輸配電價格改革的意義、任務(wù)及配套措施

楊娟

壟斷性行業(yè)價格監(jiān)管是市場經(jīng)濟國家的重要職能。我國正在推進的輸配電價格改革試點工作，力圖將現(xiàn)代監(jiān)管理念和方法與我國電價監(jiān)管實踐相結(jié)合，初步形成合理、公平的輸配電價格體系。

一、輸配電價格改革的意義

黨的十八屆三中全會決定和《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕28號）》均明確了政府定價范圍主要限定在重要的公用事業(yè)、公益性服務(wù)和自然壟斷環(huán)節(jié)，放開競爭性環(huán)節(jié)和競爭領(lǐng)域價格的價格改革目標。《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）》明確提出“管住中間、放開兩頭”作為我國電力體制改革的核心內(nèi)容。而輸配電價格改革，是“管住中間”的核心內(nèi)容，是“放開兩頭”的前提之一。

輸配電價格改革將推動電價監(jiān)管的規(guī)范化、科學(xué)化?；谑袌鼋?jīng)濟的價格監(jiān)管，不同于計劃經(jīng)濟中的價格管理，必須平衡消費者與被監(jiān)管企業(yè)利益關(guān)系，“依規(guī)而為”，既要保護消費者的利益，又要確保被監(jiān)管企業(yè)的可持續(xù)運營，促進資源的優(yōu)化配置。我國輸配電價格改革試點，探引了“合理成本、合理收益、公平負擔(dān)”的定價模型及“有效資產(chǎn)”、“加權(quán)資本成本”審核等現(xiàn)代價格監(jiān)管的理念與方法，對于強化對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束和效率激勵，引導(dǎo)電力的合理消費與投資，進而推動我國政府價格監(jiān)管現(xiàn)代化進程，具有重要的意義。

輸配電價格改革可為深化電力市場化改革創(chuàng)造條件。所謂電力的市場化改革，本質(zhì)上是給予發(fā)電企業(yè)和電力用戶以電力買、賣的自由選擇權(quán)。但電網(wǎng)不僅是發(fā)電企業(yè)向電力用戶輸送電力商品的通道，而且也是集成各類電源功能保障供電質(zhì)量和系統(tǒng)可靠性的物理依托。我國現(xiàn)行的“發(fā)電企業(yè)與大用戶的直接交易”所支付的“過網(wǎng)費”，基于終端售價與發(fā)電企業(yè)平均上網(wǎng)電價的差額，既不體現(xiàn)電網(wǎng)的合理成本，也存在明顯的“大鍋飯”問題。在“過網(wǎng)費”水平及其不同用戶間的結(jié)構(gòu)不明確、不合理的條件下，發(fā)電企業(yè)和電力用戶間的相互選擇肯定難以進行，資源配置又如何優(yōu)化？可見，建立明晰、合理的輸配電價格體系，是電力市場化交易正常開展的前提條件。

二、輸配電價格改革的主要任務(wù)

輸配電價格改革的主要任務(wù)，是合理確定電網(wǎng)企業(yè)的準許收入（平均價格）和分用戶類別的價格結(jié)構(gòu)。準許收入反映的是企業(yè)提供輸配電服務(wù)的總價格或平均價格水平，價格結(jié)構(gòu)則決定了企業(yè)如何實現(xiàn)準許收入，即向哪些類別的用戶分別以什么價格收取費用。

輸配電價格改革試點方案規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)準許收入按合理成本加合理收益原則確定，并較為詳細地規(guī)定了準許收入的構(gòu)成以及具體參數(shù)的確定，提出了有效資產(chǎn)、可計提收益的有效資產(chǎn)等規(guī)范概念，有利于為企業(yè)以經(jīng)濟效率的方式保障充足可靠的服務(wù)，提供長期激勵。

電網(wǎng)作為電力系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，兩頭連接著發(fā)電廠和用電終端，不同類別的用戶接入和使用電網(wǎng)，耗費的成本不同，合理的價格結(jié)構(gòu)應(yīng)反映這些成本的差異，促進“路網(wǎng)”合理布局、建設(shè)和使用。為此，改革試點方案也提出要建立分電壓等級、分用戶類別的價格結(jié)構(gòu)，并初步確定了核定方法，這有利于為形成更加合理的價格結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)電網(wǎng)及其用戶合理配置相關(guān)資源提供信號。

三、輸配電價格改革的相關(guān)配套條件

發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗表明，輸配電價格改革是一項系統(tǒng)工程，需多項配套工作協(xié)調(diào)推進，才能真正“管住中間”。

一是要建立有效約束電網(wǎng)投資的協(xié)調(diào)機制。這是試點遇到的最大問題之一，特別是在未來電量增長預(yù)期下降的背景下，電網(wǎng)投資增幅卻居高不下。在質(zhì)量可靠的條件下，電網(wǎng)投資增長不應(yīng)造成電價的上漲。國外電網(wǎng)項目的規(guī)劃、投資以成本—收益分析為基礎(chǔ)，在核定價格時，還會對投資項目逐一進行經(jīng)濟測試，如未通過測試，就不允許計入價格。因而，約束電網(wǎng)有效投資，還需價格、規(guī)劃、投資主管部門加強協(xié)調(diào)與配合，關(guān)鍵是投資項目的規(guī)劃、審批應(yīng)重視成本—收益分析。

二是要合理界定電網(wǎng)投資中用于公益目標的資金性質(zhì)。如農(nóng)網(wǎng)改造等財政性資金，如按金融性資本管理，其資金使用成本就需要計入輸配電價格，由被受援地區(qū)的消費者買單。而該資金本就是為實現(xiàn)支援貧困地區(qū)的社會發(fā)展目標，應(yīng)視為轉(zhuǎn)移支付，不應(yīng)要求回報率。

三是要建立電網(wǎng)行業(yè)規(guī)制會計準則。成本是自然壟斷行業(yè)政府定價的基礎(chǔ)。為合理認定并約束壟斷性企業(yè)的成本支出，發(fā)達市場經(jīng)濟國家如美國、英國、澳大利亞等，均對電力、天然氣、供水等行業(yè)分別建立了專用于價格監(jiān)管的會計準則，一些發(fā)展中國家如菲律賓、巴西等也效仿發(fā)達國家建立了該制度。我國已進入中上等收入國家行列，對自然壟斷企業(yè)成本的分類、核算，確仍沿襲按企業(yè)通用財務(wù)準則分類及核算的落后辦法，導(dǎo)致對被管制企業(yè)成本的監(jiān)審十分困難。盡管國家發(fā)展改革委已會同國家能源局制定了政府定價成本監(jiān)審辦法，但由于沒有專門的行業(yè)成本法規(guī)為依據(jù)，成本監(jiān)審作用的空間嚴重受限。因此，要使我國的輸配電價格改革達到預(yù)期的目標，建立電網(wǎng)行業(yè)規(guī)制會計準則是重要的基礎(chǔ)條件。

四是要建立常態(tài)化監(jiān)測和評估機制。試點地區(qū)輸配電價格核定的周期暫定為3年，以歷史和預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。然而，企業(yè)實際投資、運行成本、售電量等可能會偏離核價參數(shù)，這將直接影響到下一周期的價格水平。為降低信息不對稱，在監(jiān)管周期內(nèi)，價格主管部門需要對企業(yè)投資、成本、運行等相關(guān)影響價格的信息進行全方位的動態(tài)監(jiān)測和評估，并組織發(fā)布年度評估報告，以強化對電網(wǎng)企