PPP模式不能一哄而起“拿來就用”

齊桂珍

在西方發(fā)達(dá)的福利國(guó)家，在如何運(yùn)用PPP模式處理政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系方面的理論和實(shí)踐探索方面，尚無統(tǒng)一定見，甚至分歧很大，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域到底由政府主導(dǎo)還是由非盈利組織主導(dǎo)，它們之間應(yīng)建立什么樣的關(guān)系？在理論界、學(xué)術(shù)界尚在探索之中。

一、PPP模式的誕生與發(fā)展

從西方福利國(guó)家的PPP模式的發(fā)展和應(yīng)用來看，大體分三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是拒絕PPP模式。這一階段是在20世紀(jì)40年代中期至70年代末期。這一時(shí)期是發(fā)達(dá)國(guó)家政府追求高福利的時(shí)期，各國(guó)政府都擴(kuò)大了公共服務(wù)的領(lǐng)域和相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，公共服務(wù)基本上由政府相關(guān)部門包攬，對(duì)私人營(yíng)利企業(yè)和私人非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)，持排斥態(tài)度，除一些慈善機(jī)構(gòu)為一些特定領(lǐng)域的群體服務(wù)以外，別無其他建樹。這時(shí)期的私人非營(yíng)利組織的發(fā)展受到政府壟斷行為的抑制。

第二階段是鼓勵(lì)PPP模式發(fā)展。這一時(shí)期是在20世紀(jì)80年代初到90年代初。這一時(shí)期由于英國(guó)首相撒切爾夫人和美國(guó)總統(tǒng)里根力主私有化、市場(chǎng)化，將一些公共服務(wù)交由私人營(yíng)利企業(yè)和私人非營(yíng)利企業(yè)運(yùn)營(yíng)。但由于私人營(yíng)利企業(yè)追求超額利潤(rùn)，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)缺乏資本投入，讓公共服務(wù)設(shè)施超期服役或過度使用，大大降低了公共服務(wù)的質(zhì)量。另外，一些非營(yíng)利組織由于受其組織的自身局限性，只能服務(wù)于一定領(lǐng)域，無法替代政府所提供的公共服務(wù)。政府在財(cái)政嚴(yán)重入不敷出的情況下，也很難用更多的財(cái)政資源來支持非營(yíng)利組織的公共服務(wù)。結(jié)果，由于“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”、“非營(yíng)利組織失靈”，使公共服務(wù)的質(zhì)量和水平全面下降，有些國(guó)家的公共服務(wù)基金交由私人基金管理公司運(yùn)營(yíng)，出現(xiàn)全面虧損和縮水。

第三階段是鼓勵(lì)“第三方治理”。這一階段是20世紀(jì)90年代中期到現(xiàn)在。在政府、市場(chǎng)（私營(yíng)企業(yè)）和非營(yíng)利組織的公共服務(wù)全面“失靈”的情況下，政府不得不加強(qiáng)了對(duì)公共服務(wù)的管理，并引入了“第三方治理”?！暗谌街卫怼笔侵冈诓辉黾?、不擴(kuò)大政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)私人營(yíng)利企業(yè)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與政府提供公共服務(wù)資源分享（PPP模式）的管理和監(jiān)管，以提高公共服務(wù)有限資源的利用效率，降低服務(wù)成本，提高工作效率。第三方服務(wù)的一個(gè)辦法就是把私人營(yíng)利企業(yè)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)組織起來，參與政府的公共服務(wù)，即分給他們一部分公共服務(wù)的任務(wù)。如私人銀行參與到政府的抵押擔(dān)保項(xiàng)目中來，私人健康保險(xiǎn)公司和醫(yī)院加入醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目，私人非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)組織（包括社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)）參與到由政府出資購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)中來，等等。

以上三個(gè)階段，是世界上公共服務(wù)領(lǐng)域引入ppp模式的一個(gè)發(fā)展過程。世界各國(guó)在引入PPP模式中，由于國(guó)情不同，理論和實(shí)踐探索的差異，PPP模式在各國(guó)的發(fā)展規(guī)模和進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的深度也不盡相同。

二、我國(guó)盲目搬用PPP模式出現(xiàn)的亂象

當(dāng)前PPP模式由于盲目使用，已出現(xiàn)一些值得關(guān)注的亂象。在公共領(lǐng)域采用PPP模式，原本是普惠大眾，而實(shí)際是惠及少數(shù)有錢人，與PPP模式的宗旨相違背。有些采用PPP模式開辦的高檔“國(guó)際醫(yī)院”或豪華醫(yī)院，服務(wù)和收費(fèi)已與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家接軌，已超越了中國(guó)這樣中等發(fā)達(dá)國(guó)家居民的收入水平，普通老百姓無法享受這些“豪華”或“超豪華”的公共服務(wù)。一些PPP 模式聯(lián)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院，不是根據(jù)病人醫(yī)治疾病需要開藥，而是問病人需要什么藥、開多少藥來開處方藥，結(jié)果使醫(yī)療保障費(fèi)用大幅度超支和藥品的浪費(fèi)，以及藥販子群體的滋生。

在養(yǎng)老服務(wù)方面，通過PPP模式興辦的養(yǎng)生院、養(yǎng)老院、康復(fù)院等機(jī)構(gòu)的收費(fèi)，普遍高于相應(yīng)的公辦公營(yíng)機(jī)構(gòu)。一些公辦民營(yíng)或民辦公助的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也因盈利水平低而積極性不高。一些政府購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)因服務(wù)提供者需要增加盈利水平而降低服務(wù)水平。

在教育領(lǐng)域，在義務(wù)教育階段的私立學(xué)校，除高價(jià)挖公立學(xué)校的師資力量外，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也奇高，成了“貴族”學(xué)校。在高中階段，通過PPP模式開辦的國(guó)際學(xué)校，也成了“權(quán)貴”子女出國(guó)上學(xué)的特殊學(xué)校。一些大學(xué)利用PPP模式聯(lián)辦各類培訓(xùn)班，由于超負(fù)荷運(yùn)行——有的高校培訓(xùn)的非學(xué)歷再教學(xué)人員超過當(dāng)年新生的5倍，嚴(yán)重侵占了正規(guī)學(xué)生的教育資源。

一些由PPP模式建設(shè)的鐵路和公路都以高收費(fèi)來獲得高收益，失去了公共交通的公益性。一些利用PPP模式組建的民營(yíng)航空公司，也利用地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免而超低價(jià)格運(yùn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而擾亂了民航正常的競(jìng)爭(zhēng)性秩序。以上PPP模式出現(xiàn)的亂象應(yīng)認(rèn)真清理。以使PPP模式健康成長(zhǎng)。

三、公共服務(wù)領(lǐng)域搞PPP模式要進(jìn)行分類

PPP模式自20世紀(jì)80年代以來，幾經(jīng)反復(fù)，現(xiàn)已逐步完善。在當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家，已積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一定的問題。最成功的經(jīng)驗(yàn)是將養(yǎng)老基金委托基金管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作（風(fēng)險(xiǎn)投資）使其保值增值，在美國(guó)、英國(guó)都已取得成功，在智利失敗了。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，養(yǎng)老院實(shí)行公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、社區(qū)辦社區(qū)義工經(jīng)營(yíng)方面也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在醫(yī)療保障方面，政府辦的公立醫(yī)院服務(wù)于普通的醫(yī)療保障群體，私立醫(yī)院主要通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為一些高收入群體提供專項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)，教會(huì)和一些慈善機(jī)構(gòu)開辦的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要為弱勢(shì)群體服務(wù)。

在“水、電、氣”等準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面，奧地利實(shí)行公辦公營(yíng)、德國(guó)實(shí)行部分公辦民營(yíng)，美國(guó)的“水”實(shí)行公辦公營(yíng)、“電、氣”實(shí)行“國(guó)有公司與私營(yíng)公司合作聯(lián)營(yíng)”。

在公共交通方面，鐵路“私有化”（吸收私人資本參股）在英國(guó)、美國(guó)沒有成功，僅在日本取得了成功。

對(duì)于PPP模式怎樣運(yùn)用，世界沒有統(tǒng)一定見，各國(guó)內(nèi)部均由諸多分歧。由此可見，PPP模式的推廣不能一哄而起，應(yīng)根據(jù)不同國(guó)家的國(guó)情和不同領(lǐng)域、不同行業(yè)有所區(qū)別。

四、我國(guó)借用PPP模式要考慮國(guó)情

根據(jù)2014年國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委有關(guān)文件確定的實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目范圍，重點(diǎn)是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。

我國(guó)PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，也要考慮我國(guó)的國(guó)情和行業(yè)特點(diǎn)，有所區(qū)別或差異。特別要處理好政府資本的公益性與私人資本的盈利性如何協(xié)調(diào)的問題。筆者的看法如下：

在公共衛(wèi)生、公共醫(yī)療和義務(wù)教育等純公共服務(wù)領(lǐng)域，不宜搞政府資本與私人資本相互參股組建混合型公共服務(wù)機(jī)構(gòu)——PPP模式，只宜將政府資本與私人資本分開投資組建公辦公營(yíng)和民辦民營(yíng)機(jī)構(gòu)，各自獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。教會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)辦的純公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可由舉辦單位獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，政府給予必要的支持。

在養(yǎng)老服務(wù)方面，PPP模式主要體現(xiàn)在養(yǎng)老基金委托有資質(zhì)、有信譽(yù)、有業(yè)績(jī)的社會(huì)基金管理公司按市場(chǎng)化規(guī)則，投資擬上市公司、高科技企業(yè)和有盈利空間的國(guó)家重大項(xiàng)目。在養(yǎng)老服務(wù)方面，可以搞公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、私辦公助、民辦民營(yíng)，國(guó)家給予稅收減免和政府出錢購(gòu)買服務(wù)等多種形式給予支持。但公益性的養(yǎng)老院、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)等不宜引進(jìn)私人資本搞PPP模式。養(yǎng)生、康復(fù)、養(yǎng)老相結(jié)合的具有公益性與盈利性復(fù)合的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)，可由私人投資，國(guó)家給予減免稅收或適當(dāng)補(bǔ)助等形式予以支持。

在公共交通方面，主要服務(wù)于大眾上下班和出行的公益性公共交通不宜引入社會(huì)資本搞PPP模式。但在公共交通站場(chǎng)和公交線路一定范圍搞房地產(chǎn)立體式開發(fā)可引進(jìn)社會(huì)資本，建成后可委托第三方經(jīng)營(yíng)，利潤(rùn)按土地所有方和出資方商定的比例分享經(jīng)營(yíng)紅利。鐵路干線不宜搞PPP模式，支線可以搞PPP模式。一些盈利水平高的高鐵可適當(dāng)引入社會(huì)資本按PPP模式經(jīng)營(yíng)。

“水、電、氣”等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在引入PPP模式經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)控制價(jià)格和盈利水平，只能走有控制的PPP模式、“適度”市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，不能采用不加控制的PPP模式、進(jìn)行完全的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。但“水、電、氣”站場(chǎng)和管道所在地的土地和空間立體開發(fā)，可采用PPP模式投資和經(jīng)營(yíng)。

總之，在公共服務(wù)方面采用PPP模式，要考慮國(guó)家資本投資的公益性和私人資本投資的盈利性有機(jī)結(jié)合。既不能通過PPP模式加強(qiáng)政府的控制和壟斷地位，政府也不能放棄公益性，讓私人資本按自由市場(chǎng)方式追逐超額利潤(rùn)而損害公眾利益。為此，PPP模式的應(yīng)用必須對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分類，純公共服務(wù)要限制PPP模式的進(jìn)入；準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域，可“適度”引入PPP模式；競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)鼓勵(lì)采用PPP模式。