論法院改革中法院院長的角色定位
——兼議法官隊伍去行政化

夏正林

論法院改革中法院院長的角色定位
——兼議法官隊伍去行政化

夏正林*

內(nèi)容提要：本輪法院改革通過推行員額制，實行主審法官責(zé)任制，突出了法官的中心地位，并試圖通過省管制來減少地方的干預(yù)，保障上述理念的實現(xiàn)，這顯然是一套邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膩碜皂攲釉O(shè)計的法院改革理念。但傳統(tǒng)上，法官隊伍的行政化所造成的認(rèn)知上的錯位和利益機制的固化，給本輪法院改革方案的推行帶來了很大的困難，決定了法院改革需要結(jié)合實踐逐步推行，而不能操之過急。本文試從法院院長的角色定位的角度來闡述這些措施在改革過程中的問題和策略。

法院院長員額制省統(tǒng)管制去行政化

最高人民法院于2015年2月26日發(fā)布了 《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要 （2014-2018）》，標(biāo)志著新的一輪法院改革的全面開始。該綱要根據(jù)黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出的 “要加強法治工作隊伍建設(shè)，推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系”的要求，規(guī)定主審法官責(zé)任制，本著“誰審理，誰裁判，誰負(fù)責(zé)”的原則，把審判的權(quán)力還給法官。同時，為保證和體現(xiàn)主審法院責(zé)任制，在法院內(nèi)部通過實行員額制，并大幅提高法官的待遇，突出法官在法院中的中心地位，著力推進(jìn)法官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化來保障其審判權(quán)的行使；在外部則通過實行省管統(tǒng)管人財物，對審判權(quán)的行使提供經(jīng)費等外部保障。應(yīng)該說，這個改革思路與以前出臺的改革措施不同，邏輯體系嚴(yán)謹(jǐn)，體現(xiàn)了頂層設(shè)計和全面深化改革的精神，也符合司法的規(guī)律和要求，為實現(xiàn)憲法規(guī)定的提高 “法院依法獨立審判”的能力提供了有力的保障。

但我國傳統(tǒng)上存在的法官隊伍行政化觀念已根深蒂固，該觀念所造成的認(rèn)知上的錯位和利益機制的固化給上述改革理念的推行帶來了很大的困難，要求在推行這些措施時不能簡單化，切不可操之過急。令人擔(dān)憂的是，事實上，一年多來推行員額制和省統(tǒng)管制改革的過程中已經(jīng)出現(xiàn)了一些簡單化和操之過急的現(xiàn)象，這給法院改革的順利進(jìn)行帶來了很大的不確定性因素，值得重視和反思。

鑒于法院院長是法院隊伍行政化的典型，本文借探討法院院長角色定位來分析本輪法院改革中遇到的法院去行政化問題及對策。

一、員額制措施推行中出現(xiàn)的問題

事實上，近一年來，員額制方案在推行的過程中已經(jīng)引發(fā)了一些問題和現(xiàn)象，特別是行政領(lǐng)導(dǎo)與普通法官爭員額所造成的一方面法院隊伍人心不穩(wěn)，另一方面，對法院行政領(lǐng)導(dǎo)的利益沖擊的問題。毫不夸張地講，這直接影響到此次改革方案最終能否順利實施。畢竟，法官隊伍的穩(wěn)定是法院改革成功的一個保證，如果因改革出現(xiàn)法官隊伍人心不穩(wěn)，甚至流失，顯然不能算是一個成功的改革。

首先，對法官隊伍的穩(wěn)定產(chǎn)生了消極影響。在推行員額制的過程中，由于法官員額總是有限制的，比如廣東省的比例為39%，雖然這其中有一個過渡期可以逐步消化未進(jìn)法官隊伍的員額，但還是意味著有一大批人將不能夠立即進(jìn)入法院員額，那么，誰能夠和應(yīng)當(dāng)進(jìn)入法官的員額自然就是一個矛盾的焦點，尤其是在實行員額后，法官的待遇將會大幅提高，法官與非法官不僅在地位上有很大的差別，其待遇也將有很大的差別。如果這個利益關(guān)系處理不好，將深刻地影響著本輪法院改革的推進(jìn)。

那些在一線工作的法官就會擔(dān)心法院院長和庭長這些行政領(lǐng)導(dǎo)們會不會優(yōu)先占用法官員額，而如果他們優(yōu)先占用了員額，那么自己的法官位置就可能不保。這樣，員額制在實踐中就有可能變味：首先，行政領(lǐng)導(dǎo)和一些年齡大的法官可能會優(yōu)先占用法官員額。因為這些行政領(lǐng)導(dǎo)們本身就是“學(xué)而優(yōu)則仕”，許多人就是因為業(yè)務(wù)能力強才被提拔的，實現(xiàn)員額制后，由于法官待遇和地位的提高，他們自然愿意回歸法官隊伍。當(dāng)然，擔(dān)任法院行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的院長、庭長們也并非不擔(dān)心自己將來的角色，因為，雖然根據(jù)法律規(guī)定他們擁有法官的身份，但有些人長期并不在審判第一線，業(yè)務(wù)能力受到了一定的影響。因此，為證明自己是法官，一些地方還還集中搞起了法院院長審案的活動，名曰 “院長審案常態(tài)化”。1參見劉冠南：《粵力推院長審案常態(tài)化》，載南方網(wǎng)，http：//epaper.southcn.com/nfdaily/html/2014-09/12/content_7349609.htm，2015年12月30日訪問。不過，明白人一看就知道這是在 “作秀”，甚至 “示威”，是在告訴人們：院長也是一名法官，當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)占用法官員額。其次，年齡越大的法官也會優(yōu)先占有員額。因為這些法官年齡較大，等本輪司法改革試點期限滿時，他們就退休了，員額制改革任務(wù)在形式上也可以完成了。因此，在實踐中，實行員額制最大的受損害者應(yīng)該就是年輕法官，他們當(dāng)然地就會變成法官助理，被拒之于員額之外。也正因為如此，在一些地方甚至集中地出現(xiàn)了年輕法官離職的現(xiàn)象，也就不奇怪了。

推行員額制不僅對法院隊伍的穩(wěn)定造成影響，還會對審判任務(wù)的分配產(chǎn)生沖擊。因為一個法院法官員額的多少是與該法院的審判工作量密切相關(guān)的。假如以院長為代表的行政人員占用法官員額，而他們又不太可能切實履行審判的任務(wù)，那么勢必就會造成其他法官的工作量增大。比如，在珠三角的一些地方，現(xiàn)在法院受理案件人均每年100多件，而真正第一線審案的法官人均辦案達(dá)到300多件的情形是非常普遍的，考慮到立案由審查制改為登記制后，案件受理的數(shù)量會相應(yīng)增加（實踐調(diào)研顯示，增加20%至30%），在這種情形下，法院院長等行政領(lǐng)導(dǎo)再占用法官員額，而實際上又不能實際履行審判職能，那么，普通的法官承擔(dān)的審判任務(wù)就必然會額外大大增加。特別在實行員額制簡單化一刀切的做法下，在一些發(fā)達(dá)的地區(qū)和矛盾糾紛相對突出的地方，結(jié)案的壓力就更大了。據(jù)調(diào)研，一些地方基層法院加班已成為一個常態(tài)，即使如此，如此眾多的案子能否及時結(jié)案也還是一個問題。

造成上述問題的原因，當(dāng)然與傳統(tǒng)上法官隊伍行政化觀念造成的認(rèn)知錯位和利益固化有關(guān)，也與在我們推行這些改革措施時的方法上一刀切和簡單化有關(guān)。就法院院長而言，我們對其角色認(rèn)識并不清晰，而法院院長是法院隊伍行政化的典型，其角色本身對一個法院的運作和改革都非常關(guān)鍵，牽一發(fā)而動全身，但此次方案恰恰沒有對法院院長的角色明確定位，也就導(dǎo)致上述與普通法官搶員額的現(xiàn)象。

由于布倫托海地區(qū)游牧地與交通方便的各種原因，為了盡快安置難民，為了避免發(fā)生各民眾及中俄兩國之間的糾紛，經(jīng)過烏里雅蘇臺、科布多、伊犁和塔爾巴哈臺駐防大臣商議，最終決定在布倫托海設(shè)立辦事大臣，選好適中之地修城，以辦理難民事宜。

二、法院院長的角色定位及其沖突

長期以來，法院院長的角色定位雖然一直是個值得關(guān)注的話題，但這方面的專門性的研究并不多。2查詢知網(wǎng)，發(fā)現(xiàn)只有左衛(wèi)民教授的進(jìn)行專門的實證的研究，以及有一篇碩士論文研究過法院院長職權(quán)，其他的文章則少量提及最高人民法院院長的職權(quán)。雖然從法律規(guī)范的角度看，我國法院院長的角色定位主要還是法官，但事實上，他們承擔(dān)的任務(wù)非常龐雜，甚至繁瑣，以至于實際上主要并不扮演法官的角色。

首先，從現(xiàn)有的法律及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定來看，應(yīng)該說，法院院長的角色首先還是定位于法官的。根據(jù) 《中華人民共和國法官法》（下稱 《法官法》）第二條的規(guī)定，“法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員，包括最髙人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員”。還規(guī)定，“法院院長參加審判的，擔(dān)任審判長?！币簿褪钦f，從法律的規(guī)定角度來看，法院院長等行政領(lǐng)導(dǎo)首先就是法官。

其次，根據(jù) 《法官法》第六條中規(guī)定，“院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長除履行審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)”。根據(jù)統(tǒng)計，這些職責(zé)主要表現(xiàn)在：3詳細(xì)職責(zé)參見文末附表。

（1）主持內(nèi)部法官考評；（2）簽發(fā)對當(dāng)事人的司法拘留決定書、提前解除司法拘留決定書、拘傳票、搜查令、罰款決定書以及撤銷、變更強制措施的文書，審批取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕；（3）簽發(fā)強制證人出庭令；（4）簽發(fā)限制高消費令；（5）審批決定延長審限的申請；（6）審批決定延長辦理刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行案件的期限；（7）審批決定延長做出人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)決定的期限；（8）決定審判人員的回避和刑事案件書記員、鑒定人員、翻譯人員的回避；（9）對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解書，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認(rèn)為需要再審的，提交審判委員會討論決定；（10）經(jīng)過財產(chǎn)調(diào)查未發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行的財產(chǎn)，批準(zhǔn)終結(jié)本次執(zhí)行程序；（11）決定是否將重大、復(fù)雜案件，新類型的疑難案件，在法律適用上具有普遍指導(dǎo)意義的案件移送中院審判；（12）決定是否重新審查決定賠償委員會就國家賠償請求人或者國家賠償義務(wù)機關(guān)對賠償委員提出的申訴做出的賠償決定；（13）決定立即執(zhí)行行政決定，強制遷出房屋或退出土地公告文書；（14）提請同級人民代表大會常務(wù)委員會免除人民陪審員職務(wù)；（15）決定是否將擬判處死刑的案件、人民檢察院抗訴的案件，合議庭成員意見有重大分歧的案件、新類型案件、社會影響重大的案件以及其他疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭認(rèn)為難以作出決定的案件，人民陪審員同合議庭其他組成人員意見有分歧的案件，審判員獨任審判的案件提交審判委員會討論決定；（16）簽發(fā)以院名義印發(fā)的重要的或涉及全局性的公文；（17）簽發(fā)向黨政機關(guān)發(fā)送的重要司法建議書或者審判委員會決定發(fā)送的司法建議書；（18）決定審委會會議列席人員；（19）審定法院重點調(diào)研課題；（20）審定是否同意當(dāng)事人減交、免交訴訟費的申請；（21）決定對執(zhí)行標(biāo)的暫緩采取處分性措施；（22）審批決定查詢、摘錄未成年人刑事案件的訴訟案卷材料；（23）決定是否提請審判委員會就免去審判長職務(wù)問題作出決定。除上述職責(zé)外，法院院長代表法院向本級人民代表大會及其常務(wù)委員會報告工作；依照法律規(guī)定提請國家權(quán)力機關(guān)任免本院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員；決定任免助理審判員、書記員及人民法院其他工作人員等事項。4有關(guān)與法院職責(zé)的相關(guān)具體規(guī)定見附表或可參見李慶保、梁平：《法院院長的權(quán)力及其內(nèi)部制衡探究》，載 《保定學(xué)院學(xué)報》2014年第6期；孫北：《論法院院長的正當(dāng)職權(quán)》，蘇州大學(xué)碩士論文 （2011年5月）。兩篇文章中都有對法院院長的職責(zé)進(jìn)行列舉的內(nèi)容，只是與本文所列并不完全相同。在日常的司法實踐中，上述職責(zé)，雖然一般都有相關(guān)的人員，如副院長等，通過分工或輔助院長完成，但責(zé)任仍然要由院長親自承擔(dān)，若要其親自把關(guān)，工作量也是很大的。雖然，從法律規(guī)范來看，法院院長的角色定位主要是法官，而且其忙于這些審判及輔助性工作的職責(zé)已實屬不易。然而，在實踐中，其實際承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)超于法律規(guī)定的職責(zé)，甚至主要并不在于法律規(guī)定的這些職責(zé)，已變成實實在在的管理者，徹底遠(yuǎn)離了作為一個法律工作者的角色。

據(jù)考察，在實踐中，法院院長作為一院之長，除承擔(dān)法律規(guī)定的職責(zé)外，還要承擔(dān)以下職責(zé)：

首先，法院院長擔(dān)任黨組書記，負(fù)責(zé)黨的路線方針政策在本院的實施。如五營縣法院的院長職責(zé)中明確寫道：“院長作為本院黨組書記，在縣委、中級人民法院黨組的領(lǐng)導(dǎo)和縣人大的監(jiān)督下主持本院的全盤工作，是本院實行工作責(zé)任制的第一責(zé)任人?！?參見 “院長職責(zé)”，載伊春市五營區(qū)法院網(wǎng)，http：//ycwy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php？id=5，2015年12月30日訪問。法院院長作為黨在法院中的代表，根據(jù)黨的原則，法院院長還要接受上級黨組以及同級黨委、政法委的領(lǐng)導(dǎo)，這不僅使得法院院長的工作量大大增加，而且如果運轉(zhuǎn)不好，還會帶來一系列的問題。例如，我國憲法規(guī)定了 “一府兩院”的架構(gòu)，也即法院院長本應(yīng)該跟同級政府首長同一級別。但在現(xiàn)實中，法院院長不僅低于同級政府首長 （低半級），而且在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，由于公安局長兼任政法委書記，因此，法院院長在事實上還低于作為政府部門的公安局局長，這一設(shè)置在刑事訴訟中就會出現(xiàn)問題了，很容易使個別領(lǐng)導(dǎo)的意見，尤其是兼政法委書記的公安局長的意見凌駕于法院之上，從而使憲法和刑事訴訟法確定的 “分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則落空。在某種意義上講，刑事冤案的頻現(xiàn)，跟這個做法不無關(guān)系。十八大以后，公安局長不再兼任政法委書記，這一狀況才逐步得到了改善。

再次，在實踐中，根據(jù)社會的需求著力推進(jìn)司法改革，樹立法院的形象也是法院院長的重要職責(zé)?！埃ǚㄔ涸洪L應(yīng)）主動把握和積極適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，充分發(fā)揮審判職能，推進(jìn)司法改革，深化司法公開，從嚴(yán)管理干部，加快推進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨作出新的更大貢獻(xiàn)。”（周強語）7參見周利航：《緊緊抓住歷史機遇切實履行司法職能為全面深化改革和全面依法治國作出更大貢獻(xiàn)》，載中國法院網(wǎng)，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1539381.shtml，2015年12月30日訪問。事實上，作為法院的一院之長，任何一個法院院長都特別重視本院的形象建設(shè)，比如法院文化建設(shè)，憲法長廊、法治墻等設(shè)計，無不體現(xiàn)法院院長的個人特質(zhì)，因此，也傾注了法院院長的心血。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)，我國法律規(guī)范和制度還是試圖將法院院長定位為法官，也就是 “法律家”（只不過要比一般的法官承擔(dān)更多的事務(wù)罷了，但這些事務(wù)總體上還是與法官的職務(wù)相應(yīng)和相關(guān)的。）然而在實踐中，法院院長往往陷入了各種龐雜的行政事務(wù)中，這使得法院院長不可能有很多的時間和精力用于審判，其法官的角色已逐步淡化，管理能力和社交能力占到更重要的位置。這也就是一些學(xué)者所說的，法院院長實際上是 “管理家”“政治家”，而 “法律家”最次的原因。8左衛(wèi)民：《中國法院院長角色的實證研究》，載 《中國法學(xué)》2014年第1期。應(yīng)該說，在實踐中，上述對法院院長的角色定位，人們傳統(tǒng)上都形成了一種共識：不僅普通人群認(rèn)為法院院長是 “官”，而且黨的組織部門在選拔法院院長時往往也更多注重其行政協(xié)調(diào)方面的能力和經(jīng)歷，這其實反映了人們對法院功能定位的缺失，也是造成今天一些地方法院領(lǐng)導(dǎo)法律素養(yǎng)不高的原因。

因此，實行員額制后，雖然法院院長占用法官的員額本身并沒有太大的疑問 （當(dāng)然，有些并非法律專業(yè)出身的院長本身就不應(yīng)進(jìn)入法官序列的除外），但如果法院院長等行政領(lǐng)導(dǎo)占用法官的員額指標(biāo)，一方面，由于缺乏關(guān)于院院長必須親自審案的規(guī)定，事實上不可能承擔(dān)具體的審判任務(wù)，那么就可能使其他的法官承擔(dān)更多的審判任務(wù)；另一方面由于長期不在審判第一線，其能否勝任審判工作，也是令人擔(dān)憂的地方。

三、法院院長角色的合理定位及改革路徑

（一）合理定位：法律家，首席大法官

在此次法院改革中，實行法官員額制和法官的待遇提高后，院長等行政領(lǐng)導(dǎo)就會面臨選擇：是要成為一個法官呢，還是一個 “行政管理官”呢？這實際上首先是一個對法院院長如何合理定位的問題。

很多學(xué)者提出，法院院長的角色定位應(yīng)當(dāng)去行政化，還原其作為法官，也即 《法官法》中規(guī)定的 “法律家”的角色。應(yīng)該說，這種看法是對的，也符合法律規(guī)定的取向。法院院長首先是一個法律家，這是基本定位，這不僅僅是公眾對法院院長的期待，也是一個法院作為法律裁判機構(gòu)的基本要求。這在任何一個國家都是如此。一個法院基本的職責(zé)和中心任務(wù)就是審判，因此，作為一院之長的法院院長首先就應(yīng)當(dāng)是法官之首，即首席大法官，這是常識。當(dāng)然這里所說的，法官之首，并不是說法院院長的職位或判斷權(quán)要比其他的法官更重要，而是說法院院長的法律方面的學(xué)識和內(nèi)在的威信更使人信服。法院院長與其他法官的判斷權(quán)應(yīng)當(dāng)是平等的，而不應(yīng)當(dāng)靠其行政職務(wù)之長，凌駕于其他法官之上。只不過，作為一院之長，為保證法院日常運轉(zhuǎn)，還應(yīng)該承擔(dān)比其他普通的法官更多的基本職責(zé)，包括法官的選任和培訓(xùn)、財物配置等行政事務(wù)，但履行這些事務(wù)不能夠影響其作為法官參與具體審判工作這一基本職責(zé)，否則就因小失大，得不償失了。因此，從這個角度而言，《法官法》對法院院長角色的規(guī)定總體上并沒有太多的問題，需要解決的問題更多是來自實踐中法院院長承擔(dān)的那些行政職責(zé)如何處理的問題。

（二）改革的路徑

必然明確的是由于傳統(tǒng)的認(rèn)知錯位和利益機制的固化，在實踐中，并非簡單地去行政化就能解決法院院長角色定位的問題。因為，法院院長事實上承擔(dān)的那些行政事務(wù)，比如，安保、園林綠化、伙食、清潔、檔案裝訂、甚至還有計劃生育、普法宣傳、對外協(xié)調(diào)、扶貧等，以及法官培訓(xùn)等等，對法院的正常運轉(zhuǎn)來講的確是至關(guān)重要的。因此，要解決法院院長去行政化的問題，首先還是需要理順這些行政事務(wù)的承擔(dān)者，在沒有理順這些行政事務(wù)之前，就直接談?wù)摲ㄔ涸洪L的去行政化似乎是沒有意義的。

那么，如何破解法院行政事務(wù)對法院院長角色定位的困擾呢？這方面，我們不妨先考察一下一些外國法院的做法，因為，畢竟這些問題并不是中國的法院所獨有的，而是所有國家法院都面臨和需要處理的問題。

據(jù)考察，外國處理法院的行政事務(wù)，無非有兩種方式：內(nèi)置型、外置型。

內(nèi)置型，是指在法院內(nèi)部設(shè)置行政辦公室負(fù)責(zé)法院行政事務(wù)的管理。比如美國，1939年美國設(shè)立了聯(lián)邦法院行政管理局，至1977年，所有州也都建立了這樣的辦公室，但名稱不一，如行政秘書、行政長官、行政官等。聯(lián)邦行政事務(wù)管理局是聯(lián)邦法院內(nèi)部行政管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦法院的所有行政事務(wù)，專門擔(dān)任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé)，由它制定并向國會提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配聯(lián)邦法院的經(jīng)費。各州的機構(gòu)負(fù)責(zé)案件受理和審結(jié)的統(tǒng)計、準(zhǔn)備法院系統(tǒng)的相關(guān)報告以及州法院系統(tǒng)的培訓(xùn)工作。聯(lián)邦行政事務(wù)局局長由首席大法官在征求司法會議的意見后任命，而作為首席大法官的法院院長主要是承擔(dān)其所在法院的預(yù)算工作，以及總管法院全體非司法人員。9參見前引4，孫北文。

外置型，是指在法院外部設(shè)置管理機構(gòu)來管理法院內(nèi)部行政事務(wù)，典型的國家如德國和法國。在德國，法院內(nèi)部行政由司法部負(fù)責(zé)管理，司法部任命一個行政長官負(fù)責(zé)法院的財務(wù)管理、法庭管理、安全保衛(wèi)、資產(chǎn)購置、設(shè)備管理、書記員等行政性事務(wù)。10參見梁三利：《法院管理模式研究》，法律出版社2010年版，第63-68頁。在法國，司法部是一個司法行政機構(gòu)，負(fù)責(zé)掌管法院系統(tǒng)的行政組織、人事調(diào)動和活動經(jīng)費等方面的事務(wù)，其下屬部門司法事務(wù)司主要負(fù)責(zé)法院的人事工作，如法院任命、指派、臨時調(diào)動、日常管理、行政人員的招聘、任用和管理，制定各項人事工作規(guī)章條例，培訓(xùn)各類司法工作人員等。11參見前引10，梁三利文。在文中，作者把法官法院和管理模式最為混合型的，但其行政事務(wù)的管理總體上仍屬于外置型的，所以，筆者就將其歸為外置型的了。瑞典于1975年建立了司法委員會負(fù)責(zé)法院內(nèi)部行政管理。其功能比較廣泛，行政事務(wù)包括起草編制預(yù)算，確定國家預(yù)算在各法院之間的分配比例；具體的管理職能，還包括對法院事務(wù)和培訓(xùn)管理領(lǐng)域、辦公用房、自動化、辦公電腦化 （業(yè)務(wù)管理制度、法學(xué)數(shù)據(jù)庫及類似事務(wù)）等事務(wù)方面提供支持，管理行政組織事務(wù)，以及與經(jīng)費支出有關(guān)的財務(wù)信息管理。一般情況下，在具體的職責(zé)下，瑞典法院院長通常決定預(yù)算和撥款預(yù)算，負(fù)責(zé)日常開支。12參見前引4，孫北文。

其實，無論是外置型還是內(nèi)置型做法，其追求的目標(biāo)都是一樣的，就是通過設(shè)置專門的機構(gòu)去處理法院的行政事務(wù)，從而把法院院長和法官們從行政事務(wù)中解放出來，專心從事審判事務(wù)，其背后體現(xiàn)的是行政事務(wù)職業(yè)化和專業(yè)化的思維，至于是外置還是內(nèi)置，本身并不是問題的關(guān)鍵。另外，兩種做法還有一個共同點，即以經(jīng)費獨立和保障為前提。內(nèi)置型的做法，雖然在法院內(nèi)部行政事務(wù)專業(yè)化和職業(yè)化，法院院長也參與其中，但在經(jīng)費已由國會直接提供保障的前提下，法院院長在這方面的工作量并不大，其能夠主要從事首席大法官的角色。外置型做法，法院院長具體承擔(dān)的行政性職權(quán)就更少了，主要體現(xiàn)在參與制定經(jīng)費預(yù)算方案方面，從而可以把其精力主要集中在審判及其管理方面。也就是說，無論是外置型，還是內(nèi)置型，管理的職業(yè)化和專業(yè)化，都是以經(jīng)費獨立有保障為前提的。

的確，真正的專業(yè)化和職業(yè)化應(yīng)當(dāng)是在法院經(jīng)費有足夠保障的前提下進(jìn)行的，只有這樣，法院院長也才可以真正從中解放出來。應(yīng)該說，目前在我國，很多基層法院也已推行行政事務(wù)外包，比如將衛(wèi)生、物業(yè)管理，甚至打字等工作外包的做法，這在某種意義上體現(xiàn)了專業(yè)化和職業(yè)化的趨向，也能夠減輕法院內(nèi)部行政的工作量 （一些基層法院試驗顯示可以節(jié)省15%的人員的工作量），使法官們專注于審判工作。但這種做法只是對法院內(nèi)部行政事務(wù)管理的改革，其本身并不減少院長的工作，比如經(jīng)費等外部保障仍需要院長的張羅，在某種意義上甚至還會增加院長的工作量，如該項工作都需要院長的推動才能進(jìn)行，如對外包服務(wù)的管理等。

法院院長，作為一院之長，其面臨的問題實際上首先是法院遇到的問題，而法院的問題首先是經(jīng)費保障的問題。這個問題解決了，法院院長其實也就不用那么操心了。事實上，法院經(jīng)費獨立保障在許多國家都是通行的做法和基本的要求。比如在法國，法國法院系統(tǒng)所需經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一保障，司法部負(fù)責(zé)全國普通法院系統(tǒng)的經(jīng)費預(yù)算編制和管理。司法部對最高法院和上訴法院的經(jīng)費預(yù)算進(jìn)行審查，并由財政部綜合平衡，最后報議會批準(zhǔn)。預(yù)算通過后，財政部將預(yù)算經(jīng)費直接劃撥給司法部，再由司法部嚴(yán)格按照議會批準(zhǔn)的預(yù)算方案將經(jīng)費劃撥給最高法院和上訴法院。最高法院的日常財務(wù)工作由司法部管理的司法行政人員具體負(fù)責(zé)，上訴法院及其司法管轄區(qū)的各基層法院的經(jīng)費由司法部長授權(quán)上訴法院院長和總檢察長共同管理。各基層法院向上訴法院提出每年所需經(jīng)費預(yù)算，上訴法院匯總后報司法部。而且，為避免地方政府和部門染指司法部門人、財、物的管理，法國地方上不設(shè)司法行政機構(gòu)。13參見前引10，梁三利文。

在我國，法院經(jīng)費保障力度不夠，沒有獨立的經(jīng)費預(yù)算，以至于作為一院之長的法院院長往往不得為經(jīng)費，包括蓋大樓改善辦公條件等而成為 “政治家”。14這里的政治家實際上要處理好各種外部關(guān)系而成為政治家。西方所講法官是政治家，主要是他的判決意見起著巨大的政治影響，這也是實踐中法院院長樹立威信的地方。在目前改革的試點方案中法院人員分為法官、審判輔助人員、司法行政保障人員，也是為了盡量實現(xiàn)司法行政工作的專業(yè)化和職業(yè)化，但由于外部保障問題沒有解決，法院院長的角色仍然無法定位。此輪司法改革試圖通過實行省統(tǒng)管人財物，使基層法院脫離當(dāng)?shù)卣闹萍s，在一定程度上調(diào)節(jié)某些財政收入較低的基層法院的收入，但也可能造成新的問題，比如，在調(diào)研中，筆者就發(fā)現(xiàn)，在一些經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的地方，基層法院的經(jīng)費有很大一塊本來是由地方提供的，福利很好，但實現(xiàn)省統(tǒng)管后，地方就不再負(fù)責(zé)相應(yīng)的支持，其待遇不僅沒有提供，還會下降。省統(tǒng)管后還有可能使基層法院院長把眼睛盯著上級法院，尤其省級法院，從而加劇法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化。因此，如何保障法院經(jīng)費獨立仍然是司法改革能否成功的前提性問題。

在法院經(jīng)費有保障的前提下，法院院長定位的問題也就簡單了，也就可進(jìn)一步討論法院內(nèi)部的行政事務(wù)是否可以專業(yè)化和職業(yè)化了。在這方面，主要是注意避免人治的方式，即法院內(nèi)部輔助機構(gòu)到位，職責(zé)清晰，避免把法院的行政權(quán)力一攬子授權(quán)給法院院長，出了任何問題都找院長的現(xiàn)象。具體來說，在法院內(nèi)部改革中，法院院長的許多職責(zé)可以下放或轉(zhuǎn)移。首先，在案件審理方面，可以實現(xiàn)主審法官負(fù)責(zé)，而不是行政領(lǐng)導(dǎo)說了算，淡化行政地位。在這方面，橫琴模式是一個很好的探索。全國首創(chuàng)取消立案、刑事、民事、行政等審判庭，設(shè)立專職法官負(fù)責(zé)全程審案，還確定了權(quán)力回歸法官的法官會議制度。15參見儲信艷：《中央深改小組第四次會議釋放重大信號熱點領(lǐng)域率先改革》，載鳳凰財經(jīng)網(wǎng)，http：//finance.ifeng.com/a/ 20140819/12950005_0.shtml，2015年12月30日訪問。

就法院院長的法定職責(zé)，筆者建議可以將一些具體法律中規(guī)定的法院院長職權(quán)，如采取強制性措施的權(quán)力，規(guī)定給具體承辦案件的法官，由他們根據(jù)具體情況決定采用何種強制手段，實行主審法官負(fù)責(zé)制。法院行政事務(wù)可根據(jù)專業(yè)化和職業(yè)化的要求，結(jié)合實際情況，既可以外包，也可以內(nèi)部承擔(dān)；法官的考核和培訓(xùn)制度，可成立相關(guān)專門委員會，由法院院長主持即可。

當(dāng)然，以上只是對法院院長角色進(jìn)行了一個合理定位的探討，法院院長角色定位及其產(chǎn)生的問題實際上反映了法院的行政化傾向。要解決這個問題，根子還在于法院的去行政化，把司法權(quán)還給法官。這是一項長期的事業(yè)，也是實行員額制面臨解決的一個關(guān)鍵問題。就現(xiàn)實而言，現(xiàn)有的法院院長無論其是定位于法律家，還是行政管理家，其自身也的確面臨一個轉(zhuǎn)型或重新自我定位的問題。筆者認(rèn)為可設(shè)置一個過渡時期，每個人可根據(jù)自己的情況定位，有些本身法律業(yè)務(wù)素質(zhì)強的就可以進(jìn)入法官序列，而行政業(yè)務(wù)能力強的也可以選擇進(jìn)入司法行政序列，并非每個法院院長都必需成為法律家。尤其是原來并非法律專業(yè)出身的法院院長就可以負(fù)責(zé)行政事務(wù)，設(shè)置專業(yè)出身的副院長負(fù)責(zé)審判事務(wù)，作為過渡措施，等待法院的運轉(zhuǎn)真正專業(yè)化和職業(yè)化時候，一切行政圍繞審判這個中心也就自然形成了。因此，不要急于求成，也不要一刀切，否則，就逼著院長們作出決定，顯然不利于改革的推進(jìn)。事實上，從調(diào)研的情況看，法院隊伍中缺少的并不是法官，而是助理，如何使這些進(jìn)不了員額的法官變成助理，或者增加助理，并處理好上述內(nèi)部管理事務(wù)才是最重要的事情。這其實不僅僅是一個觀念的問題，還是一個利益重新分配的過程。

（責(zé)任編輯：夏金萊）

附：院長職權(quán)相關(guān)規(guī)定和授權(quán)審批情況一覽表（第96-101頁）

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、刑院當(dāng)十徒法應(yīng)滿期民，屆無人的限處級判期判中審理能送院審可移法件對當(dāng)民案院應(yīng)人于法，級遲/ //民件中至。人案送，送層事移后移基刑定審件案決求請條一將長面五第…需院書要十的請刑前判?！瓐笕盏谒缹彙≡谖遽尳夥ㄋ? //法訴刑出員違賠級以應(yīng)法層民作委　一　可定　院民，　基人決會償　令上　關(guān)法　人由其償員指　機賠　民層當(dāng)除院委　賠，定院　政人　基應(yīng)免現(xiàn)償法　決。法　行　在會賠民　出定發(fā)民　，準(zhǔn)　所，的員人對　如作決人，出　全批　經(jīng)實委級級關(guān)　法　安長　屬務(wù)一機后，上依作共院　，一證常上務(wù)　效者并并　公院。　之查會義向　查生或查　行障法　形執(zhí)　關(guān)大償/定審以定　保民審情機表賠可　決新決　接　為人內(nèi)直　列政代償者長重　經(jīng)日　下行，民賠院或的　內(nèi)以　，五急有起可　法人的人誤　月也院　緊。行日　員司級錯求　出個會本　況執(zhí)之　審府同請有　兩經(jīng)作　員　情即定　陪政請會償在，確　委　因立裁　民民提為賠當(dāng)員的　償?！≡盒腥巳碎L委認(rèn)訴　應(yīng)賠定　條法執(zhí)　級院：務(wù)會申條償，　規(guī)　院　九民出　條同院職…十定　法員出法十賠　人作　七同法員…決三　提　本委民　五請自　十會民審的第　會　反償人　第申當(dāng)　第院人陪常完審決大家法于政　陪的制國/償行　人關(guān)民度賠　強　人制國善委會全　員定、類大　，具件義院審請賠賠員　申決行代員審新重意上中　新案　委償家對的償　行　民委陪，將用法送導(dǎo)　重償賠國關(guān)出賠　執(zhí)　人務(wù)民否件難適指移　否賠家者機提的　即　級常人是案疑律遍件　是定國或務(wù)員出　立　同會除定雜的法普案定務(wù)判　定決就人義委做　定決　請大免職：　決復(fù)型在有的審　決查會求償償訴定　決政　提表會員表續(xù)1 0 11 12 13

出議案的定是，提　死討　，發(fā)　部或交。定作合　大決定件以　理　文印　務(wù)門發(fā)決時　型重長決案可　審會　公義　業(yè)部，后簽會及，件類院長的也　院員　的名　判性成導(dǎo)員當(dāng)　案。新、雜請院定?！》ㄎ⌒栽骸徍贤觐I(lǐng)委應(yīng)的定　次、判復(fù)決　提　請　決一，的　民審　局以　件綜草院判論訴，、論件議以提　要　人　全他　案關(guān)起管審后抗　難案可件討必　審交　及其　涉有書分者議院討的疑　案會復(fù)有?！《帷∩妗∷勺h報或評察會　庭定員歧他，的將員議為決　第定　或；發(fā)　由以建，書、檢分其定庭委認(rèn)　和決　的簽　書可法核議。理民委　合論發(fā)判大及決　議　判議員討　院長　要長　議書司審建簽審　人審重以出　合。定審建判會　法院　重院。發(fā)　建議　構(gòu)法長庭　交有件作。定求決交以審員　民請?。喊l(fā)　的副簽　法建。草機司院議、件提見案以決要論提可　委　人提　簽　發(fā)的長　司法起理要由合　案定意的難論以討定　，件判　審當(dāng)　的　印權(quán)院案司責(zé)管重的決員大為討可會決，的案審　一應(yīng)　文　義授副　類合負(fù)常的，書條　刑長成重認(rèn)會員員長要的交　第庭　公　名長管　綜門日送議八　死院庭響庭員審委院必判提　議　院院分　、案　部作發(fā)建十。定處請議影議委陪判請不審定　條合　條　以者由　個，草務(wù)工關(guān)法七裁判提合會合判民審提為任決　四　三?。┗颉∑饦I(yè)議機司百　擬當(dāng)對社　審人交對認(rèn)獨長　十，件十…二長，文　條責(zé)判建政的一、決應(yīng)　，件交　提　長　院　三案　二…（院公　十負(fù)審法黨送第判　庭　、件案提　否　院　請　第刑。論　第　由的　第門者司向發(fā)釋　最公關(guān)《法刑理　議解　、、依死》見處　建法　院院部格理意　文　法司　法察法嚴(yán)辦的　公　司》見法　民檢司步保量　院　強意訴　人民、一確質(zhì)　法　加的刑　高人部進(jìn)案件　民》法　于作安最于高　辦案　人《辦　關(guān)《工應(yīng)合決，　對　原歧審交，長定　的分陪提后，件院決　，件　數(shù)見民否議案請的　案　多意人是評的提會　判　從員　定且大庭員　審。服人，時決并重議委　庭權(quán)數(shù)成要長理　合判　議決少組必院審、雜由審　合表行他　請庭復(fù)　?！〖邮箤嵠?，錄提開，的定參行庭筆件///庭、難定決　員立，時議入案議疑決論　審獨件合寫將。合于出討　陪用　同見庭定對作會。　案員　適員意議民決條　律議人以審行其合論十決。難委執(zhí)　法評陪將求討八判為判當(dāng)　條、庭民當(dāng)要會百出認(rèn)審應(yīng)　一定議人應(yīng)以員一作庭交庭　認(rèn)合　委提議　十實　可判第當(dāng)議定合　第事　。則，的員審常完審法　大于陪決訴　人關(guān)民的///刑國會人度制全委善員定判、訴庭大新會件、案為的審他有審的委　印涉　關(guān)法判送擬件抗議重　社案難的認(rèn)定陪其見　判判　義或文　機司審發(fā)將案院合有、件　的疑大庭決民庭意，件審審定　名的公　政要者定書否的察　見案、件大他重議出人議員案任交決　院要的　黨重或決議是刑檢，件意的案重其　合作　合人的獨提論　以重性　向的書會建定死民案員歧型響及、雜，以件同成歧員件討　局發(fā)法的全會　發(fā)送議員司：　決處人的成分類影以復(fù)，件難案員組分判案員　簽發(fā)及　簽發(fā)建委的表續(xù)1 4 15 16

出交　?！±碡?zé)的定，在議有的，。院提議：席作見決審施。負(fù)合，名會意姓題論本門列措經(jīng)　題或討令席　問經(jīng)長性院。的選列議布會員部要。難以付干序　必研題步人未分定員支、務(wù)題有否是若當(dāng)，調(diào)。提請初復(fù)庭提議判　和＞庭處出課應(yīng)庭長程人業(yè)他定出審長議議議委審　書法審　取成　院院判其判確提解再一合的長　訟采者未由合審及責(zé)合制訴或確委?！痹u任考擔(dān)外官長以法院、“院本條由九年十任主四會員公人第

*華南理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。