論民主執(zhí)政與依法執(zhí)政

王中汝

【摘要】以民主執(zhí)政、依法執(zhí)政為基本方向，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是我們黨肌體健康、長(zhǎng)期執(zhí)政的根本途徑。黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的實(shí)質(zhì)，是支持、保證、組織、動(dòng)員人民當(dāng)家作主。民主執(zhí)政，要求尊重人民的主體地位，理順黨委與人大、政府和社團(tuán)組織的關(guān)系。依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政，要求制定、完善關(guān)于黨執(zhí)政的法律，為黨的各種執(zhí)政行為提供具體而詳盡的實(shí)體和程序規(guī)范。民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約、形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)共產(chǎn)黨 領(lǐng)導(dǎo)方式 執(zhí)政方式 民主執(zhí)政 依法執(zhí)政

【中圖分類號(hào)】D25/26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.14.008

2002年，黨的十六大首次完整提出改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式問(wèn)題，并將其列為政治建設(shè)和政治體制改革九大任務(wù)的第三位。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政?？茖W(xué)、民主、依法，為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的改革完善提供了基本遵循和方向。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。黨的制度建設(shè)覆蓋的范圍更廣，以領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式為核心，但又不限于領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。這就更加凸顯了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政對(duì)于我們黨永續(xù)發(fā)展、長(zhǎng)期執(zhí)政的意義，凸顯了對(duì)于我們建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的現(xiàn)代化的馬克思主義執(zhí)政黨的意義。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的實(shí)質(zhì)

從科學(xué)社會(huì)主義創(chuàng)立起，人民當(dāng)家作主就是共產(chǎn)黨人孜孜以求的政治目標(biāo)。俄國(guó)革命成功后，當(dāng)共產(chǎn)黨人將理論付諸實(shí)踐時(shí)，問(wèn)題出現(xiàn)了。用列寧的話說(shuō)，“說(shuō)起來(lái)蘇維埃機(jī)構(gòu)是全體勞動(dòng)者都可以參加的，做起來(lái)卻遠(yuǎn)不是人人都能參加”，①這是因?yàn)?，“由于文化水平低，蘇維埃雖然按黨綱規(guī)定是通過(guò)勞動(dòng)者來(lái)實(shí)行管理的機(jī)關(guān)，而實(shí)際上卻是通過(guò)無(wú)產(chǎn)階級(jí)先進(jìn)階層來(lái)為勞動(dòng)者實(shí)行管理而不是通過(guò)勞動(dòng)群眾來(lái)實(shí)行管理的機(jī)關(guān)”。②換句話說(shuō)，是黨“替”人民作主，而不是人民自己當(dāng)家作主。

列寧晚年想通過(guò)改革來(lái)解決問(wèn)題，但沒有如愿。自此以后，黨“替”人民作主或“為勞動(dòng)者實(shí)行管理”，成為蘇聯(lián)模式政治體制的根本特征：體現(xiàn)在決策方面，黨對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面的大政方針擁有決策權(quán)，任何國(guó)家機(jī)關(guān)不經(jīng)過(guò)黨中央的指示，都不能解決任何重大問(wèn)題；體現(xiàn)在人事方面，黨全面掌握蘇維埃國(guó)家機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)，即由黨選拔、培養(yǎng)、分配和撤換國(guó)家機(jī)關(guān)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行任命制而非選舉制。③黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，是以黨政不分、以黨代政的方式實(shí)現(xiàn)的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的角色與職能不斷弱化，變成了“通過(guò)黨的決定”“把黨的決定變成國(guó)家法令的表決機(jī)器”。④沒有參與就沒有認(rèn)同，是政治學(xué)的一個(gè)基本原理。人民當(dāng)家作主不能兌現(xiàn)，人民對(duì)共產(chǎn)黨和蘇聯(lián)模式失去認(rèn)同，至少失去了最起碼的同情，在黨遭遇危機(jī)時(shí)冷眼旁觀而不施以援手，成為蘇聯(lián)解體的最主要原因。

在中國(guó)，鄧小平1956年指出：“工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。共產(chǎn)黨……之所以成為先進(jìn)部隊(duì)，它之所以能夠領(lǐng)導(dǎo)人民群眾，正因?yàn)?，而且僅僅因?yàn)椋侨嗣袢罕姷娜娜獾姆?wù)者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來(lái)，為自己的利益和意志而斗爭(zhēng)。確認(rèn)這個(gè)關(guān)于黨的觀念，就是確認(rèn)黨沒有超乎人民群眾之上的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有向人民群眾實(shí)行恩賜、包辦、強(qiáng)迫命令的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權(quán)力?！雹葸z憾的是，鄧小平的正確主張，與蘇聯(lián)模式的政治體制不相容，沒有得到實(shí)施的機(jī)會(huì)。以至于人民公社化、“文化大革命”等系列脫離人民根本利益的政治運(yùn)動(dòng)，把黨和國(guó)家拖入深重災(zāi)難之中。

歷史的教訓(xùn)，促使黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人從改革開放伊始，就不斷反思黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。持續(xù)探索的積極成果，體現(xiàn)在2002年黨的十六大表述中：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益?！雹捱@一表述方式更加具體化了，特別是“支持”“動(dòng)員”和“組織”，彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政不是“替”人民當(dāng)家作主。2014年，習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。”⑦這一表述和十六大的表述一起，完整、科學(xué)地表達(dá)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政與人民當(dāng)家作主的關(guān)系：黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，不是“替”人民當(dāng)家作主，而是支持、組織、動(dòng)員、保證人民通過(guò)各種途徑，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的政治地位。

人民當(dāng)家作主，要通過(guò)國(guó)家政權(quán)、群眾團(tuán)體以及基于公民個(gè)體的社會(huì)組織等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。支持和保證人民當(dāng)家作主，勢(shì)必改革過(guò)去那種黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式。與改革開放初期相比，現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出更復(fù)雜的特征。社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分多元化，社會(huì)利益關(guān)系復(fù)雜化，人們思想觀念的獨(dú)立性日益增強(qiáng)，新型社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的任務(wù)更加突出。舊體制下的“替”與“包辦”，是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和資源壟斷為前提的。如今，這個(gè)前提基本上不復(fù)存在。而且，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的規(guī)模與復(fù)雜性，也使得“包辦”成為不可能。也就是說(shuō)，只有通過(guò)民主方式，黨的領(lǐng)導(dǎo)才能取得被領(lǐng)導(dǎo)者的自愿認(rèn)可，良性的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系才能形成。如果依然堅(jiān)持“替”與“包辦”的舊思維與舊體制，人民與黨的距離會(huì)越來(lái)越遠(yuǎn)。改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是發(fā)展社會(huì)主義民主、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本途徑。

民主執(zhí)政

科學(xué)執(zhí)政，要求各級(jí)黨組織的執(zhí)政行為，尊重而不能違背科學(xué)規(guī)律。人類對(duì)于客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)，是在豐富多樣的生產(chǎn)、生活實(shí)踐中完成的。民主執(zhí)政，尊重人民的實(shí)踐主體地位，確保人民通過(guò)各種渠道對(duì)公共事務(wù)有效參與，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政的重要前提?？茖W(xué)執(zhí)政，要通過(guò)民主執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)。民主執(zhí)政，確保科學(xué)執(zhí)政不落空。

理順黨委與人大的關(guān)系。我國(guó)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。人大的法律地位是明確的。那種中國(guó)存在著黨中央與全國(guó)人大兩種最高權(quán)力的觀點(diǎn)，從理論上說(shuō)是站不住腳的。理論上錯(cuò)誤的觀點(diǎn)之所以有市場(chǎng)，根源在于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。用鄧小平的話說(shuō)，就是“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委”⑧的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式。

人民代表大會(huì)，既是人民當(dāng)家作主的最重要的政治形式，也是落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的最重要的渠道。黨的民主執(zhí)政，首先要求理順黨委與人大的關(guān)系。按照傳統(tǒng)的觀點(diǎn)和做法，各級(jí)政權(quán)組織，包括人大、政府和司法機(jī)關(guān)，都是黨領(lǐng)導(dǎo)的，因此凡屬方針、政策的重大問(wèn)題，都要經(jīng)過(guò)黨委討論、決定，然后由人大等組織分頭執(zhí)行。這種觀點(diǎn)，表面上尊重了人大的決定權(quán)，實(shí)現(xiàn)了黨的意志向國(guó)家意志的轉(zhuǎn)換。實(shí)際上，忽略了人大的政治主體地位，將人大降低為黨的決定的執(zhí)行機(jī)關(guān)，將黨意凌駕于人大所代表的民意之上?？v然，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，決定了人大必須執(zhí)行黨委的決議。但是，人大對(duì)黨的決議，不應(yīng)該是被動(dòng)的全盤接受，而擔(dān)負(fù)著認(rèn)真審議、查漏補(bǔ)缺、力求完善的責(zé)任。正因?yàn)槿绱耍h向人大提交的是具有議案性質(zhì)的“建議”。人大經(jīng)過(guò)討論、批準(zhǔn)之后，才能成為法律，或具有法律性質(zhì)的決定等。例如，中共中央每五年向全國(guó)人大提交《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第X個(gè)五年規(guī)劃的建議》，經(jīng)全國(guó)人大代表的討論、批準(zhǔn)，才能形成具有法律性質(zhì)和效力的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第X個(gè)五年計(jì)劃綱要》，向社會(huì)頒布。

黨的“建議”被人大代表討論、補(bǔ)充并變成法律或具有法律性質(zhì)的正式文本的過(guò)程，是黨的民主執(zhí)政實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。作為執(zhí)政黨，黨委有權(quán)就重大決策、人事等事項(xiàng)，向人大提出并由人大落實(shí)。作為代表人民行使國(guó)家權(quán)力的政治主體，人大有權(quán)就黨提交的事項(xiàng)，交付全體人大代表進(jìn)行審議、決定。人大的領(lǐng)導(dǎo)層，大多數(shù)是中共黨員。具有中共黨員身份的人大代表，也在人大代表構(gòu)成中占了相當(dāng)大的比例。盡管如此，黨委與人大畢竟是性質(zhì)完全不同的政治主體。兩個(gè)政治主體的組織成分，縱然有重疊現(xiàn)象，比例也是很小的。相當(dāng)比例的人大代表具有中共黨員身份，但由于按照行政區(qū)劃（解放軍代表團(tuán)除外）組團(tuán)參會(huì)，往往代表了不同地區(qū)的利益。即使同樣具有中共黨員身份，由于知識(shí)結(jié)構(gòu)、職業(yè)生涯等個(gè)人因素的不同，對(duì)于同一個(gè)問(wèn)題的看法也是不同的。人大討論、決定的過(guò)程，也是觀點(diǎn)碰撞、利益博弈的民主過(guò)程。通過(guò)這個(gè)必需的過(guò)程，人民當(dāng)家作主得以實(shí)現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政得以落實(shí)，民意和黨意達(dá)到了高度統(tǒng)一。

在民主執(zhí)政的過(guò)程中，存在著黨委的“建議”被“駁回”并要求完善后再次提出的理論可能性，特別是在人事任命問(wèn)題上。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，不少領(lǐng)導(dǎo)人都做過(guò)深刻論述。例如，彭真就提出，“任人唯賢是我們黨的方針”，“你有權(quán)提這個(gè)人，但大家認(rèn)為他不夠賢，缺點(diǎn)比較多，不贊成，怎么辦？不贊成當(dāng)然不通過(guò)，你能強(qiáng)迫我舉手？所以，關(guān)鍵還是任人唯賢。這里有個(gè)是非問(wèn)題，你說(shuō)他賢，我看他不夠賢。誰(shuí)是誰(shuí)非，實(shí)踐是檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。至于如何決定，那要依法辦事，依法該由誰(shuí)決定就由誰(shuí)決定”。⑨萬(wàn)里也指出：“既然要人大投票，人大就有權(quán)肯定這一個(gè)，否定那一個(gè)，就可能同黨委不完全一致。有的地方在這個(gè)問(wèn)題上矛盾很尖銳，省委和人大都應(yīng)該多做工作，做到既貫徹了黨的決定，又發(fā)揚(yáng)了民主，依法辦事，使問(wèn)題得到妥善解決?！雹庖馈胺ā睕Q定，最權(quán)威的“法”是憲法。按照憲法規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)重要人事的最終決定權(quán)，是在人大。

理順黨委和人大的關(guān)系，人大黨組與具有黨員身份的人大代表，發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問(wèn)題”“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)”。就其性質(zhì)而言，黨組是“實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證”。?人大黨組和黨員人大代表，有責(zé)任通過(guò)自己的努力，包括說(shuō)服非黨人大代表，實(shí)現(xiàn)黨委的意圖。這也是政黨政治的一般原理。當(dāng)然，這種說(shuō)服工作不是強(qiáng)制，應(yīng)該嚴(yán)格限制在法律允許的范圍內(nèi)，不能為實(shí)現(xiàn)黨委意圖而違背相關(guān)法律。當(dāng)黨委的決定有明顯問(wèn)題時(shí)，人大黨組與黨員人大代表，有責(zé)任、有義務(wù)及時(shí)向黨委提出自己的意見，供黨委決策時(shí)參考。在這個(gè)意義上，人大黨組和黨員人大代表，不僅僅是黨委決策的執(zhí)行者，同時(shí)也應(yīng)該是黨委與人大的橋梁。

從民主執(zhí)政的角度看，黨委與人大的關(guān)系，存在著雙重邏輯：一是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的邏輯；二是某種意義上的權(quán)力制約邏輯。人大通過(guò)黨委“建議”的過(guò)程，既彰顯了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法定位，也在一定程度上對(duì)黨委構(gòu)成了制約。如果真正能夠發(fā)揮作用，這種制約會(huì)成為類似“文化大革命”這種由領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤發(fā)動(dòng)的“內(nèi)亂”的防火墻，?也能夠促使黨委向人大提出重要事項(xiàng)時(shí)，保持必要的謹(jǐn)慎，從制度上防范“拍腦袋”決策、“帶病提拔”等政治弊病。

理順黨委與政府的關(guān)系。在以黨代政、黨政不分的體制下，黨委與政府的職能基本上是合二為一的，且以黨委為主導(dǎo)。毛澤東1958年批評(píng)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)部門搞分散主義時(shí)編的四字訣，十分形象地說(shuō)明了這個(gè)事實(shí)：“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦；辦也有訣，不離原則；工作檢查，黨委有責(zé)?！?毛澤東著重強(qiáng)調(diào)的，是黨委與政府的關(guān)系，而不是黨委與人大的關(guān)系，盡管“各方”包括人大在內(nèi)。

政府的憲法地位，也是清楚的。憲法規(guī)定，政府是行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。然而，在以黨代政、黨政不分的體制下，黨委與人大的關(guān)系不順，人大的國(guó)家權(quán)力地位不彰，政府的憲法地位得不到切實(shí)落實(shí)。在法律層面，政府與黨委的關(guān)系并不清楚。沒有什么法律規(guī)定黨委與政府的關(guān)系。在黨委與政府之間發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的，是政治關(guān)系。這種政治關(guān)系，體現(xiàn)在兩種制度設(shè)計(jì)上：一是基于黨章的黨組制度，政府黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)；二是黨政職務(wù)兼任制度，政府領(lǐng)導(dǎo)人（包括部分副職），兼任同級(jí)黨委的副書記、常務(wù)委員、委員等。毫無(wú)疑問(wèn)，這種制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了黨對(duì)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，卻不同程度地影響到政府與人大的法定關(guān)系。上個(gè)世紀(jì)80年代修改憲法時(shí)，有人主張全國(guó)人大設(shè)立與國(guó)務(wù)院各部門對(duì)口的專門委員會(huì)，當(dāng)時(shí)的總理就有所保留，認(rèn)為自己“只能聽勤政殿（指中央）的，不能有兩個(gè)婆婆”。?“兩個(gè)婆婆”之說(shuō)，折射出政府地位的尷尬——法定地位與現(xiàn)實(shí)地位之間的沖突。也正是黨委與政府法定關(guān)系的“不清楚”，為以黨代政、黨政不分體制留下了生存空間。

30多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變遷，對(duì)以黨代政、黨政不分體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先，法律與現(xiàn)實(shí)的沖突。從法律上講，政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府首長(zhǎng)要對(duì)其行政行為后果負(fù)法律責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)中，由于黨的“一把手”集權(quán)，重大行政決策往往是黨委甚至是書記決定的。當(dāng)行政行為引發(fā)法律訴訟問(wèn)題時(shí)，黨委并非涉法主體，不需要出庭應(yīng)訴，表面上是由政府承擔(dān)責(zé)任，但損害是卻是黨委的威望。其中，黨政不和問(wèn)題，也由此衍生。其次，以黨代政、黨政不分體制引發(fā)的最嚴(yán)重問(wèn)題，是“一把手”腐敗。例如，近些年來(lái)，縣委書記成為腐敗重災(zāi)區(qū)，不少省會(huì)城市的書記也頻出問(wèn)題。書記不僅決定本地區(qū)的人事任免，也決定著招商引資、征地拆遷、市政建設(shè)、企業(yè)改制等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大項(xiàng)目，后者在“政務(wù)”意義上本屬于政府的職權(quán)范圍。多年來(lái)，黨和政府不斷向全社會(huì)強(qiáng)調(diào)反腐敗的決心，可是腐敗現(xiàn)象仍大范圍蔓延，根子還在以黨代政、黨政不分體制。最后，黨委負(fù)責(zé)“政務(wù)”，荒廢“黨務(wù)”，導(dǎo)致黨委不管黨、黨建松弛。

理順黨委與政府的關(guān)系，還要回歸憲法，確立真正的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。政府只對(duì)人大負(fù)責(zé)。黨委對(duì)于政府的領(lǐng)導(dǎo)，要通過(guò)人大來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣，政府頭上的“兩個(gè)婆婆”，就會(huì)變成“一個(gè)婆婆”。設(shè)在政府中的黨組，仍然有保留的必要。在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，黨組的主要功能是監(jiān)督，特別是監(jiān)督政府對(duì)人大決定的執(zhí)行情況，監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政情況，監(jiān)督法律的實(shí)施情況。

理順黨委與群團(tuán)組織的關(guān)系。通過(guò)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織開展群眾工作，組織動(dòng)員廣大人民群眾為完成黨的中心任務(wù)而奮斗，是中國(guó)共產(chǎn)黨的“一大創(chuàng)舉”和“優(yōu)勢(shì)”。?這種創(chuàng)舉和優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)革命的成功做出了重要貢獻(xiàn)。但在黨政不分、以黨代政甚至是政社也不分的體制下，和政權(quán)機(jī)關(guān)一樣，群團(tuán)組織也難以發(fā)揮應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立的作用。改革開放以來(lái)，形勢(shì)發(fā)生了根本變化，黨對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，也要與時(shí)俱進(jìn)。

完善群團(tuán)組織定位，在堅(jiān)持群團(tuán)組織的“橋梁和紐帶”角色的同時(shí)，應(yīng)該突出群眾團(tuán)體的利益代表角色。工會(huì)等群眾組織，傳統(tǒng)上的定位是“黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶”。其中，共青團(tuán)還是黨的助手和后備軍。黨章規(guī)定：“黨必須加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)等群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮它們的作用?！边@樣的定位沒有問(wèn)題，但必須明確，群團(tuán)組織首先是它所聯(lián)系的群眾的組織。黨是代表最廣大人民最根本、全局性利益的，但畢竟不同階級(jí)、階層的群眾還有自己的具體利益。換言之，黨領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織，既要堅(jiān)持黨的全局利益觀，更要凸顯自己所聯(lián)系的群眾的利益。群團(tuán)組織的角色定位，不僅僅是黨的助手、橋梁和紐帶，更應(yīng)該是所聯(lián)系的群眾的具體利益的代表者。

在社會(huì)群體利益不斷分化、利益關(guān)系日益復(fù)雜的今天，利益代表者的角色定位愈加重要。群團(tuán)組織的這個(gè)角色，20多年前黨就注意到了。1989年，中共中央強(qiáng)調(diào)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織，“在維護(hù)全國(guó)人民總體利益的同時(shí)，更好地維護(hù)各自所代表的群眾的具體利益”。中央文件指出，“全國(guó)人民的總體利益同職工、青年、婦女的具體利益”，“在根本上是一致的”，但“職工、青年、婦女作為不同的社會(huì)群體，都有各自的具體利益”，他們“需要通過(guò)各自的組織表達(dá)和維護(hù)自己的具體利益”。“工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)應(yīng)密切同廣大群眾的聯(lián)系，傾聽群眾的呼聲，關(guān)心群眾的疾苦，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，盡力解決群眾的困難；同時(shí)，要在實(shí)際工作中引導(dǎo)職工、青年、婦女自覺做到個(gè)人利益服從國(guó)家利益、局部利益服從整體利益、眼前利益服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這樣工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)才會(huì)具有強(qiáng)大的凝聚力和吸引力，才能更好地調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。”?中央文件規(guī)定的很明確，但在現(xiàn)實(shí)中，近二十多年來(lái)群團(tuán)組織的影響力并沒有得到明顯增強(qiáng)，也是一個(gè)事實(shí)。

究其原因，是過(guò)于強(qiáng)調(diào)“助手”功能，忽視群眾利益代表者角色，使得群團(tuán)組織在體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作作風(fēng)等方面，出現(xiàn)了嚴(yán)重的機(jī)關(guān)化、行政化等現(xiàn)象。黨以“行政”手段控制群團(tuán)組織，群團(tuán)組織又以“行政”“靠山”為依賴，一方面失去創(chuàng)新群眾工作的內(nèi)在動(dòng)力，另一方面也拉大了與群眾之間的距離，發(fā)揮不了應(yīng)有的向心力、凝聚力。2015年2月，中共中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，并于7月召開了歷史上第一次黨的群團(tuán)工作會(huì)議，習(xí)近平總書記發(fā)表了重要講話?！兑庖姟分赋?，群團(tuán)組織存在著“機(jī)關(guān)化”現(xiàn)象，存在著“基層基礎(chǔ)薄弱、有效覆蓋面不足、吸引力凝聚力不夠”、“在非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和各類新興群體中的影響力亟待增強(qiáng)”，“進(jìn)取意識(shí)和創(chuàng)新精神不強(qiáng)”等問(wèn)題。?《意見》中指出的問(wèn)題具有一定的普遍性。

按照中央統(tǒng)一部署，2015年10月至12月，中央巡視組巡視了共青團(tuán)中央。2016年2月，巡視組反饋了團(tuán)中央工作中存在的主要問(wèn)題，包括：黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，改革創(chuàng)新行動(dòng)不堅(jiān)決、措施不具體，“機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”問(wèn)題仍然存在，等等。?4月，共青團(tuán)中央發(fā)布了《共青團(tuán)中央書記處關(guān)于巡視整改情況的通報(bào)》，進(jìn)一步披露了中央巡視組所批評(píng)的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括：“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”傾向，集中表現(xiàn)為“貫徹落實(shí)中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議精神、推動(dòng)共青團(tuán)改革創(chuàng)新不夠有力”、“有的團(tuán)干部存在等、靠、觀望思想”、“團(tuán)中央書記處還沒有真正把自己擺進(jìn)去”等；“機(jī)關(guān)化”傾向，表現(xiàn)為一些機(jī)關(guān)干部習(xí)慣于坐在機(jī)關(guān)指導(dǎo)推動(dòng)工作，甚至出現(xiàn)“下基層人去心沒去，對(duì)青年的困難和需求無(wú)心解決”等；“行政化”傾向，表現(xiàn)為“團(tuán)組織架構(gòu)高度層級(jí)化，無(wú)法覆蓋新青年群體”、“用召開會(huì)議動(dòng)員青年、用行政命令下達(dá)任務(wù)”等；“貴族化”傾向，表現(xiàn)為“重精英、輕草根，代表性不足、覆蓋面不廣”等；“娛樂化”傾向，表現(xiàn)為“有的團(tuán)組織在活動(dòng)中迎合青年多、引領(lǐng)青年少，思想工作沒有達(dá)到潛移默化、潤(rùn)物無(wú)聲的效果”等。?

在群團(tuán)組織的“四化”中，“行政化”是因，“機(jī)關(guān)化”“貴族化”和“娛樂化”是果。行政化，主要表現(xiàn)在從中央到地方的各級(jí)群團(tuán)組織及其負(fù)責(zé)人，享有相應(yīng)的行政級(jí)別和職務(wù)待遇，實(shí)質(zhì)上由各級(jí)黨組織任命并對(duì)任命者負(fù)責(zé)。當(dāng)群團(tuán)組織所聯(lián)系的群體的具體利益，與被視為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體利益相沖突時(shí)，群團(tuán)組織便處在一種很尷尬的角色沖突之中。例如，企業(yè)改制問(wèn)題，牽涉到工人就業(yè)安置、國(guó)有資產(chǎn)處置等事項(xiàng)。當(dāng)改制企業(yè)的工人意見與地方黨委政府的意見相沖突時(shí)，企業(yè)工會(huì)站在哪一邊？如果站在黨委和政府一邊，其利益代表者的角色和相應(yīng)的威信會(huì)受到質(zhì)疑。如果站在涉事群體一邊，無(wú)疑是“對(duì)抗”黨委、政府的意志。這種“意見不一致”的狀況，1989年的文件已經(jīng)預(yù)見到了，但沒有提出有效的解決辦法：“黨委的意見與工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)上級(jí)組織的意見不一致時(shí)，黨委可以根據(jù)實(shí)際情況作出決定，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)應(yīng)按照同級(jí)黨委的決定執(zhí)行，同時(shí)可向上級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織反映。”?這段話的實(shí)質(zhì)是，如果出現(xiàn)了意見不一致，群團(tuán)組織必須執(zhí)行同級(jí)黨委的決定。在這種情況下，群團(tuán)組織很難做好相關(guān)利益群團(tuán)的群眾工作。

什么因素導(dǎo)致了“行政化”？是黨對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。消除“行政化”現(xiàn)象，增強(qiáng)群團(tuán)組織的吸引力、凝聚力，根本途徑在于改革黨組織對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)方式?？紤]到中國(guó)改革的漸進(jìn)性，群團(tuán)組織的行政級(jí)別可以保留，但必須突出群團(tuán)組織的群眾具體利益代表者角色，并改變?nèi)簣F(tuán)組織的運(yùn)行方式。

首先，改革群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式。在群團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生上，更好地發(fā)揮民主的作用，逐步提高選舉的因素，提高群眾或群眾代表的參與程度，使在群眾中有威望的人脫穎而出?，F(xiàn)有的任命方式，已經(jīng)不適應(yīng)日新月異的社會(huì)，不適應(yīng)思想觀念變化巨大的各個(gè)群體?？v然被任命者也很優(yōu)秀，例如團(tuán)中央的書記處組成人員，就是在各地、各行業(yè)優(yōu)秀年輕干部中選拔的，但他們?cè)谌罕娭械耐?，恐怕得打個(gè)問(wèn)號(hào)——沒有多少人認(rèn)識(shí)他們，更不用說(shuō)群眾工作的能力。改革領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式，在直面群眾的基層更為迫切。沒有實(shí)質(zhì)性的參與，就沒有真心實(shí)意的認(rèn)同。通過(guò)民主渠道獲得認(rèn)同，將成為群團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)取創(chuàng)新、履行使命的根本動(dòng)力。

其次，改變?nèi)簣F(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)人的基本構(gòu)成。解放思想，開闊視野，勇于招攬不同領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)和影響、對(duì)社會(huì)有正面號(hào)召力的代表人物進(jìn)入群團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)層。傳統(tǒng)上，群團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)人大多出身于“官場(chǎng)”、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等行業(yè)，這種局面，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)領(lǐng)域分化、多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)?！豆睬鄨F(tuán)中央書記處關(guān)于巡視整改情況的通報(bào)》提出，要優(yōu)化青聯(lián)委員產(chǎn)生方式和結(jié)構(gòu)比例，積極穩(wěn)妥吸納青年社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、網(wǎng)絡(luò)意見人士、新媒體從業(yè)者、自由職業(yè)者、留學(xué)歸國(guó)青年等新興青年群體的代表?！锻▓?bào)》所列新群體，是改革開放的產(chǎn)物，往往代表了銳意進(jìn)取的創(chuàng)業(yè)精神。他們中間的代表性人物在社會(huì)上具有相當(dāng)大的影響。這些人，只要認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)同黨領(lǐng)導(dǎo)的改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)，不但可以成為代表，還可以成為群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)人。

第三，提升群團(tuán)組織的話語(yǔ)權(quán)，從根本上改變?nèi)簣F(tuán)組織的“花瓶”形象。地方黨委在決策時(shí)，重視群團(tuán)組織的意見，重視群體組織所代表的具體利益，并體現(xiàn)在決策結(jié)果中。例如，在企業(yè)改制、工資協(xié)商等問(wèn)題上，突出和發(fā)揮工會(huì)的作用，尤其是在工會(huì)與地方黨委政府意見不一致的情況下。

第四，創(chuàng)新群團(tuán)組織的考核機(jī)制?，F(xiàn)階段，社會(huì)矛盾處于高發(fā)期，為群團(tuán)組織發(fā)揮充分作用提供了更大空間。在拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題上，工會(huì)可以發(fā)揮作用。在婦女兒童的權(quán)益保護(hù)方面，如家暴、留守兒童等問(wèn)題上，婦聯(lián)可以發(fā)揮更大作用。在提高青年人的政治認(rèn)同方面，共青團(tuán)可以發(fā)揮更大作用。群團(tuán)組織工作考核，應(yīng)圍繞著相關(guān)領(lǐng)域的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題來(lái)。

最后，要改變?nèi)簣F(tuán)組織是培養(yǎng)“官”或安排“官”的現(xiàn)實(shí)。誠(chéng)然，群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)人，可以為“官”。尤其是，共青團(tuán)是黨的助手和后備軍。但是，對(duì)于黨來(lái)說(shuō)，群團(tuán)組織的更重要的使命，并非是培養(yǎng)“官”或安排“官”，而是圍繞黨的宗旨，教育和組織群眾，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。群眾工作做得出色的，可以為“官”，但并不必然是“官”。將群團(tuán)組織視為升官“捷徑”，是對(duì)黨的群眾工作的最大背離。

“去行政化”，改革黨組織對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，突出群團(tuán)組織的群眾具體利益代表者角色，對(duì)于幾十年來(lái)以傳統(tǒng)思維領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)組織的黨來(lái)說(shuō)，是一件很不容易的事。盡管如此，為了國(guó)家發(fā)展的大局，黨和群團(tuán)組織自身，也在努力進(jìn)行創(chuàng)新。2016年1月，一位農(nóng)民工當(dāng)選全國(guó)總工會(huì)兼職副主席，不享受包括工資在內(nèi)的干部待遇，為工青婦干部選配改革開了好頭。2016年2月，上海團(tuán)市委新增加了四位掛職、兼職副書記，他（她）們的身份分別是媒體記者、企業(yè)一線研發(fā)人員和非政府組織領(lǐng)導(dǎo)者，也不享受包括行政級(jí)別、工資在內(nèi)的相應(yīng)待遇。這些在各自領(lǐng)域有相當(dāng)影響的副書記的加入，是為解決“不接地氣”問(wèn)題而進(jìn)行的初步探索，昭示著群團(tuán)組織改革進(jìn)入了一個(gè)新階段。

依法執(zhí)政

民主執(zhí)政，要求政黨通過(guò)合法程序執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，行使公共權(quán)力，實(shí)踐政治主張和理念。確保政黨成為執(zhí)政黨，且執(zhí)政行為不出現(xiàn)偏差的基本程序，是建立在民主基礎(chǔ)上的法律。民主執(zhí)政，必然要求依法執(zhí)政。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，依法執(zhí)政較民主執(zhí)政更具革命性意義。從理念上來(lái)講，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，向來(lái)是中國(guó)共產(chǎn)黨的奮斗目標(biāo)。但由于缺乏法治保障，1978年前的人民民主受到很大限制，在“文化大革命”期間甚至被破壞殆盡。依法執(zhí)政，是人民當(dāng)家作主的法治基石。

依法執(zhí)政的認(rèn)識(shí)前提。對(duì)于中國(guó)這樣的國(guó)家而言，依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)前提，是要分清黨與國(guó)家、革命黨與執(zhí)政黨的關(guān)系。

政黨，是以取得國(guó)家政權(quán)、實(shí)施自己政治理念為主要目標(biāo)的政治組織。國(guó)家，是由一定數(shù)量的領(lǐng)土、人民組成的實(shí)體。政黨不同于國(guó)家。政黨的成員，僅僅是全體公民中的一小部分。政黨的紀(jì)律，僅僅適用于自己的黨員，不適用于全體公民。法律，至少在形式上是國(guó)家意志的表達(dá)，是包括政黨成員在內(nèi)的全體社會(huì)成員必然遵守的強(qiáng)制性規(guī)范。革命黨，是以推翻現(xiàn)存秩序、取得執(zhí)政地位為目標(biāo)的政黨。執(zhí)政黨，是以維持現(xiàn)存秩序、鞏固自己執(zhí)政地位為目標(biāo)的政黨。所謂的現(xiàn)存秩序，主要體現(xiàn)在以法律為基礎(chǔ)的社會(huì)架構(gòu)上。革命黨與執(zhí)政黨的思維方式、行事邏輯是不同的。無(wú)論目標(biāo)多么崇高，革命黨都以摧毀、破壞舊有法律為己任。舊有法律架構(gòu)的崩潰，意味著它所基于并保障的社會(huì)秩序的坍塌。在這個(gè)基礎(chǔ)上，革命黨才能按照自己的理念和追求，建立新秩序。執(zhí)政黨則以捍衛(wèi)法律實(shí)施、弘揚(yáng)法律權(quán)威為執(zhí)政的重要保障和內(nèi)容，以此來(lái)維持社會(huì)秩序正常運(yùn)行。

對(duì)于依法執(zhí)政的兩個(gè)前提，中國(guó)共產(chǎn)黨并非始終清楚。不像西方國(guó)家，往往是先有近現(xiàn)代民族國(guó)家，后有近現(xiàn)代政黨。在中國(guó)，先有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命，后有現(xiàn)代民族國(guó)家。在這種情況下，黨與國(guó)家、革命黨與執(zhí)政黨的界限，區(qū)分清楚的難度相當(dāng)大。革命的成功，新中國(guó)的建立，意味著中國(guó)共產(chǎn)黨由領(lǐng)導(dǎo)革命的政黨，成為在全國(guó)（臺(tái)灣除外）范圍內(nèi)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的政黨。1949年第一屆全國(guó)政協(xié)與《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，1954年第一次全國(guó)人大與《中華人民共和國(guó)憲法》，均在法理上賦予共產(chǎn)黨執(zhí)政的資格，中國(guó)共產(chǎn)黨也因此成為政治學(xué)意義的合法的執(zhí)政黨。但是，黨并沒有完全意識(shí)到身份資格的變化。在蘇聯(lián)模式的政治體制下，黨政不分、以黨代政，嚴(yán)重混淆了黨和國(guó)家的本質(zhì)不同。而且，由于革命的慣性作用，黨忽視法律包括作為執(zhí)政權(quán)來(lái)源的憲法的作用，在面臨的新矛盾、新問(wèn)題甚至是黨內(nèi)不同意見分歧時(shí)，不懂得也不會(huì)運(yùn)用法律來(lái)處理，而是延用熟悉的階級(jí)斗爭(zhēng)、群眾運(yùn)動(dòng)等革命方式，最終給黨自身、國(guó)家和人民帶來(lái)了歷史性災(zāi)難。

直到改革開放時(shí)期，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人才明確提出：“雖然黨是代表人民、全心全意為人民的，但黨員在十億人民中只占少數(shù)，絕大多數(shù)是非黨員。我們不僅有黨，還有國(guó)家。”“講形式，那就不僅有黨，還有國(guó)家的形式?！彩顷P(guān)系國(guó)家和人民的大事，光是黨內(nèi)作出決定也不行，還要同人民商量，要通過(guò)國(guó)家的形式?！薄皟煞N形式，什么關(guān)系？我看，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦事是一致的、統(tǒng)一的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律?！币婪▓?zhí)政的提出，它所反映的政治理念，表明我們黨在經(jīng)歷重重磨難之后，對(duì)于黨和國(guó)家、革命黨與執(zhí)政黨的關(guān)系，不僅有了比較科學(xué)的理解和認(rèn)識(shí)，而且進(jìn)入了實(shí)踐探索階段。

依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。在法律體系中，憲法是根本大法，是各部門法之母。一般來(lái)講，憲法的主要功能，是確認(rèn)人民主權(quán)的基本原則，規(guī)定人民的基本自由與權(quán)利，確立政治制度的基本框架與運(yùn)作程序。我國(guó)現(xiàn)行憲法即1982年憲法，就充分體現(xiàn)出上述要素。至于1975年憲法和1978年憲法，尤其是1975年憲法，是在不正常的政治氛圍下制定的，在很大程度上失去了憲法的本意。

1982年，現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和憲法相繼出臺(tái)。黨章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！睉椃ㄐ蜓砸?guī)定，憲法具有最高的法律效力，各政黨都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。憲法總綱規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的規(guī)定，是直接針對(duì)執(zhí)政黨自身的。“各政黨”，盡管包括共產(chǎn)黨和民主黨派，但鑒于共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位，首當(dāng)其要的是共產(chǎn)黨。

憲法與黨章的規(guī)定，是依憲執(zhí)政的主要法源。黨的十五大提出的依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的政治建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)一步凸顯出黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政方式改革的問(wèn)題。依法治國(guó)，本質(zhì)上要求黨依憲依法執(zhí)政。黨做不到依憲依法執(zhí)政，社會(huì)主義法治國(guó)家就建立不起來(lái)。黨的十六大在提出依法執(zhí)政重大命題之后，2004年，胡錦濤同志提出了“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”的重大論斷。2012年，習(xí)近平總書記在慶?，F(xiàn)行憲法施行30周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，全面貫徹實(shí)施憲法是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)，“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”?！耙婪▓?zhí)政首先要依憲執(zhí)政”的提法，先后在習(xí)近平同志慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話和十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中得到強(qiáng)調(diào)。前后兩屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政的強(qiáng)調(diào)，表明我們黨對(duì)依法執(zhí)政問(wèn)題有著高度的共識(shí)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也達(dá)到了一個(gè)新的高度。

依憲執(zhí)政，為中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政提供最堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，是歷史的選擇和人民的選擇。這樣的解釋并沒有錯(cuò)，但還不夠。歷史的正當(dāng)性，不能充分說(shuō)明現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性?！拔覀兩羁陶J(rèn)識(shí)到，黨的先進(jìn)性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過(guò)去先進(jìn)不等于現(xiàn)在先進(jìn)，現(xiàn)在先進(jìn)不等于永遠(yuǎn)先進(jìn)；過(guò)去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠(yuǎn)擁有?！备匾?，是人民的選擇。不像多黨競(jìng)爭(zhēng)體制，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合法性，建立在全民參與討論并由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)憲法的基礎(chǔ)上。憲法關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的規(guī)定，是黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的根本保障，也是黨依憲執(zhí)政的法理依據(jù)。不遵守憲法的規(guī)定，或凌駕于憲法之上，像1957年之后特別是“文化大革命”時(shí)期那樣，只能弱化黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

依憲執(zhí)政，為社會(huì)各個(gè)群體的行動(dòng)提供了示范。改革開放以來(lái)，黨和政府的大政方針，基本上滿足了現(xiàn)代化建設(shè)的需要，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步。盡管如此，依然有不少具體政策，如國(guó)企改革、城市化戰(zhàn)略、收入分配等，還是受到相關(guān)社會(huì)群體的非議與不滿。在利益關(guān)系多元化、思想觀念多樣化的新形勢(shì)下，具體利益時(shí)有摩擦的各個(gè)社會(huì)群體，如何把握自己的行為？執(zhí)政黨依法執(zhí)政，特別是依憲執(zhí)政，為爭(zhēng)取利益的各種社會(huì)行為樹立了標(biāo)桿。執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，把自己的行為限制在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，而不像1978年前那樣，動(dòng)輒運(yùn)用超越憲法與法律之外的群眾運(yùn)動(dòng)與階級(jí)斗爭(zhēng)解決問(wèn)題。社會(huì)各種具體利益之爭(zhēng)，包括利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該通過(guò)合法渠道進(jìn)行。即使暫時(shí)缺乏相關(guān)法律，爭(zhēng)取法律制定或修改的行為，也應(yīng)該是合法的、和平的、理性的。依憲執(zhí)政，擯棄滯后于時(shí)代要求的暴力思維，帶頭遵循自己領(lǐng)導(dǎo)制定的憲法和法律，以憲法為基本遵循，促進(jìn)社會(huì)矛盾的解決，促進(jìn)利益分配的公平正義，是中國(guó)共產(chǎn)黨為社會(huì)注入的最大的正能量。它的示范意義，包括對(duì)公民法治精神、法治理念的影響，將隨著時(shí)間的推移，逐步發(fā)酵、彰顯。

依憲執(zhí)政，為重大政治問(wèn)題的解決提供了最權(quán)威的方案。憲法的制定和修改，盡管主要是執(zhí)政黨主導(dǎo)的，但也最大限度地體現(xiàn)了社會(huì)各界的共識(shí)。在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，這種憲法共識(shí)，對(duì)于解決可能發(fā)生的重大政治問(wèn)題，具有特別的意義。1989年，社會(huì)上出現(xiàn)一些與黨中央不同的聲音。受中央委托，彭真與黨外副委員長(zhǎng)們進(jìn)行了座談。他明確指出：“國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)務(wù)院，也包括全國(guó)人大常委會(huì)；各政黨，包括共產(chǎn)黨，也包括各民主黨派；個(gè)人，包括普通老百姓，也包括黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。法律面前人人平等，誰(shuí)都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，誰(shuí)都沒有超越憲法和法律的特權(quán)?！痹谔囟l件下，政治分歧無(wú)法避免。但是，只要執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，社會(huì)各界依憲行動(dòng)，以憲法為準(zhǔn)繩，縱然政治分歧無(wú)法避免，但總會(huì)得到比較圓滿的解決。

依憲執(zhí)政，為政治體制改革提供了根本方向。政治體制改革涉及的范圍很廣，在國(guó)家層面上，涉及到各種國(guó)家權(quán)力主體的關(guān)系，國(guó)家權(quán)力主體與人民的關(guān)系等；在黨的層面上，涉及到黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，黨自身的民主化包括黨員權(quán)利的行使、民主決策、民主監(jiān)督等；在社會(huì)層面，涉及到人民政治參與、社會(huì)自治等。社會(huì)上，也有各種關(guān)于政治體制改革“突破口”“切入點(diǎn)”的意見。在中國(guó)，最主要的政治主體，是執(zhí)政黨和各種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。中國(guó)的以憲法為核心的法律體系，也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷完善。這種狀況，決定了政治體制改革的主線：落實(shí)憲法規(guī)定，理順黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，保障人民權(quán)利。偏離“依憲執(zhí)政”這條連接執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)的主線，任何全局性的關(guān)于政治體制改革的設(shè)計(jì)，要么淪為純粹幻想，要么導(dǎo)致政治動(dòng)蕩、國(guó)家失序。從這個(gè)意義上講，圍繞著依憲執(zhí)政推進(jìn)政治體制改革，既是發(fā)展民主的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的關(guān)鍵。

推進(jìn)關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的法律建設(shè)。依法執(zhí)政的“法”，首先是憲法，但又不能局限于憲法。憲法規(guī)定的是原則，是價(jià)值取向，是黨領(lǐng)導(dǎo)民主發(fā)展和法治建設(shè)的大方向。在原則、價(jià)值取向與大方向的基礎(chǔ)上，黨的依法執(zhí)政實(shí)踐，更需要制定、完善關(guān)于執(zhí)政的法律，為黨的各種執(zhí)政行為，提供更具體、更詳盡的實(shí)體和程序規(guī)范。

推進(jìn)黨與國(guó)家政權(quán)關(guān)系的法律化。黨不是國(guó)家政權(quán)，不能直接命令國(guó)家政權(quán)，通過(guò)什么途徑實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政？習(xí)慣的說(shuō)法，是黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)，將自己的路線方針政策，上升為具有強(qiáng)制性的國(guó)家意志，并使自己推薦的人選，擔(dān)任國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。接下來(lái)的問(wèn)題是，黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的具體途徑是什么？現(xiàn)行的做法，是通過(guò)黨組制度和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨員。例如，在黨與全國(guó)人大及其常委會(huì)的關(guān)系上，全國(guó)人大常委會(huì)涉及到立法、監(jiān)督等重要事項(xiàng)，需要通過(guò)人大黨組向黨中央“請(qǐng)示”；黨中央討論、批準(zhǔn)后，或者在中央向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出“建議”后，相關(guān)事項(xiàng)才進(jìn)入全國(guó)人大及其常委會(huì)的法定程序。

除黨組制度外，黨還通過(guò)發(fā)布黨內(nèi)意見、通知等形式，規(guī)范黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系。例如，2005年，中共全國(guó)人大黨組制定了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》，該《意見》由中共中央向全黨轉(zhuǎn)發(fā)?！兑庖姟诽岢觯獜闹贫壬媳ＷC和加強(qiáng)黨對(duì)全國(guó)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)?！叭珖?guó)人大會(huì)議的召開，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的議程安排，全國(guó)人大及其常委會(huì)的五年立法規(guī)劃、準(zhǔn)備制定的政治性法律和重大的經(jīng)濟(jì)法律，有關(guān)法律起草中遇到的重大問(wèn)題，法律審議中重大的分歧意見，以及監(jiān)督和決定重大事項(xiàng)、干部任免等工作中的重大問(wèn)題，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組報(bào)請(qǐng)黨中央決定或者批準(zhǔn)后再進(jìn)入法定程序?！秉h中央的“決定或者批準(zhǔn)”，是《意見》列舉的重要事項(xiàng)進(jìn)入法定程序的前提。

以黨組制度等黨內(nèi)制度規(guī)范黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，與缺乏制度規(guī)范相比是一大進(jìn)步。但是，與全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的代表國(guó)家意志的法律相比，以黨內(nèi)制度規(guī)范黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，缺乏應(yīng)有的法理權(quán)威。這個(gè)問(wèn)題，可以分兩個(gè)方面來(lái)講。首先，在依法執(zhí)政的時(shí)代要求下，黨的執(zhí)政行為，包括上述黨與人大、黨與政府的關(guān)系等，盡可能納入以憲法為首的法律體系內(nèi)，而不是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)，主要功能應(yīng)定位于規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系，而不應(yīng)規(guī)范黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，后者應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律來(lái)規(guī)范。換言之，依法執(zhí)政的“法”，主要是以憲法為核心的國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒立的法律體系。因此，暫且不管其內(nèi)容的合理性如何，就其形式而言，諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》等涉及黨與國(guó)家政權(quán)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，最好由全國(guó)人大及其常委會(huì)去制定，方能最大限度地體現(xiàn)其合法性、權(quán)威性。憲法規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位，具體法律同樣可以規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政程序。

在黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系法律化之外，還存在著黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化問(wèn)題，以及黨與群團(tuán)組織、社會(huì)組織的關(guān)系法律化問(wèn)題。社會(huì)主義民主的制度化、法律化，是改革開放以來(lái)我國(guó)政治建設(shè)的主線。制度是分層次的，最權(quán)威、最重要的制度是代表國(guó)家意志的法律。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是中國(guó)的“一項(xiàng)基本政治制度”和“具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政黨制度”。多年來(lái)，我們不斷強(qiáng)調(diào)多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化，十八大也要求要推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。但是，以政協(xié)章程、黨委文件形式而非國(guó)家法律規(guī)范多黨合作和政治協(xié)商的狀況，至今沒有根本改變。不能設(shè)想，憲法規(guī)定了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的基本價(jià)值又被廣泛承認(rèn)，但同時(shí)又不充分落實(shí)在具體法律上，這樣的基本政治制度及其功能怎么實(shí)現(xiàn)。這種狀況，對(duì)中國(guó)政治的良性發(fā)展、運(yùn)行十分不利，亟需改變。

政治問(wèn)題法律化，是革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志?！缎谭ā穼ⅰ胺锤锩铩备麨椤拔：?guó)家安全罪”，就是一例。全面推進(jìn)法治建設(shè)，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政方式的法律化，無(wú)疑是最核心的部分。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的法律化，既有形式方面的要求，更需要有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。至于要制定何種類型的法律，法律的具體內(nèi)容如何，黨組織、人大與政府之間的權(quán)力如何劃分，最終要取決于大部分具有執(zhí)政黨黨員身份的全國(guó)人大代表，取決于他們代表的民心與民意，取決于他們對(duì)黨的意志與人民意志的平衡，取決于黨對(duì)這個(gè)問(wèn)題的必要性、緊迫性的認(rèn)知。因?yàn)?，“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來(lái)的，也不是一勞永逸的”，“民心是最大的政治”。

民主執(zhí)政和依法執(zhí)政體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督制約精神

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，但黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)，決不是不受監(jiān)督和制約的絕對(duì)權(quán)力。1978年以前，我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題不清楚，對(duì)各種權(quán)力的性質(zhì)與邊界認(rèn)識(shí)不清楚，這是黨政不分、以黨代政體制得以形成的認(rèn)識(shí)方面的原因。隨著改革開放的深入與社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展，我們黨對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約的認(rèn)識(shí)大為深化。民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本途徑，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與制約、避免出現(xiàn)絕對(duì)權(quán)力的關(guān)鍵。

權(quán)力的監(jiān)督與制約，是我們黨科學(xué)認(rèn)識(shí)權(quán)力的積極成果。黨的十六大提出，要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！泵鞔_有“不同性質(zhì)的權(quán)力”存在，在我們黨的歷史上還是首次。具體來(lái)說(shuō)，這些權(quán)力包括“黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)”。在一黨執(zhí)政的條件下，通過(guò)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，通過(guò)民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)的權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，是建立符合國(guó)情的監(jiān)督和制約機(jī)制的有益探索。

民主執(zhí)政，包括執(zhí)政權(quán)在內(nèi)的不同性質(zhì)權(quán)力之間的互動(dòng)，特別是執(zhí)政黨意志與人大代表所代表的人民意志互動(dòng)交融而轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的過(guò)程，本身就體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督與制約精神。這是黨的十八屆三中全會(huì)所要求的：“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”，必須“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)”。依法執(zhí)政，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的法律化，是從法律上監(jiān)督和制約黨委的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為。彭真曾經(jīng)指出，“有人問(wèn)：是法大，還是哪級(jí)黨委大、哪個(gè)黨委書記大？當(dāng)然是法大。不論哪級(jí)黨委，更不論哪個(gè)負(fù)責(zé)人，如果他的意見與法律不一致，那是他個(gè)人的意見。誰(shuí)都得服從法律”。彭真的這個(gè)主張，只有通過(guò)完善關(guān)于黨委職權(quán)的規(guī)定、為黨委的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為劃定法定邊界之后，才能變成現(xiàn)實(shí)。

遵循民主執(zhí)政和依法執(zhí)政精神，不斷推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式改革，推動(dòng)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的民主法治建設(shè)，必然會(huì)在黨委、人大、政府等政治主體之間，在不同性質(zhì)的權(quán)力之間，形成合理的帶有法律性質(zhì)的權(quán)力分工關(guān)系。法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性，對(duì)任何一個(gè)政治主體來(lái)說(shuō)，都是一種制約。當(dāng)然，監(jiān)督與制約的程度，需要根據(jù)國(guó)情認(rèn)真研究。無(wú)論如何，不能搞成西方國(guó)家那種相互扯皮的“三權(quán)分立”模式。民主執(zhí)政和依法執(zhí)政及其蘊(yùn)含的權(quán)力監(jiān)督與制約的實(shí)現(xiàn)，不但有利于黨的肌體健康與長(zhǎng)期執(zhí)政，而且將會(huì)成為中國(guó)的政治健康發(fā)展的強(qiáng)大推進(jìn)器。

注釋

《列寧選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第766、770頁(yè)。

黃宗良、高金海：《蘇聯(lián)政治體制的沿革》，北京：春秋出版社，1988年，第18～20、66頁(yè)。

《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第218頁(yè)。

《十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》，北京：中共中央黨校出版社，2008年，第459頁(yè)。

習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年9月6日。

《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第328～329頁(yè)。

《彭真委員長(zhǎng)講話選編》，武漢市人大常委會(huì)編印，1986年，第115～116頁(yè)。

《萬(wàn)里文選》，北京：人民出版社，1995年，第604頁(yè)。

《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議聽取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報(bào)》，新華網(wǎng)，2015年1月16日。

黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》指出：“種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人，黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜現(xiàn)象滋長(zhǎng)起來(lái)，也就使黨和國(guó)家難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動(dòng)和發(fā)展?！保ā妒粚萌腥珪?huì)以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》，第96頁(yè)）從這段話表明，黨和國(guó)家是有區(qū)別的，不是同一個(gè)事物。黨內(nèi)民主與國(guó)家民主雙重不足，導(dǎo)致權(quán)力集中于黨，黨的權(quán)力又過(guò)分集中于個(gè)人，使得黨和國(guó)家都“難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動(dòng)和發(fā)展”。如果雙方之中有一方民主健全，最好是民主制度都健全，“文化大革命”那樣的災(zāi)難就難以發(fā)生了。從這個(gè)角度講，健全的人大制度，對(duì)黨也是一種制約，且是健康的、必要的制約。

逄先知、金沖及：《毛澤東傳（1949～1976）》上卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2003年，第768頁(yè)。

王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2012年，第88頁(yè)。

《習(xí)近平出席中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議》，新華網(wǎng)，2015年7月7日。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》，1989年12月21日。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，新華網(wǎng)，2015年7月9日。

《中央第二巡視組向共青團(tuán)中央反饋專項(xiàng)巡視情況》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)，2016年2月4日。

《共青團(tuán)中央書記處關(guān)于巡視整改情況的通報(bào)》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)，2016年4月25日。

《彭真文選》，北京：人民出版社，1991年，第493、656～658、389頁(yè)。

胡錦濤：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2004年9月16日。

習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年12月5日。

胡錦濤：《在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2008年12月19日。

例如，“黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項(xiàng)。2015年2月12日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽取了全國(guó)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉幾個(gè)主要問(wèn)題的請(qǐng)示》的匯報(bào)，原則同意全國(guó)人大常委會(huì)黨組的請(qǐng)示，并就進(jìn)一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會(huì)后，根據(jù)黨中央的重要指示精神，對(duì)修正案草案又作了進(jìn)一步修改完善。在此基礎(chǔ)上，形成了提請(qǐng)大會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》?！眳⒁娎罱▏?guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，新華網(wǎng)，2015年3月8日。

《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見〉的通知》，2005年5月26日。

《十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》，北京：中共中央黨校出版社，2008年，第595、546頁(yè)。

《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社，2016年，第362頁(yè)。

《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第59、120頁(yè)。

責(zé) 編/樊保玲