海南島西部地區(qū)的扶貧開發(fā)新路

李寧　蘭玉杰　左惟　宋連春　崔濤

儋州市是海南西部的經(jīng)濟(jì)、交通、通信和文化中心，經(jīng)濟(jì)總量在海南排名靠前，西環(huán)高鐵、西線高速公路、粵海鐵路、海榆西線貫穿境內(nèi)，機(jī)場(chǎng)正在規(guī)劃建設(shè)。文化底蘊(yùn)豐厚，素有“詩(shī)鄉(xiāng)歌?！敝Q。地屬熱帶季風(fēng)海洋氣候，瀕臨北部灣，有海岸線267公里，可開發(fā)海灘涂3300多公頃，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)優(yōu)勢(shì)巨大。已探明可供開采的礦藏有10多種。旅游資源有“山、海、江、河、湖、泉”。境內(nèi)有洋浦國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院、國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)?？?cè)丝?04萬(wàn)，在全省市縣中土地面積最大、海岸線最長(zhǎng)。

一、貧困人口基本情況

儋州市2015年有貧困人口15057戶66604人，占全市農(nóng)業(yè)人口的11.3%，占全省貧困人口的12.2%，是海南省貧困人口第二多的市縣。儋州市貧困人口分布相對(duì)集中，主要在北部火山巖干旱地區(qū)、中部黃泥溝貧瘠地區(qū)、南部少數(shù)民族地區(qū)和墾區(qū)退場(chǎng)隊(duì)村莊4個(gè)地區(qū)，共計(jì)貧困人口56524人，占全市現(xiàn)有貧困人口的84.9%。

二、主要做法

2013年以來(lái)，儋州市立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，積極探索符合市情、順應(yīng)民意、具有特色的扶貧開發(fā)新路子。確立“大扶貧”的理念，以改善群眾生產(chǎn)生活條件、提高群眾文化和素質(zhì)、培育群眾穩(wěn)定增收的當(dāng)家產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持整合資金，整村推進(jìn)，加大投入，綜合開發(fā)，變以往小規(guī)模分散扶貧為綜合性扶貧開發(fā)。堅(jiān)持“輸血”與“造血”并重，“長(zhǎng)期”與“短期”結(jié)合，“自力更生”與政府扶持并舉，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與扶持特色產(chǎn)業(yè)兩手抓，黨建扶貧、智力扶貧、觀念扶貧、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧同步推進(jìn)，把整村推進(jìn)扶貧開發(fā)的落腳點(diǎn)放在增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)致富上。2014年貧困人口減少1.04萬(wàn)人，2015年再減少1.01萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到9.6%。

（一）以強(qiáng)有力的各級(jí)黨組織建設(shè)帶動(dòng)扶貧工作

一是開展領(lǐng)導(dǎo)干部“入農(nóng)戶、幫增收”活動(dòng)，市四套班子領(lǐng)導(dǎo)成員高度重視區(qū)域扶貧任務(wù)，他們和106個(gè)市機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位311名省管市管干部，通過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、單位包村、干部包戶”的模式，建立定點(diǎn)扶貧工作機(jī)制，推動(dòng)和示范扶貧工作。二是選優(yōu)配強(qiáng)村級(jí)兩委班子，充分發(fā)揮黨支部在扶貧工作中的引領(lǐng)和帶頭作用。堅(jiān)持把黨性強(qiáng)，作風(fēng)好放在首位，重點(diǎn)在農(nóng)村致富帶頭人、外出打工、退伍軍人和大學(xué)生村官中選能人，著力解決優(yōu)秀村干部難選和村干部“老人化”等問(wèn)題。目前有61%的支部書記是當(dāng)?shù)亍半p帶”能人。結(jié)合村級(jí)組織換屆選舉，讓一批思想解放、作風(fēng)正派、有能力、文化程度高、樂于為民服務(wù)的優(yōu)秀人才進(jìn)入村“兩委”班子，依靠有力的村黨支部帶領(lǐng)全村致富。三是加強(qiáng)對(duì)村“兩委”班子成員的培訓(xùn)，提升工作能力。2015年，市財(cái)政投入170多萬(wàn)元舉辦7期培訓(xùn)班，對(duì)全市869名包括農(nóng)村在內(nèi)的各領(lǐng)域黨支部書記進(jìn)行輪訓(xùn)。

（二）“思想觀念和智力能力脫貧”先行

一是“觀念脫貧”先行。儋州市通過(guò)開展一系列的教育活動(dòng)，強(qiáng)化干部牢固樹立抓扶貧就是抓發(fā)展、抓民生、抓穩(wěn)定、抓和諧的思想，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部抓扶貧的責(zé)任感，培育貧困人口勤勞致富的新風(fēng)尚和不甘貧困、不甘落后、積極追求新思想、新生活的動(dòng)力，提振他們自我發(fā)展、脫貧致富的信心和決心。2013年以來(lái)，先后組織貧困村“兩委”干部8批300多人外出考察學(xué)習(xí)，促進(jìn)思想的解放和觀念的轉(zhuǎn)變。二是扶貧重在“扶智”、“扶能”。加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，扎實(shí)提高農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)移能力；加大對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的培訓(xùn)力度，讓每一戶貧困戶都有一個(gè)科技明白人。2013年以來(lái)，先后舉辦各種農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)班170期，培訓(xùn)農(nóng)民7760人次。

（三）多渠道破解資金匱乏難題

一是抓資金整合，真正把有限的資金集中投入到群眾最急需、最迫切、最盼望的項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化。2015年，整合民宗、交通、扶貧等部門資金4795萬(wàn)元，實(shí)施少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村“最后一公里”項(xiàng)目，硬化93個(gè)民族地區(qū)村莊出口路76.3公里，建設(shè)橋梁140米，直接受益人口2.1萬(wàn)人，從根本上解決了民族地區(qū)群眾的行路難和生產(chǎn)運(yùn)輸難問(wèn)題。二是在干部包戶幫扶工作中，按照“重生產(chǎn)、促增收、可持續(xù)、見長(zhǎng)效”的要求，采取“扶貧部門扶持一點(diǎn)，機(jī)關(guān)單位支持一點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部捐贈(zèng)一點(diǎn)，貧困農(nóng)戶投入一點(diǎn)”的辦法，全市機(jī)關(guān)單位調(diào)整結(jié)余經(jīng)費(fèi)1181萬(wàn)元、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人捐款32.6萬(wàn)元，幫助包點(diǎn)村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，扶持幫扶戶發(fā)展生產(chǎn)。三是抓信貸扶貧。2013年以來(lái)，全市共向貧困戶、農(nóng)村婦女、一般農(nóng)民和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)放農(nóng)民小額貸款15441筆，貸款金額79956萬(wàn)元，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、加工和流通提供了資金保障，加快了農(nóng)民脫貧致富的步伐。

（四）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“老有所養(yǎng)、幼有所教”創(chuàng)造脫貧條件

2013年以來(lái)，儋州市硬化農(nóng)村公路357公里，其中貧困村126公里，解決363個(gè)自然村13.8萬(wàn)人行路難問(wèn)題，其中貧困村131個(gè)5.6萬(wàn)人。在農(nóng)村地區(qū)投放41輛公交車，涉及206個(gè)村莊，惠及12.6萬(wàn)人。投入6473萬(wàn)元在北部干旱貧困地區(qū)防滲硬化渠道53.3公里，維修加固山塘15宗，受益人口11.9萬(wàn)人。在貧困地區(qū)建設(shè)3個(gè)水廠和45宗村級(jí)飲水工程，解決79個(gè)貧困村4.3萬(wàn)人飲水難問(wèn)題。改造農(nóng)村危房7550戶、移民危房3280戶。對(duì)因年老失去勞動(dòng)能力且無(wú)贍養(yǎng)人群，儋州市通過(guò)實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策，實(shí)行政府兜底。加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，既具有為貧困家庭解決當(dāng)前困難的現(xiàn)實(shí)意義，也有培養(yǎng)未來(lái)接班人的長(zhǎng)期意義。深化“教育扶貧移民”工程，讓貧困地區(qū)的學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)教育資源，同時(shí)加大農(nóng)村學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）牢牢抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展龍頭

針對(duì)貧困村地處邊遠(yuǎn)、缺乏特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際，儋州市在鞏固貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，以畜禽養(yǎng)殖、特色林果種植等產(chǎn)業(yè)為突破口，著力培育農(nóng)民穩(wěn)定增收的地方特色產(chǎn)業(yè)。一是著力提升生產(chǎn)效率。采取向貧困地區(qū)技術(shù)傾斜的措施，向貧困地區(qū)推廣良種良苗、測(cè)土配方施肥、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治以及果樹栽培、蔬菜種植、畜牧養(yǎng)殖等實(shí)用技術(shù)。二是結(jié)合基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，開展“百名黨員專家聯(lián)百村”，邀請(qǐng)科研專家進(jìn)村指導(dǎo)，建立“專家—農(nóng)民指導(dǎo)員—示范戶”的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣模式，在貧困地區(qū)培育450個(gè)示范戶，輻射帶動(dòng)其他農(nóng)戶應(yīng)用新技術(shù)，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三是著力扶持貧困戶增強(qiáng)“造血”能力。2015年，扶持貧困戶種植常年瓜菜和反季節(jié)瓜菜2000畝，種植橡膠1000畝，受益800戶4050人；重點(diǎn)發(fā)展黑皮冬瓜、有機(jī)蔬菜、優(yōu)質(zhì)地瓜、花卉苗木、南藥、食用菌等，如冬季種植黑皮冬瓜5萬(wàn)多畝，給農(nóng)民增加收入1億多元。四是著力推廣新型合作模式。以“公司+農(nóng)戶”模式，發(fā)展百千頭規(guī)模養(yǎng)豬戶1240戶，規(guī)模養(yǎng)禽戶1078戶，農(nóng)民戶均年增收3萬(wàn)元以上。

（六）積極探索整村扶貧路徑

2013年以來(lái)，儋州市整合涉農(nóng)資金6496萬(wàn)元實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開發(fā)，建設(shè)了12個(gè)貧困行政村78個(gè)自然村的道路、飲水、危房改造及衛(wèi)生室、文化室、籃球場(chǎng)等一批基礎(chǔ)設(shè)施，扶持一批橡膠苗、桑樹苗、果樹苗、黃花梨苗、山雞苗、黑豬苗、山羊苗、綠殼蛋雞苗等給貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，培訓(xùn)貧困農(nóng)民500多人次，實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶780戶3549人全部脫貧，解決了整體脫貧和發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了推進(jìn)一個(gè)、脫貧一個(gè)、發(fā)展一個(gè)的目標(biāo)。

三、啟示和建議

儋州市的扶貧工作，在指導(dǎo)思想上，表現(xiàn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)，頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃，項(xiàng)目引領(lǐng)、創(chuàng)新推進(jìn)”；在具體工作上，表現(xiàn)為“任務(wù)明確、責(zé)任清晰、考核嚴(yán)格、重在實(shí)效”。儋州市的扶貧工作，有許多經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，同時(shí)也有一些問(wèn)題需要更高層面重視才能有效解決。

（一）堅(jiān)持以精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作思路

2015年6月18日，習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)?！本珳?zhǔn)扶貧是適合我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段新特征的扶貧方式。儋州市從致貧原因?qū)ω毨巳哼M(jìn)行分類并采取措施：因年老或生病失去勞動(dòng)能力的極端貧困戶，實(shí)施社會(huì)保障兜底；雖有勞動(dòng)能力，但家庭負(fù)擔(dān)重、教育和醫(yī)療等支出很大的群體，通過(guò)合作醫(yī)療、扶持學(xué)費(fèi)等措施減輕經(jīng)濟(jì)壓力，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升其經(jīng)濟(jì)實(shí)力；雖有勞動(dòng)能力，但所處客觀條件非常不利于改善生計(jì)的群體，通過(guò)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，增強(qiáng)“造血”能力；極個(gè)別因個(gè)人好逸惡勞而貧困的人，通過(guò)思想教育、村干部幫扶、群眾監(jiān)督等，促其勞動(dòng)脫貧。一系列“組合拳”措施的實(shí)施，儋州市做到扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，較大幅度提高了扶貧資金使用效率，滿足貧困人口的基本生存和發(fā)展需求，將逐步實(shí)現(xiàn)市委、市政府提出的貧困人口脫貧目標(biāo)：不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房有保障，不讓一個(gè)人在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中掉隊(duì)。

（二）堅(jiān)持依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揮黨組織在扶貧工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用

習(xí)近平總書記曾指出，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。儋州市把扶貧工作的重要作為重要的政治任務(wù)，通過(guò)召開黨委會(huì)，聽取工作目標(biāo)、工作方案、重要項(xiàng)目匯報(bào)、深入調(diào)查研究等方式，在抓細(xì)抓實(shí)抓好上下工夫。一是市四大班子成員身體力行，以身示范，每人包鄉(xiāng)包村包戶，帶動(dòng)和促進(jìn)工作。二是強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)。把政治上靠得住、工作上有本事、群眾中有威信、愿意帶領(lǐng)群眾脫貧致富的人選拔進(jìn)“兩委”班子，并由他們牽頭組建合作社或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。三是加強(qiáng)對(duì)基層干部的培訓(xùn)，在增強(qiáng)他們帶領(lǐng)群眾脫貧致富責(zé)任感、自覺性的同時(shí)，提高他們的能力。四是貫徹習(xí)近平總書記“扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與”的要求，邀請(qǐng)熱作兩院、海南大學(xué)的黨員專家，參加“百名黨員專家聯(lián)百村”活動(dòng)，為扶貧工作提供智力支持。通過(guò)招商，引入了一批專業(yè)化種植、養(yǎng)殖企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)公司，大大增加了貧困人口就業(yè)機(jī)會(huì)。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、政府推動(dòng)的工作機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是市場(chǎng)主體。但在扶貧工作中，政府要主動(dòng)作為，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，為貧困人口通過(guò)就業(yè)或依托企業(yè)發(fā)展提供支持。一是為農(nóng)民創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)。?；◢u旅游綜合體項(xiàng)目，是恒大集團(tuán)擬投資1600億打造的一個(gè)“休閑運(yùn)動(dòng)、海洋娛樂、商務(wù)會(huì)議、健康養(yǎng)生、旅游休閑為一體的世界級(jí)人工島旅游項(xiàng)目”。在項(xiàng)目啟動(dòng)之初，地方政府就組織附近三鎮(zhèn)的相關(guān)“兩委”，與項(xiàng)目部對(duì)接，承擔(dān)土石方、綠化、道路等工程；目前正對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，為未來(lái)就業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)備。二是“一手托兩家”，營(yíng)造多贏環(huán)境。如在現(xiàn)有“公司+農(nóng)戶”、“基地+農(nóng)戶”、農(nóng)民合作社等經(jīng)營(yíng)形式中，出現(xiàn)了一些矛盾，如相對(duì)公司農(nóng)戶話語(yǔ)權(quán)較弱；合作社實(shí)力有限，信息不靈，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低；個(gè)別農(nóng)戶“超標(biāo)準(zhǔn)維權(quán)”，影響公司和基地效能的發(fā)揮；基地建設(shè)還局限一村、一鄉(xiāng)范圍內(nèi)，規(guī)模受到限制等。政府積極推動(dòng)“公司+基地+合作社+農(nóng)戶+政府”的發(fā)展模式，平衡各方、制衡各方，有效化解上述矛盾。三是積極推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，引進(jìn)有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)化公司，建設(shè)信息港，幫助公司和農(nóng)民規(guī)避信息不靈的風(fēng)險(xiǎn)，避免農(nóng)民因市場(chǎng)信息不靈通曾經(jīng)出現(xiàn)的砍了柚子種橡膠、砍了橡膠種木瓜的悲劇；積極發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)，防止增產(chǎn)不增收的風(fēng)險(xiǎn)；大力發(fā)展農(nóng)村電商，暢通產(chǎn)品銷售渠道；推動(dòng)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，規(guī)避自然災(zāi)害導(dǎo)致的返貧現(xiàn)象；推進(jìn)科技服務(wù)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。四是充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)儋州品牌，推廣儋州品牌，提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值。

（四）堅(jiān)持與區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展帶動(dòng)脫貧工作

發(fā)展是硬道理。經(jīng)過(guò)近些年的工作，貧困人口脫貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，難度更大，應(yīng)當(dāng)把脫貧工作融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展之中，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合，有效拓展農(nóng)民增收渠道，增強(qiáng)貧困人口自身發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)既脫貧又致富。一是要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，通過(guò)引入大公司建設(shè)大基地，鼓勵(lì)農(nóng)民自己創(chuàng)辦合作社，扶持“一村一品”發(fā)展等方式，拓寬農(nóng)民脫貧致富路徑。在選擇項(xiàng)目時(shí)，注重結(jié)合區(qū)域自然狀況。如儋州市以“公司+農(nóng)戶”形式發(fā)展的養(yǎng)蛇項(xiàng)目，就貼合了一些村鎮(zhèn)土地資源少、農(nóng)戶初期財(cái)力有限、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、急需“短平快”回本的實(shí)際。二是對(duì)頭腦靈活、經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)、有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過(guò)保證其與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)的同時(shí)，維護(hù)好其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，鼓勵(lì)其進(jìn)城入鎮(zhèn)，舉家進(jìn)城落戶。三是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村水電路廁建設(shè)，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，為脫貧和發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件。四是針對(duì)資金短缺的實(shí)際，政府集中各類資金，打“殲滅戰(zhàn)”“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，提高資金使用效率。

（本文為中央黨校第39期中青一班四支部二組調(diào)研報(bào)告。調(diào)研組成員李寧為云南省檢察院檢察長(zhǎng)，蘭玉杰為安徽省科技廳廳長(zhǎng)，左惟為南京農(nóng)業(yè)大學(xué)黨委書記，宋連春為中國(guó)氣象局國(guó)家氣候中心主任，崔濤為中國(guó)安全生產(chǎn)報(bào)社黨委書記）