為什么要設(shè)立獨(dú)立的未檢機(jī)構(gòu)？

劉瑜

2015年12月23日，最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室（以下簡稱“高檢未檢辦公室”）正式成立，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)四級未檢機(jī)構(gòu)組織體系基本構(gòu)建完成，未成年人檢察工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，成立高檢未檢辦公室有利于將原來分散在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)業(yè)務(wù)部門的未成年人檢察工作和司法資源有效整合起來，實(shí)現(xiàn)未成年人司法保護(hù)工作的集約化和專業(yè)化，推動未成年人司法保護(hù)綜合體系建設(shè)。就未成年人司法制度建設(shè)，本社記者采訪了少年司法領(lǐng)域?qū)＜摇⒈本煼洞髮W(xué)教授宋英輝。

記者：去年年底，高檢未檢辦公室正式成立。同年6月，您作為最高檢專家咨詢委員之一，聯(lián)合其他四位專家向最高檢提交了一封“關(guān)于檢察改革中加強(qiáng)未成年人檢察工作的建議”的信，得到了最高檢黨組的高度重視。您能講述一下當(dāng)時(shí)為什么要提交這樣—封信嗎？

宋英輝：隨著司法改革推進(jìn)，實(shí)行扁平化管理和司法員額制，有些地方法院、檢察院對這些舉措在認(rèn)識上產(chǎn)生了偏差，認(rèn)為未成年人案件數(shù)量不大，將原來已經(jīng)建立的未成年人案件審判、檢察機(jī)構(gòu)合并甚至予以撤銷，使得未成年人案件辦理的專業(yè)化建設(shè)受到很大沖擊，這是不符合中央強(qiáng)調(diào)的司法改革應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律這一精神的。

成年人案件雖然數(shù)量龐大，但這并不能成為撤銷合并未成年人辦案機(jī)構(gòu)的理由。未成年人司法有其特殊規(guī)律。成年人案件中主要是審查證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律，大多數(shù)能由檢察官或法官獨(dú)立完成。但是，未成年人案件與成年人不同，在很多程序上有特殊的要求，比如說對未成年人案件要引入社會調(diào)查、通知合適成年人到場、心理疏導(dǎo)等要求，要做家庭監(jiān)護(hù)的支持，要與政府相關(guān)部門、群團(tuán)組織、專業(yè)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)銜接等。盡管案件不多，但工作量卻很大，且涉及面很廣。如果沒有專門的未成年人檢察、審判機(jī)構(gòu)，專業(yè)辦案隊(duì)伍就難以保障，就無法保證涉案未成年人由專業(yè)人員辦理。

少年司法的理念、原則、制度和程序均與成年人案件不同。各國長期實(shí)踐及研究數(shù)據(jù)表明，適用成年人案件的司法體系會讓未成年人交叉感染，極易使其形成封閉心理和反社會人格，導(dǎo)致再犯，對社會的后續(xù)危害極其嚴(yán)重。因此，對未成年人案件的辦理必須要專門機(jī)構(gòu)和專門人員，這樣才能采取專業(yè)的措施對實(shí)施危害社會行為的未成年人予以干預(yù)，防止其形成反社會人格，促使其回歸社會；同時(shí)，專門機(jī)構(gòu)、專門人員對未成年被害人保護(hù)也同樣重要。

鑒于未成年人保護(hù)工作的重要性、未檢工作的特殊性和專業(yè)性以及未成年人司法特有的規(guī)律性，應(yīng)當(dāng)在檢察體制改革中整合未成年人檢察職能，對未檢業(yè)務(wù)類別、人員力量配備等專門予以研究和考慮，使制度建設(shè)符合未成年人身心特點(diǎn)、符合未成年人司法規(guī)律和保護(hù)未成年人的現(xiàn)實(shí)需要，而不應(yīng)將未檢作為普通案件的辦案部門來考慮，更不能像有些試點(diǎn)地區(qū)簡單地將未檢機(jī)構(gòu)合并于公訴部門，以確保在司法體制改革中強(qiáng)化未檢職能。因此，我們建議檢察機(jī)關(guān)要設(shè)獨(dú)立的未檢機(jī)構(gòu)。對此問題最高檢黨組高度重視，曹建明檢察長作了重要批示，多次聽取未檢工作匯報(bào)，專門研究成立高檢未檢辦公室。

記者：我國未成年人保護(hù)法專門規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)照顧未成年人的身心特點(diǎn)，以利于更好地教育、感化、挽救這些未成年人。那么，未成年人案件在辦理過程中的特殊性在哪里？

宋英輝：少年司法的理念是關(guān)注行為人而不是行為，關(guān)注的是行為人走向犯罪的根源在哪里和如何讓他們順利回歸社會，而不是對行為的懲罰，這一點(diǎn)是同成年人不一樣的。一個(gè)“問題少年”背后一定有一個(gè)“問題家庭”或者“問題生活圈子”，走向犯罪的道路很大程度上取決于這個(gè)家庭和生活圈。

大量實(shí)踐表明，對未成年人單純懲罰沒有任何好處，反而會使他們形成反社會的性格，這樣對社會的危害將更大。各個(gè)國家在辦理未成年人案件時(shí)都有一個(gè)理念，這一理念是指在未成年人刑事司法中盡量采取反傳統(tǒng)的刑事制度或措施，即盡最大努力做到非犯罪化、非刑罰化、非羈押化和非監(jiān)禁化，以更好地保護(hù)未成年人的權(quán)利。當(dāng)然，這并不是說放縱這些未成年人，而是強(qiáng)調(diào)盡可能用其他更有效的專業(yè)方式對涉罪未成年人進(jìn)行心理干預(yù)和行為矯治，有些情況下這種專業(yè)干預(yù)措施甚至是十分嚴(yán)格的。如果通過這種方式能達(dá)到目的，就不一定要判刑，除非不得已。這樣做的好處，是避免服刑造成交叉感染，影響其健全人格，也可以避免標(biāo)簽化，更有利于其回歸社會。

記者：高檢未檢辦公室的成立，意味著檢察機(jī)關(guān)四級未檢機(jī)構(gòu)組織體系基本構(gòu)建完成，同時(shí)也打破了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)壁壘。請宋教授為讀者解讀一下，高檢未檢辦公室成立的意義何在？在全國范圍內(nèi)，成立專門的未成年人辦案機(jī)構(gòu)的意義何在？

來英輝：少年司法的理念和法律制度的要求，包括具體的方式方法都與成年人不同，比如訊問、詢問方法差別就很大。未成年人案件辦理更需要專業(yè)化的隊(duì)伍，不僅僅是法律層面，更需要教育學(xué)、心理學(xué)、犯罪學(xué)、社會學(xué)等多方面的知識。未成年人案件除了證據(jù)、事實(shí)、法律之外，還要做很多其他工作。比如心理疏導(dǎo)、對家庭進(jìn)行評估、對家庭監(jiān)護(hù)進(jìn)行支持等。這些都需要專業(yè)的、專門的人去做，而專門機(jī)構(gòu)正是辦案隊(duì)伍專業(yè)化的保障。

未檢工作除了專業(yè)化、專門化以外，同時(shí)還需要社會的支持體系。因?yàn)檗k理未成年人案件，許多工作僅僅靠辦案的檢察官去做，根本沒有辦法做到，需要專門的部門去協(xié)調(diào)。

再有，未成年人案件辦理也特別需要同政府的有些部門進(jìn)行聯(lián)動銜接的機(jī)制。比如這些孩子需要入學(xué)、就業(yè)或者技能培訓(xùn)，辦案部門就需要與相關(guān)機(jī)關(guān)、社會力量去聯(lián)系。如果沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，這是辦案人員個(gè)體是很難完成的。

未成年人未來的發(fā)展還涉及家庭監(jiān)護(hù)的問題，這是一個(gè)綜合保護(hù)的問題，涉及刑事、民事、行政，也涉及很多專業(yè)力量和社會支持體系?？傮w上來說，未成年人案件辦理如果沒有專門機(jī)構(gòu)就很難保證有專門的人員，很多工作脫離機(jī)構(gòu)是很難去做的。

高檢未檢辦公室設(shè)立之后，與之前的工作效果明顯感覺不同。高檢未檢辦公室現(xiàn)在做未成年人案件辦案的指引，并要求今年所有省級檢察院要全部建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)。同時(shí)，對案件評價(jià)的指標(biāo)同成年人也要區(qū)別開，現(xiàn)在對未成年人案件的評價(jià)更多考慮的是，為挽救未成年人做了哪些工作，效果怎么樣。這些都會對未檢工作起到積極的推動作用。有專門的機(jī)構(gòu)、有專門的理念、有專門的管理體系，能更好地貫徹法律規(guī)定的“教育、挽救、感化”的方針。專門機(jī)構(gòu)對被害人的保護(hù)也更加專業(yè)化。比如，如果不是專業(yè)的辦案人員，去了解一個(gè)被性侵的被害人，一次問不清楚可能會多次問，這樣對被害人就會造成多次傷害。但如果是經(jīng)過培訓(xùn)的專門辦案人員，一次問清楚，并且會采取不傷害被害人的方式。對未成年被害人會更多地采取心理疏導(dǎo)，盡可能讓被害人脫離受侵害的陰影。這些都是傳統(tǒng)的辦案模式無法達(dá)到的效果。

實(shí)踐證明，凡是有專門機(jī)構(gòu)的地方，未檢工作做的就好，未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防做的效果就好。幾天前，我們走訪了河北省保定市阜平縣。2012年年底，習(xí)近平總書記在阜平考察時(shí)指出：“治貧先治愚，把下一代的教育工作做好，是扶貧之根本。”因?yàn)楫?dāng)?shù)貦z察院有專門的機(jī)構(gòu)，所以他們在上級檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)下，依靠當(dāng)?shù)攸h委，聯(lián)系相關(guān)部門，在預(yù)防青少年犯罪方面構(gòu)建了一個(gè)“護(hù)航少年”的平臺，預(yù)防效果非常明顯。阜平縣人口不多，未成年人每年犯罪數(shù)量大約十幾件，在建了“護(hù)航少年”的平臺之后，去年一年的案件只有兩起，下降幅度非常大。不僅如此，他們做到了對每個(gè)未成年人進(jìn)行有針對性的提供幫助，切實(shí)解決他們面臨的問題，這對社會穩(wěn)定發(fā)揮了十分積極的作用。

記者：檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，一切行為必定要于法有據(jù)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)在法律框架下嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)設(shè)立。您能否從學(xué)者的角度評價(jià)一下，高檢未檢辦公室成立的依據(jù)是什么？

宋英輝：從國外經(jīng)驗(yàn)來看，不管是大陸法系還是英美法系，少年司法體系都是同成年人分開的，不管是獨(dú)立于普通司法機(jī)關(guān)還是設(shè)在普通司法機(jī)關(guān)內(nèi)，都有專門的、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)辦理未成年人案件，是絕大多數(shù)國家的做法。

我國未成年人保護(hù)法第55條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權(quán)益保護(hù)案件，應(yīng)當(dāng)照顧未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)，尊重他們的人格尊嚴(yán)，保障他們的合法權(quán)益，并根據(jù)需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或者指定專人辦理。我國刑事訴訟法也規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理未成年人刑事案件，應(yīng)當(dāng)由熟悉未成年人身心特點(diǎn)的審判人員、檢察人員、偵查人員承辦。這些都是在強(qiáng)調(diào)辦案機(jī)構(gòu)、辦案隊(duì)伍的專門化、專業(yè)化。另外，以往改革，未檢機(jī)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)取得一定成果，司法改革應(yīng)當(dāng)鞏固以往成果。更為重要的是，中央強(qiáng)調(diào)此次司法體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則中，有遵循司法規(guī)律這一項(xiàng)。少年司法的規(guī)律同成年人有明顯的不同，因此，建立獨(dú)立的未成年人案件辦案機(jī)構(gòu)，既是法律上的要求，也是遵循司法規(guī)律的體現(xiàn)，是深化司法體制改革的需要。

記者：自1986年上海市長寧區(qū)檢察院成立我國第一個(gè)“少年起訴組”，我國未成年人檢察工作已經(jīng)歷了50年的發(fā)展歷程。您能否評價(jià)一下我國未檢事業(yè)的現(xiàn)狀？

來英輝：未檢的30年應(yīng)該說取得的成就很大，從機(jī)構(gòu)建設(shè)方面來說，檢察機(jī)關(guān)四級未檢機(jī)構(gòu)組織體系基本構(gòu)建完備?，F(xiàn)在全國四級未檢機(jī)構(gòu)從上到下都有了，盡管有些地方還在逐漸建立。從組織保障來看，黨和國家對未成年人有著特殊的保護(hù)政策和法律實(shí)施。這些年來出臺了一系列針對未成年人檢察的規(guī)定，比如，最高人民檢察院關(guān)于《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)—步加強(qiáng)未成年人刑事檢察工作的通知》等。

需要特別指出的是，去年最高檢發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)八項(xiàng)措施》，措施強(qiáng)調(diào)了幾個(gè)方面：強(qiáng)調(diào)了對未成年人全面、綜合的保護(hù)；強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)之間建立聯(lián)動機(jī)制，不管是辦理未成年人案件還是成年人案件，只要是涉及未成年人，在辦案中一定要考慮到未成年人的利益；強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)、法院、公安、司法、行政部門的聯(lián)動，特別強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)同政府相關(guān)部門和群團(tuán)組織的建立機(jī)制，辦理未成年人案件很多情況下離不開政府的相關(guān)部門，比如說教育部門、民政部門、婦聯(lián)、共青團(tuán)等；強(qiáng)調(diào)了同專業(yè)社會力量的密切合作。最高檢的八項(xiàng)措施基本上形成了一個(gè)對未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防的體系性的機(jī)制。所以，我感覺未檢30年取得的成就很大。

記者：未檢50年，逐步形成了符合司法規(guī)律和未成年人特點(diǎn)的工作機(jī)制，專業(yè)化隊(duì)伍也實(shí)現(xiàn)了從無到有到逐步壯大，有力推動了國家未成年人法治建設(shè)。但隨著社會的發(fā)展，給未成年人檢察工作提出了許多新要求、新挑戰(zhàn)。您認(rèn)為，目前我國未檢事業(yè)的制度建設(shè)還存在哪些問題？未檢制度應(yīng)建立怎樣一個(gè)長遠(yuǎn)的目標(biāo)？

宋英輝：未檢事業(yè)本身取得了很大的成就，但對未成年人的保護(hù)涉及方方面面，我認(rèn)為，未檢自身的機(jī)構(gòu)建設(shè)還要進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是還沒有建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)的地方應(yīng)加快腳步。要保持未檢機(jī)構(gòu)工作人員的穩(wěn)定性，專業(yè)人員不能有太大的流動性，還有就是在檢察機(jī)關(guān)管理上，對未檢案件辦案量的考評應(yīng)該是獨(dú)立的，有別于成年人的，不能單純以辦案量去做考評。此外，未檢辦案人員的待遇要充分考慮，因?yàn)橛幸恍┥鐣{(diào)查、評估和家庭支持是非常辛苦的。

在我國現(xiàn)行體制下，法律監(jiān)督地位使檢察機(jī)關(guān)能通過內(nèi)部聯(lián)動和外部聯(lián)動在推動未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防工作方面作出更大貢獻(xiàn)，這是我國司法體制的優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)在這方面充分發(fā)揮職能，也是廣大群眾期待和歡迎的。因此，要積極推動建立公檢法司之間，司法機(jī)關(guān)同政府、群團(tuán)組織、相關(guān)部門之間的聯(lián)動機(jī)制。這樣，才能形成有機(jī)的整體來保護(hù)未成年人的利益。

未檢事業(yè)的發(fā)展還需要未成年人法律體系的完善。對整個(gè)國家來說，未成年人保護(hù)的法律體系要進(jìn)一步完善，現(xiàn)在的一些重要制度比較欠缺，比如家庭監(jiān)護(hù)、國家監(jiān)護(hù)的問題，對嚴(yán)重不良行為的早期干預(yù)我們國家也基本是空白，還有關(guān)于兒童福利、兒童利益最大化這些規(guī)定該如何落實(shí)到具體制度上，還是需要從立法角度規(guī)范。此外，現(xiàn)在的法律規(guī)定有些可操作性不強(qiáng)，剛性不足，需要考慮如何使其更好操作。

就整個(gè)體制和機(jī)制來說，現(xiàn)在檢察院基本有了專門機(jī)構(gòu)，但法院還沒有完全理順，少年警務(wù)只是個(gè)別地方在探索，這些都需要進(jìn)一步解決，只有公檢法司形成聯(lián)動機(jī)制才能更好地保護(hù)未成年人的利益，也才能做好未成年人犯罪預(yù)防工作。

除此之外，還有機(jī)構(gòu)和職能分散的問題，政府和群團(tuán)組織，各條線都只管一點(diǎn)點(diǎn)，但找不到真正牽頭的部門，職責(zé)不清楚。如果沒有相互銜接的機(jī)制，國家投入的大量資源就無法做到共享。未來發(fā)展中，政府應(yīng)該明確到底哪一個(gè)部門需要負(fù)起責(zé)任，職責(zé)清晰，才能讓司法機(jī)關(guān)和政府部門形成一個(gè)聯(lián)動的關(guān)系，做到信息共享、資源共享，使得效益最大化。我認(rèn)為，整個(gè)國家應(yīng)該朝這個(gè)方向去努力。