加快特色鎮(zhèn)的發(fā)展是未來(lái)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)

徐林

2016年，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門將圍繞城鎮(zhèn)化開(kāi)展一些重要工作。近日，召開(kāi)了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議第三次會(huì)議，對(duì)去年城鎮(zhèn)化取得的進(jìn)展進(jìn)行了總結(jié)，同時(shí)提出了今年城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作五個(gè)方面，二十個(gè)工作重點(diǎn)。

一、扎實(shí)有序推進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)

一是推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶?！笆濉币?guī)劃綱要提出到2020年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，目前戶籍人口城鎮(zhèn)化率39.9%，未來(lái)還要提高5個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于要有1億人在城鎮(zhèn)落戶，這個(gè)任務(wù)非常艱巨。

二是拓寬落戶通道。要督促各個(gè)地區(qū)特別是主要城市，即外來(lái)人口聚集地區(qū)實(shí)施更加積極、更加寬松的戶口遷移政策。目前很多城市很多地方放開(kāi)了落戶政策，但只放開(kāi)了對(duì)本地的落戶政策，從調(diào)查情況看，這是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在戶籍人口落戶方面不應(yīng)該有本地人和外地人的歧視。

三是全面實(shí)施居住證制度。居住證條例已經(jīng)頒布，各地都在制定具體辦法。即便到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，按照測(cè)算仍然有2億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不能得到就業(yè)和居住所在地的戶口。這部分人的市民化主要體現(xiàn)在基于居住證制度基本公共服務(wù)的全覆蓋，擁有居住證，就能享受這個(gè)地方的基本公共服務(wù)。

四是實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策。哪個(gè)地方農(nóng)民市民化工作推進(jìn)得更快、落戶得更多、提供的基本公共服務(wù)更好，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就對(duì)這個(gè)地方的規(guī)模更大。

五是財(cái)政建設(shè)資金，即預(yù)算內(nèi)的投資對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼也要和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。一個(gè)地方吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多了，城市基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷和投資壓力也會(huì)加大。上級(jí)政府在預(yù)算內(nèi)的資金安排和這個(gè)掛鉤。

六是城市建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。落戶人口越多，建設(shè)用地規(guī)模也越大。

七是建立進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村的“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制。“三權(quán)”維護(hù)是指農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。進(jìn)城之后的權(quán)益如何得到有效保護(hù)，農(nóng)民進(jìn)城落戶后若想退出農(nóng)村的宅基地，如何設(shè)計(jì)一個(gè)自愿有償退出渠道，要進(jìn)行探索。

八是推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。主要是農(nóng)民工隨遷子女在流入地的公辦學(xué)校接受義務(wù)教育，包括幼兒園、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等一些制度。

九是實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。大量新生代農(nóng)民工要進(jìn)城就業(yè)必須提高就業(yè)能力，為此國(guó)家發(fā)改委設(shè)定了全年培訓(xùn)農(nóng)民工2100萬(wàn)人的計(jì)劃。

二、加快中小城市的培育和特色鎮(zhèn)的發(fā)展

一是要增加中小城市數(shù)量。中國(guó)目前是接近14億人口的大國(guó)，但是真正叫“城市”的數(shù)量只有600多個(gè)。有很多縣城、小城鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)非常大，目前超過(guò)10萬(wàn)人的鎮(zhèn)已經(jīng)有200多個(gè)，有的鎮(zhèn)有六七十萬(wàn)人口，它的管理帶有“小馬拉大車”、“緊身衣穿在肥胖的身體”上的感覺(jué)，不利于小城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展。因此今年準(zhǔn)備加快出臺(tái)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序合理地設(shè)置為城市。

二是要完善縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施。目前一些縣城和鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況不能適應(yīng)城市宜居、可持續(xù)發(fā)展的需要，今年將作為一個(gè)重點(diǎn)工作推進(jìn)。

三是加快拓展特大鎮(zhèn)的功能。下放一些事權(quán)、擴(kuò)大一些財(cái)權(quán)、改革一些人事權(quán)，使得10萬(wàn)人以上的特大鎮(zhèn)的管理權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大，適應(yīng)特大鎮(zhèn)發(fā)展的需要。

四是加快特色鎮(zhèn)的發(fā)展。全國(guó)各地都有一些有魅力的、有聚集能力的特色鎮(zhèn)正在發(fā)展，這些鎮(zhèn)是未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。對(duì)于一些好的特色鎮(zhèn)的運(yùn)作方式、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和具體做法，我們正在進(jìn)行調(diào)研并推廣到其他地區(qū)。

五是進(jìn)一步編制實(shí)施城市群規(guī)劃。未來(lái)以城市群為主體形態(tài)的城市空間戰(zhàn)略格局不會(huì)改變。我們已經(jīng)編制了長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝等城市群的規(guī)劃，下一步，發(fā)改委將主要編制跨省區(qū)城市群規(guī)劃，通過(guò)城市群規(guī)劃，特別是通過(guò)加強(qiáng)城市群綜合交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)來(lái)合理地引導(dǎo)、支撐城市群的合理發(fā)展。

三、全面提升城市功能

一是進(jìn)一步優(yōu)化城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)。城市發(fā)展的形態(tài)好不好，和城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)是否科學(xué)、是否具有前瞻性有很大關(guān)系。規(guī)劃不好的一些城市，其功能、配置、交通各方面都不夠方便。相反如果規(guī)劃得科學(xué)，大家就會(huì)感到非常宜居可持續(xù)。

二是大力推進(jìn)棚戶區(qū)和危房改造。無(wú)論在北京這樣的特大城市還是大城市或者中小城市，都有一批棚戶區(qū)包括城中村需要加快改造。今年還會(huì)集中一些公共資源推進(jìn)600萬(wàn)套左右的棚戶區(qū)改造，同時(shí)還要支持全國(guó)100個(gè)城區(qū)的老工業(yè)區(qū)實(shí)施搬遷改造。

三是加快城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。針對(duì)一些大城市，為使城市交通更加綠色、可持續(xù)，解決擁堵的問(wèn)題，城市公共交通運(yùn)輸體系，尤其是綠色低碳的城市交通必須加快發(fā)展；實(shí)施城市地下管網(wǎng)改造工程，城市地下管廊是城市地下管網(wǎng)建設(shè)較新的模式，可以更好、更高效地利用城市地下空間，建設(shè)部提出今年開(kāi)工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里；繼續(xù)推進(jìn)海綿城市建設(shè)，海綿城市建設(shè)有利于保護(hù)水資源，更加合理高效的利用水資源，同時(shí)也有利于改善城市的水系和管網(wǎng)。

四是進(jìn)一步強(qiáng)化城市環(huán)境的污染治理。“十三五”規(guī)劃綱要中提出中國(guó)未來(lái)地級(jí)以上的城市，PM2.5年均濃度必須下降18%，這需要對(duì)與空氣污染相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模改造；同時(shí)，要對(duì)能源結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改進(jìn)和改善，提高清潔能源比重。此外，要大力推進(jìn)城市綠色發(fā)展，加快智慧城市建設(shè)，今年將開(kāi)展100個(gè)新型智慧城市建設(shè)。

四、輻射帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)

要把帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，同時(shí)推動(dòng)社會(huì)資本率先投向城市郊區(qū)的發(fā)展和建設(shè)。城鎮(zhèn)化特別是城鄉(xiāng)一體化最終要通過(guò)城市發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村，最終縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%以后，中國(guó)大概還會(huì)有4億人口生活在農(nóng)村地區(qū)，因此對(duì)農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)村的建設(shè)是不能忽視的重點(diǎn)。

五、加快重點(diǎn)領(lǐng)域的改革

包括完善土地利用機(jī)制，城市土地的再開(kāi)發(fā)和高效利用，也包括農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤的進(jìn)一步嘗試。要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，為城市建設(shè)提供多渠道的、可持續(xù)的融資方式。同時(shí)要完善城鎮(zhèn)住房制度，加快建立購(gòu)租并舉的城鎮(zhèn)住房制度，督促一些地方出臺(tái)居住證持有人享有住房保障的一些政策措施。還要進(jìn)一步深化推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，到目前為止我們選擇了兩個(gè)省和135個(gè)城市（鎮(zhèn)）開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化的綜合試點(diǎn)，今年要對(duì)這些試點(diǎn)地區(qū)和城鎮(zhèn)進(jìn)行全面的調(diào)研，同時(shí)對(duì)各地的好做法和改革舉措，加強(qiáng)宣傳、歸納總結(jié)和復(fù)制。