(yù)算管理的改革，完善人大的預(yù)算管理職權(quán)是我們的現(xiàn)實(shí)要求。

一、人大行使預(yù)算管理職權(quán)的現(xiàn)狀及不足

（一）人大對(duì)預(yù)算職能不夠重視

人大有三項(xiàng)職能，分別是立法、監(jiān)督和預(yù)算。然而在實(shí)踐中，人大對(duì)前兩項(xiàng)職能的行使自覺(jué)性和主動(dòng)性較高，對(duì)于預(yù)算職能卻沒(méi)有把它提到同等的高度，沒(méi)有把預(yù)算作為人大的重要職能來(lái)行使。人大在潛意識(shí)中認(rèn)為預(yù)算是政府的事，自己只要管審批就行，這形成了單方面的預(yù)算國(guó)務(wù)院說(shuō)了算，人大看了也白看的局勢(shì)。這對(duì)人大的權(quán)威是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，也不利于人民民主的實(shí)現(xiàn)。所以，我們要對(duì)人大的職能進(jìn)行重新定位，重視人大的預(yù)算職能。

（二）人大的預(yù)算審批權(quán)流于形式

在人大會(huì)議召開(kāi)一個(gè)月前，國(guó)務(wù)院才向人大提交預(yù)算草案，換言之，人大只有一個(gè)月的時(shí)間來(lái)審核預(yù)算，而現(xiàn)在的預(yù)算草案做的又相當(dāng)復(fù)雜，這對(duì)人大的審核而言是相當(dāng)吃力的。況且人大僅有財(cái)經(jīng)委員會(huì)來(lái)提供專業(yè)服務(wù)，無(wú)力解決預(yù)算的專業(yè)性問(wèn)題。而在國(guó)外，通常用24個(gè)月的時(shí)間來(lái)審核預(yù)算，同時(shí)配備有大量的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士來(lái)輔助審核。更有國(guó)家或者地區(qū)基于預(yù)算立法程序的特殊性，把預(yù)算審批權(quán)并列為與立法權(quán)同等的位置，用議會(huì)2/3的時(shí)間來(lái)審查和批準(zhǔn)預(yù)算案。

（三）人大缺乏預(yù)算修正權(quán)

目前，人大對(duì)于政府部門(mén)提交的預(yù)算，只有否決權(quán)和通過(guò)權(quán)而沒(méi)有修正權(quán)。也就是說(shuō)，當(dāng)人大發(fā)現(xiàn)預(yù)算案有部分問(wèn)題時(shí)無(wú)權(quán)提出修正，只能通過(guò)或否定，這樣的規(guī)定對(duì)于人大的職權(quán)行使是極為不利的。因?yàn)槿P(pán)否決只能惡化人大和政府的關(guān)系，不利于社會(huì)穩(wěn)定，所以人大只能通過(guò)。這也是人大預(yù)算審批權(quán)規(guī)定的不完善之處。如果人大能對(duì)預(yù)算提出修正，國(guó)務(wù)院就可以進(jìn)行相應(yīng)的改正，這樣可以保障預(yù)算的科學(xué)性。

（四）人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使不力

監(jiān)督權(quán)是人大預(yù)算職權(quán)中的核心權(quán)力，無(wú)監(jiān)督就無(wú)預(yù)算。預(yù)算本身的特點(diǎn)及重要性也決定了必須有相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度，同時(shí)預(yù)算監(jiān)督本身也是預(yù)算法治建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

在預(yù)算監(jiān)督中，人大要適時(shí)地引入公眾參與機(jī)制。信息具有偏在性，人大要加強(qiáng)與社會(huì)公眾的對(duì)話機(jī)制，獲得相關(guān)的預(yù)算信息，這是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和人大的本質(zhì)所決定的。

（五）缺乏預(yù)算性法規(guī)

目前在整個(gè)預(yù)算領(lǐng)域，人大制定的法規(guī)少之又少，在法律層面僅有《憲法》和《預(yù)算法》兩部法規(guī)。我國(guó)《憲法》主要明確了各級(jí)立法機(jī)關(guān)在預(yù)算方面的審批權(quán)，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)方面的少量?jī)?nèi)容。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家則在憲法中對(duì)預(yù)算、稅收、國(guó)債等公共經(jīng)濟(jì)問(wèn)題單獨(dú)設(shè)篇或單獨(dú)設(shè)置大量的規(guī)定。我國(guó)憲法依據(jù)不充分，影響了相關(guān)的立法。

二、人大預(yù)算管理職權(quán)的改革

（一）注重人大的預(yù)算職能

人大作為我國(guó)的民意代表機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，在預(yù)算結(jié)構(gòu)中的重要地位是不言而喻的。從根本上講，這是由立法機(jī)關(guān)作為民意代表機(jī)構(gòu)的特性決定的。因此，人大要把預(yù)算職能提到重要的政治高度，把審批和監(jiān)督預(yù)算作為自己的重大使命，因?yàn)檫@關(guān)系到能否守好國(guó)家的“錢(qián)袋子”，能否更好地代表人民的利益。

（二）完善預(yù)算審批權(quán)

要完善人大的預(yù)算審查制度，建立預(yù)算公開(kāi)審查制度、政府投資項(xiàng)目審查制度、重大事項(xiàng)征求公民意見(jiàn)制度，通過(guò)制度創(chuàng)新確保人大預(yù)算審批權(quán)的有效運(yùn)行。在預(yù)算審查中，要延長(zhǎng)預(yù)算審查的周期，同時(shí)建立專業(yè)的委員會(huì)來(lái)提供支持，并在這一過(guò)程中引入公共參與的程序，如網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等，來(lái)加強(qiáng)預(yù)算的民主性和科學(xué)性。此外，人大常委會(huì)要重視并嚴(yán)格限制對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的審批，因?yàn)樵瓌t上來(lái)講已經(jīng)通過(guò)的預(yù)算不能變動(dòng)，因此限制預(yù)算的調(diào)整可以用來(lái)限制政府隨意更改預(yù)算，提升預(yù)算案的權(quán)威性。

（三）增加預(yù)算修正權(quán)

我國(guó)預(yù)算法沒(méi)有規(guī)定人大的預(yù)算修正權(quán)。賦予人大預(yù)算修正權(quán)可以使它更好地行使預(yù)算審批權(quán)，同時(shí)也在人大和政府之間提供更多的回旋空間。在實(shí)踐中，全國(guó)人大要保障預(yù)算修正權(quán)行使的科學(xué)性，就必須保障對(duì)政府預(yù)算信息的充分占有。比如，人大可以派員參與政府的預(yù)算編制過(guò)程，并設(shè)立專門(mén)的委員會(huì)搜集相關(guān)的信息，而不是只依賴于政府在預(yù)算報(bào)告中向人大提供的信息。這樣就不會(huì)陷入信息依賴的誤區(qū)。人大具備了預(yù)算修正權(quán)，就可以對(duì)預(yù)算草案的內(nèi)容提出建議，形成與政府的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，政府據(jù)此來(lái)進(jìn)行調(diào)整。此外，對(duì)于與預(yù)算密切相關(guān)的，但是沒(méi)有體現(xiàn)在預(yù)算草案中的內(nèi)容，人大也可以提出，并組織專家委員會(huì)與政府一起進(jìn)行可行性論證，據(jù)以作出決策。

（四）完善預(yù)算監(jiān)督權(quán)

全國(guó)人大要把預(yù)算監(jiān)督貫穿在預(yù)算的整個(gè)過(guò)程。在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，人大要著重依靠提前介入和預(yù)算初審來(lái)影響資金的分配和收入決策，而不是依靠人代會(huì)期間的大會(huì)審批來(lái)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。因?yàn)檫@種監(jiān)督是最有效率的，可以事先發(fā)現(xiàn)預(yù)算中的問(wèn)題，并與政府溝通進(jìn)行解決，降低預(yù)算成本。在預(yù)算審批環(huán)節(jié)，我們可以借鑒西方國(guó)家的做法，在人大預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中引入辯論制度和聽(tīng)證程序，以提高決策的科學(xué)性和民主性。在預(yù)算執(zhí)行階段，人大可以通過(guò)與財(cái)政、國(guó)稅、地稅、金融、審計(jì)等部門(mén)建立長(zhǎng)期協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，考核部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效，逐步建立預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核制度，有效整合系統(tǒng)資源，充分利用信息集中優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)控規(guī)則、建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度。此外人大要建立預(yù)算問(wèn)責(zé)制，對(duì)于政府部門(mén)違反預(yù)算法規(guī)定的情形，要規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，主要以經(jīng)濟(jì)性責(zé)任為主。同時(shí)，人大要想保障以上預(yù)算監(jiān)督手段的順利實(shí)施，就必須完善相關(guān)的制度性和技術(shù)性措施，如加強(qiáng)預(yù)算方面的相關(guān)立法，使人大的監(jiān)督有法可依，保證預(yù)算編制階段預(yù)算的公開(kāi)性和透明性，創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督的技術(shù)性措施。

（五）制定預(yù)算性法規(guī)

目前新《預(yù)算法》的出臺(tái)給我國(guó)的預(yù)算改革帶來(lái)了曙光，是我國(guó)財(cái)政改革的一個(gè)良好開(kāi)端。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出了建設(shè)法治國(guó)家的重要目標(biāo)，并把加強(qiáng)財(cái)政立法放在了重要的位置。配合新《預(yù)算法》的出臺(tái)，我國(guó)也要制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，如預(yù)算法實(shí)施細(xì)則等。此外，預(yù)算作為國(guó)家收支的總規(guī)劃，會(huì)隨著每年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有所改變，這就需要根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)情況及時(shí)對(duì)預(yù)算類法律進(jìn)行更新和調(diào)整。

德國(guó)唯心論哲學(xué)代表人物之一黑格爾曾說(shuō)：“法律并非是一成不變的，正如天空和海面因風(fēng)浪而起變化一樣，法律也因情況和時(shí)運(yùn)而變化。”預(yù)算法也是如此。我們看到，國(guó)外預(yù)算的立法是非常詳盡的，預(yù)算的每一個(gè)階段都有相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)指導(dǎo)相關(guān)部門(mén)的行為。這是極其必要的，因?yàn)橐?guī)范預(yù)算的實(shí)質(zhì)意義就是管好政府的錢(qián)袋子。只有加強(qiáng)制度建設(shè)，才能使人大的預(yù)算行為有法可依，才可以從經(jīng)濟(jì)上約束政府的行政行為，推進(jìn)“小政府”的形成，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，提高我國(guó)的社會(huì)治理能力。

（作者單位：鄭州市審計(jì)局）